政府失灵与东亚模式危机，本文主要内容关键词为：东亚论文,危机论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府失灵的表现及原因
市场经济中市场失灵现象的存在，使政府宏观调控与干预必不可少。但政府也不是万能的，政府也可能失灵。在西方经济学中，已有大量讨论政府失灵的文献，尽管对政府失灵有不同理解，但概括起来，包括以下几种情况：（1）政府干预经济活动达不到预期目标；（2）政府干预经济活动达到了预期目标，但效率低下，或者说成本昂贵，导致资源并未得到充分有效的利用；（3）政府干预经济活动达到了预期目标， 效率也较高，但带来了一些其他负面效应。此外，经济全球化逐步将世界经济融为一体，也削弱了各国政府干预本国经济的能力和效力，造成政府失灵。
政府失灵的原因可归结为下述五个方面：
1.公共决策失误。政府是代表公众进行公共决策的政治机构。然而，公共决策作为非市场决策有着不同于市场决策的特点。市场决策是以个人作为决策主体、以私人商品为决策对象，通过竞争性的市场来实现（即以货币选票来购买私人商品）。而公共决策是以集体作为决策主体、以公共物品作为决策对象，并通过一定政治秩序运行的政治市场（即用投票来购买公共物品）来实现，也即公共选择。因此，相对于市场决策，公共决策是一个涉及面广、制约因素多的十分复杂的过程，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共决策，导致公共决策失误，造成政府失灵。从公共选择理论来看，导致公共决策失误的原因是多方面的：（1）阿罗的不可能定理表明， 社会实际上并不存在作为政府公共决策追求目标的所谓公共利益；布坎南也指出，在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。（2）即使政府所提供的政策、方案确实是最好的， 但由于投票规则本身的问题，最终的决策结果也难以达到最优。（3 ）决策信息的不完全性。决策信息的获取总是困难而且需要成本的，不论选民还是政治家所拥有的信息都是有限的，因而许多政策实际上是要信息不充分的情况下做出来的，这就很容易导致决策失误。（4 ）投票人的“短见效应”。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响；而政治家为了谋求连任，就会迎合选民的短见，制定一些成本滞后，或从长远看弊大于利的政策。
2.政府系统自身存在缺陷。政府失灵在相当程度上是由于政府系统自身存在严重缺陷所致。政府系统的缺陷表现为：（1 ）政府机构庞大，职能交叉，冗员过多，人浮于事，致使政府干预缺乏权威性和有效性；政策不完善、不配套、漏洞多，法制不健全，亦会导致政府干预力度弱化；地区、部门从自己的本位利益出发，与中央政府进行博弈活动，也将导致中央政府的宏观干预决策得不到贯彻落实。（2 ）政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益组织，而是将政府官员的利益内在化为政府的利益。政府官员也是经济人，其中一部分人必然运用自己手中的权力以权谋私，为自己或小集团谋利益。在政府系统自身存在种种缺陷的情况下，导致决策非科学化、非理性化，造成社会经济效益低下，资源配置不合理，经济发展失衡。
3.政府机构的低效率。与前一点密切联系，政府机构效率低下。政府经济功能有效性的必要条件之一即政府机构必须是有效率的，其投入与产出是经济的、有收益的。然而，现实情况并非如此，政府机构往往是高成本（投入），低效率（产出）。这种低效率是政府机构内生的，因而提高政府效率存在着内在的障碍。
