我国基础教育行政管理体制改革60年评析，本文主要内容关键词为：基础教育论文,管理体制改革论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G521 ［文献标识码］A ［文章编号］1002－4808（2009）07－0001－04
一、建国60年来我国基础教育行政管理体制改革发展历程
建国60年来，我国基础教育行政管理体制改革走过了从艰难探索、不断成熟到成就辉煌的道路。我国基础教育行政管理体制改革的不断深化有力地推动了我国基础教育事业的改革与发展。建国60年来，我国基础教育行政管理体制改革的发展大致可分为以下既有区别又紧密联系的四个时期。
（一）1949年至1977年：初步探索与曲折发展时期
1949年，中华人民共和国成立，新中国教育建设起步。1949年10月，《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布，并被确定为新中国中央政府的施政方针。《共同纲领》对新中国教育事业的性质和任务作出了明确的规定。以此为指导，我国教育事业很快得到整顿、恢复和发展。与建国初期高度集中的计划经济体制相适应，新中国成立后至1957年，我国基础教育行政管理体制的特点为高度集中与统一。在中央与地方的关系方面，主要以中央集中且直接的管理为主；在政府与学校的关系上，主要是以行政管理手段为主。这种权力高度集中的管理体制有利于教育的宏观规划和调控，便于有计划地发展适应时代经济发展需要的教育事业。但由于权力过于集中，难以调动地方的积极性，也不利于学校独立自主的发展。
1958年，中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，根据中央集权和地方分权的原则，政府加强了地方对基础教育的领导管理，提出“改变过去条条为主的管理体制”，地方在教育经费筹措及使用、教材编写、学校设置等方面拥有一定的自主权，“小学、普通中学……的设置和发展，无论公办或民办，由地方自行决定”[1]。基础教育行政管理权力的第一次下放，很大程度上调动了我国基层办学的积极性，对于我国基础教育事业的发展也起到了很大的促进作用。然而由于1958年“大跃进”的发生，下放到地方的基础教育管理权力给基础教育带来动荡和破坏。1963年以后，中央在总结教育“大跃进”经验教训的基础上，又逐步将中小学的管理权力收归中央。1963年，中共中央批准公布了《全日制中学暂行工作条例》（草案）和《全日制小学暂行工作条例》（草案），收回地方可以修订教学计划、教学大纲和使用教材的权力，使基础教育的管理权又收归中央教育行政部门统一管理。
“文革”期间，我国教育行政管理体制遭到严重破坏，混乱不堪。中小学一度由军宣队、工宣队、贫宣队管理，后来由“革命委员会”领导。“革命委员会”对教育事业的领导管理以阶级斗争为纲，一片混乱，教育事业遭受严重摧残。
（二）1978年至1991年：全面恢复与探索时期
1978年底，中共中央召开十一届三中全会，纠正“左”的错误，重新确立马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线。教育战线根据中央的统一部署，开始拨乱反正，恢复整顿教育秩序，使我国教育事业迎来了新的春天。1978年，教育部重新颁发了《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》和《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》，规定：全日制小学由县教育行政部门统一领导和管理；社队办的小学，可以在县的统一领导下，由社队管理。这一时期，经过治理整顿，基本上恢复了“文革”前实行的统一领导、分级管理的教育行政管理体制，强调中央教育行政的权威。1985年，中共中央召开改革开放以来第一次全国教育工作会议，颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称为《决定》）。以此为标志，我国基础教育行政管理体制改革进入全面探索时期。
为实现普及九年义务教育的宏伟目标，《决定》指出：“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国基础教育的基础一环。”[2]这种“地方负责、分级管理”的基础教育管理新体制是指中央对基础教育只进行宏观规划和指导，将基础教育的管理权下放给地方，具体政策、制度、计划的制定和实施以及对学校的领导、管理和检查都是地方的权力和责任。随后出台的有关文件进一步把农村地区的基础教育管理明确为县、乡两级为主。1986年，全国人大第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》，规定“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”[3]，以法律的形式明确基础教育领域中央和地方之间的管理权力划分。
（三）1992年至2001年：全面推进时期
1992年，邓小平同志南巡讲话的发表和党的十四大的召开，标志着中国改革开放进入一个新的阶段。十四大明确提出要建立社会主义市场经济新体制。为适应这一改革目标，1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》（以下简称为《纲要》），随后又召开改革开放以来第二次全国教育工作会议，就全国的教育发展和教育体制改革作了部署，教育行政管理体制改革全面推进，分级办学、分级管理的基础教育管理体制继续得到完善。
《纲要》指出：“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制。”[4]这就提出了20世纪90年代和21世纪初基础教育行政体制改革的目标。基础教育领域通过不断完善地方负责、分级管理的体制，逐步打破了过去由国家包揽办学、过度集权的体制。基础教育管理中地方政府的权责不断加大，大大提高了地方办学积极性，增强了地方办好基础教育的责任感。2001年5月29日，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，在基础教育管理体制改革上，对农村基础教育给予了特别关注，明确提出“要进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”[5]。这次决定将原来的基础教育由地方负责、分级管理，省、地、县、乡四级管理的体制，改革为由地方负责、分级管理，省、地、县三级管理以县为主的体制。
（四）2002年至今：进一步完善时期
2002年，党的十六大提出全面建设小康社会的战略决策。2007年党的十七大明确指出：教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。为实现全面建设小康社会和构建和谐社会的目标，基础教育行政管理体制改革围绕“教育公平”这一主题，进一步发展完善。这一阶段关注的重点是如何促进教育公平和社会公平，科学、合理配置义务教育资源，尤其是关注农村义务教育事业的公平与发展。国务院继2001年发布《关于基础教育改革与发展的决定》以后，2003年又发布《关于进一步加强农村教育工作的决定》，提出逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围。2005年，国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》又作出建立农村义务教育经费保障新机制的决定，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，力争实现每一个农村孩子都有学上、都能上得起学的目标。2006年新修订的《义务教育法》对义务教育的管理体制和投入体制作出新的规定，在过去强调“以县为主”管理体制的基础上，突出了省级政府对义务教育进行统筹规划的责任，也强调了中央政府的责任问题。至此，1985年以来逐步下放乃至下放至乡镇的基础教育管理的权力与责任，又逐步向县级政府乃至省级政府“回归”。[6]此外，作为城市中的弱势群体，流动人口子女的入学问题日益得到重视。在这方面，近几年出台了一系列的政策与措施，如教育部2005年出台的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》规定：以公办学校为主，认真做好进城务工农民子女义务教育工作。[7]
二、建国60年来我国基础教育行政管理体制改革取得的成就
建国60年，我国基础教育事业取得了举世瞩目的成就，为全面建设小康社会和社会主义和谐社会打下坚实基础。到2000年，我国基本普及九年义务教育，“普九”人口覆盖率和初中毛入学率均超过85％。1978－2007年间，全国小学学龄儿童入学率从94％提高到99.5％；初中毛入学率从20％达到98％；高中阶段教育毛入学率从不到10％提高到66％。[8]我国基础教育事业所取得的巨大成就离不开基础教育管理体制改革的不断深入和完善。
60年来，我国基础教育管理体制不断改革和创新，已经从根本上改变了高度中央集权的公共教育权力体制，逐步理顺各级政府管理教育的关系，形成分工负责、分级管理教育的新体制。目前，我国基础教育已建立起在国家宏观指导下，由地方负责、分级管理、以县为主的体制；同时基本建立起基础教育法规体系的框架，使基础教育事业走上了依法治教的轨道。随着国家民主和法制建设的不断加强，基础教育法制建设与基础教育管理体制改革同步，取得了可喜的成就，不仅有全国人民代表大会常务委员会的教育立法，而且出台了一系列行政法规、地方性法规和规章，初步形成有中国特色的社会主义基础教育法规体系框架，基础教育事业管理有了基本的法律依据。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”到2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》对农村基础教育管理体制进行重大改革，明确提出农村基础教育管理“实行国务院领导，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”；再到2006年新的《义务教育法》对义务教育的管理体制进行的更为科学的规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”[9]。我国基础教育管理体制改革和法制建设的不断深入和完善，必将推动基础教育迎来更加辉煌的明天。
三、进一步深化我国基础教育行政管理体制改革的思考及建议
随着社会主义市场经济体制的不断发展，特别是随着现代教育制度的不断确立与发展，我国基础教育行政管理体制改革面临着诸多严峻的挑战，这主要表现在以下三方面。
（一）关于权力下放的范围和限度问题