4.寻租活动。所谓寻租也就是用“较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”（缪勒语）。而所谓的租或租金按布坎南的说法是指支付给生产要素所有者的报酬中，超过要素在任何可替代用途上所能得到的报酬的那一部分。缪勒在《公共选择》一书中将寻租分为三类，即通过政府管理制的寻租；通过关税和进出口配额的寻租；在政府订货中的寻租。在寻租活动中，政府未必是扮演一个被动的被利用的角色，麦克切斯内就提出“政治创租”和“抽租”。寻租活动导致政府失灵，导致经济资源的扭曲配置，阻止了更有效的生产方式的实施；它导致不同政府部门官员的争权夺利，影响政府声誉和增加廉政成本，浪费社会资源。
5.经济全球化的影响。早在1848年，马克思和恩格斯在《共产党宣言》中就对世界不可抗拒的经济全球化趋势作了简洁而极具震撼力的描述和预测。今天，由于信息技术革命的进步，世界经济向全球化和国际化的方向加速发展，各国经济上的相互依存和相互渗透不断加深。经济全球化将各国经济融入国际经济体系后，也使各国政府干预本国经济的能力和效力大为削弱，造成政府失灵。如国际性贸易纠纷，一国政府无力单独解决；在国际经济逐渐走向一体化的条件下，一国政府（特别是小国）的经济政策越来越多地受到其他国家制约。
二政府失灵是东亚模式危机的重要因素
东亚国家实行的是政府主导型的市场经济。其市场经济体制不是由市场自然发展生成的，而是由政府权威直接组织的。可以说，东亚经济是在政府的直接扶植下发展起来的。政府强有力的干预和管理推动了东亚经济的腾飞，对实现日本经济的恢复和发展、韩国的现代化、东南亚国家经济的增长，都起到重要作用。但政府干预在弥补市场缺陷、纠正市场失灵的同时，其对市场的排斥也日益凸显。因为政府干预的内在逻辑总是导致更加广泛的政府干预，直至完全取代市场的功能与市场机制的作用。在东亚国家，随着政府权力的增长、政府机构的膨胀以及政府干预的增加，市场活动的领域不断趋于缩小，使越来越多的经济决策权掌握在政府手中，其结果抑制了市场的积极作用，与之相伴的则是政府干预经济过度造成的低效率与大量浪费。因此，从政治、经济机制的角度来看，过去几十年政府主导型市场经济推动了东亚经济的快速发展，也埋下了危机的种子。
在东亚国家，导致政府失灵的因素主要有：
1.经济政策失误。就最先爆发危机的东南亚国家而言，其失误表现在：（1）汇率政策不合理，资本市场开放过度过早；（2）引进外资的措施失当，短期贷款和投资过多；（3）银行运作机制松散， 央行监管不力；（4）经常项目逆差严重，外汇储备不足；（5）房地产业长期过度发展；（6）危机爆发后，各国政府的干预政策出现失误。 除以上失误外，东南亚国家政府更大的失误则是没有从生存的战略高度出发，加快实现经济增长方式的转变，提升本国经济的国际竞争力。早在1994年，美国斯坦福大学的克鲁格曼教授就曾在美国《外交》季刊上著文指出，东亚经济的高速增长是属于“资源总动员”的增长，是依靠投入更多要素，而不是像西方发达国家那样，依靠科技进步和全要素生产率来实现的。因此，不可避免地将会发生“报酬递减”而使经济陷于停滞。虽然克鲁格曼的说法过于简单与武断，但他指出了一个不容否定的事实：东亚经济增长的奇迹是以数量扩张为主要基础的。而粗放式的、外延式的增长方式是难以持久的，但由于东南亚国家政府的短视心理，仅满足于表面的增长，忽视了产业结构的调整、基础设施的完善以及提高教育质量和劳动力素质，导致其经济发展后劲不足，经济结构严重失衡，加上其金融政策不当，在国际投机资本的冲击下，终于引发了一场灾难性的金融危机。