当前，我国教育行政管理体制存在的主要问题是权力下放的范围和限度问题。为了更好地提高管理水平和效益，充分调动各级政府和全社会办教育的积极性，我国在教育管理体制改革中一直强调简政放权，却相对忽视了其范围和限度。权力过于集中不利于调动地方和学校的办学积极性；但是权力的下放，也不是放得越多越好。在基础教育管理方面，放权由地方负责，投入方面政府缺位十分明显，在很大程度上损害了教育的公共性、公益性和公平性，加大了基础教育的城乡差距、地区差距和阶层差距。基础教育和高等教育有着不同的规律和特点，因此在管理的权限上应该予以区别。基础教育，尤其是义务教育阶段，受教育机会的均等在促进和实现社会公平中具有举足轻重的作用。而且，在基础教育阶段，某些地区或部门培养的人才常常流向其他地区或部门，尤其优秀的学生总是通过上大学而离开本地区。因此，出资办教育的地区、部门乃至于个人不可能完全独自地享用由此所产生的各项综合效益，而不直接出资办教育，或出资少的那些地区、部门却也可以在一定程度上享受教育发展带来的各项好处。因此，相关部门要按照建设服务型政府的要求，强化和完善各级政府的公共服务型职能。以健全公共财政制度为依托，区分基本公共教育服务、非基本公共教育服务和非公共教育服务，界定政府管理不同类型教育服务的职责，强化政府宏观调控协调功能，构建现代化教育行政管理体制。政府要将精力集中于宏观的、基础性的工作，如提供科学合理的教育政策和制度、监管基本公共教育服务的提供、保障教育领域的公平竞争、确保义务教育阶段资源分配的平等、保护教育领域的弱势群体等，并以此来保证教育的公益性与教育领域的社会公平。
此外，政府要加大微观管理方面的放权，将具体的运营权力移交给学校，划清教育行政管理机构与学校的职责和权限；要落实学校办学自主权，理顺政府与学校的关系，各级教育行政管理机构要实施职能的转变，由过去直接参与角色改为指导服务角色。当前，我国可以通过制订和完善学校章程，推动政府转变职能，加强学校自主管理。教育行政管理机构要集中精力提供合理的制度安排并加强监管，而一些起辅助支持作用的社会职能要交给社会，如民间中介机构。中介机构能协调政府与学校的关系，改善政府的宏观管理，因此要促进中介组织的健康发展。
（二）关于改革的实现机制问题
我国基础教育体制改革缺乏有效的激励机制和监督机制。在基础教育行政管理体制改革过程中，教育行政机构的行政人员既是政策的制定者，又是政策的执行者，最后还是政策的评价者。这些参与教育改革的利益相关者缺乏一种使他们践行改革的激励机制。此外，各级行政部门更重视纵向即自上而下，忽视反方向自下而上以及横向的比较评价。立法者和公民也没有足够的信息来有效地监督行政机构及其成员的活动，在改革中就可能出现各利益相关者为寻求自身利益而阻碍改革目标的实现。关于如何进行教育行政体制改革的很多问题在理论上已经探讨得比较深入，但在实践中却一直未取得全局性的突破和标志性的进展。如：1993年《纲要》就提出了“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”[4]。然而，今天大多数中小学校依然面临着上级主管部门统一的行政化管理。究其原因，国家虽然颁布了诸多加强学校自主管理的法律法规，却缺乏相应的实施细则和实现机制，其操作性不强，使得在管理体制改革的问题上，实践远远落后于理论研究。
因此可以说，教育体制改革更为关键的是要关注教育体制改革的实现机制，以制度、法规规范教育行政机构设置并强化对教育行政机构的监督，保证改革的稳定性和权威性，建立独立于教育行政机构之外的监督机构，切实有效地履行监督职责，设立和完善评议政府制度与问责制度；要大力推行政务公开，让民众监督政府的政策走向，增强对政府行使教育职能的社会监督和督查。通过教育立法，国家的教育方针和政策以法律的形式确定下来；并且政府要制订切实可行的实施细则，以保证教育行政管理体制改革的各项措施落到实处，从而保证和促进教育事业的改革和发展。
（三）关于政府管理模式转变的问题
我国的基础教育组织机构管理中仍然存在领导意志和行政命令的管理方式：上下级之间存在严格的等级链，上级指挥下级，下级服从于上级并向上级负责；对教育行政机关及其工作人员的教育行政管理活动缺少关于职权和实施程序的严格的法律规定和法律监督机制。这种管理方式强调的是权力的行使，而非责任的承担，势必会造成行政效率低下，容易诱发行政权力腐败，不利于教育管理体制的创新变革。
随着社会主义市场经济体制的逐步成熟，依法治国已成为我国基本的治国方略。政府要转变教育管理模式，建立与社会主义市场经济相适应、与社会主义民主政治相配套的管理体制。依据党的十六大精神，实行依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深化教育改革、推动教育发展的重要内容，也是完成新时期教育工作历史使命的重要保障。正是这样的改革趋势为我国基础教育行政管理体制改革指明了方向。依法行政是实现依法治教的关键。我国要依据法律来规范政府权力，以建设廉洁、勤政、务实、高效的政府为目标，以确保教育行政部门正确行使权力，严格做到依法行政，运用法律手段调整、规范和解决教育改革和发展中出现的新情况和新问题；要建构起政府与学校之间的法律关系，要求政府依法管理学校，严格依据法律法规的规定，使行政部门的行政决策、行政行为符合法律的规定与原则；努力构建教育行政系统的制度、法律、监督并重的惩治和预防腐败体系。
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