2.经济管理体系滞后于经济发展。早在1996年初，长期高速增长的东南亚经济就已放慢了速度，出口滑坡、货币疲软、金融体制中的弱点开始暴露。当年7月，国际货币基金组织向东南亚国家发出警告， 指出它们在削减财政赤字上进展缓慢，特别是泰国的赤字已令泰国经济十分脆弱，而银行系统的弊病则是另一个必须解决的问题，否则有可能发生类似1994年墨西哥那样的金融危机。一些经济学家也发出警示，但并没有引起有关国家的重视。这种面对危险熟视无睹的情况表明，东南亚国家政府的经济管理体系存在严重缺陷，其管理机制落后于经济发展。东南亚国家政府管理经济仍然停留在初始工业化阶段，政府对于经济全球化趋势下的开放经济缺乏管理经验，这种经验的缺乏导致了政府对社会经济发展一定程度的失控。例如政府放松对金融的管制，同时又缺乏风险管理经验，使银行和筹资机构在轻易得到国外低息贷款后，又在国内高息放出，因此制造出一个巨大的极易破灭的信贷气泡。政府缺乏防范措施最终导致了危机的出现，如菲律宾过去两年发放的贷款增加了将近68%，印度尼西亚每11笔贷款中就有1笔是收不回来的。在韩国， 尽管其经济结构、金融体制上存在不少足以引发危机的结构性问题，但政府对此缺乏警觉，未及时采取措施。韩国主管经济的前副总理兼财政经济院长官姜庆植在10月份东南亚发生严重危机时，还信心十足地表示韩国不会成为第二个泰国和墨西哥，不会发生金融危机，直到11月份韩国股市与汇市动荡加剧，无可挽回地陷于危机时才引咎辞职。正是由于其管理的落后，当这些国家受到货币动荡冲击时，政府对经济的驾驭出现失控成为一种必然。
3.腐败现象的滋生与蔓延。东亚国家实行集权式统治的政治体制。这种体制一方面有效地降低了交易成本，使经济在政府的推动下快速发展；但是另一方面，由此产生的政治腐败，成为危机的催化剂。长期的集权统治是产生政治腐败的温床。韩国两位前总统的巨额政治黑金，以及大选期间揭露出前任总统金泳三之子的经济丑闻，暴露出韩国“政经勾结”腐败冰山的一角。日本的“金元政治”也是长期困扰日本政治和经济不景气的重要因素。苏哈托家族对印度尼西亚政治经济的长期把持，在国际货币基金组织（IMF ）提出的援助条件中也作为改革的一部分。政治的腐败必然导致寻租活动的泛滥。例如在泰国，其官僚政府一直被认为是经营房地产商人的庇护者，许多房地产投机商人（寻租者）往往靠着与政府当权派（共租者）的关系而大获其利，而官僚政客也因纵容这种投机活动而从房地产商人那里得到收益和回报。政治腐败已经成为影响经济稳定、影响国民信心的政治不稳定因素，无疑对金融危机起了推波助澜的作用。而受金融风暴冲击最小的新加坡和中国香港，其政府恰恰是经较廉洁和高效的。
4.经济受政治因素干扰过大。长期以来，许多东亚国家实行的是“强人政治+市场经济”体制。这种模式的确在一定时期里赢得了稳定的政局。但是，体制僵硬和政治体制改革滞后，最终导致了重大决策失误和政局的剧烈变动，影响经济发展。在日本，自从自民党一党执政结束之后，总理大臣就像走马灯似地你下我上；在韩国，仅金泳三总统任职的短短五年期间，政府改组就达七次之多；在金融危机发源地泰国，过去十年中有八次政府组阁，使经济政策缺乏连续性。作为经济转型国家，政府本应将政策重点放在力求改革银行、外汇等金融体制，提高劳动力素质，将工业结构从劳动力密集型向高附加值的技术密集型转变，以加强其产品在国际市场的竞争力，促进出口的发展。但政府的频繁更替，使政府过于重视短期问题而忽视了中长期改革。
5.经济全球化的影响。东亚金融危机是经济全球化趋势的副产品。经济全球化（特别是金融全球化）是一把双刃剑，它给东亚国家带来巨大机遇和利益的同时，也使其风险和不确定性空前增大，稍有不慎就可能造成重大损失。自90年代以来，全球短期资本流动加速，现在国际投机资金在外汇交易市场上的交易量每天就有1万多亿美元。 这些资本到处寻求高额利润，主要活动于股市和汇市，往往冲着经济基础较薄弱、金融体制尚不健全的发展中国家而去，给这些国家的金融市场带来强大压力。在泰铢汇率波动初期，泰国中央银行一直试图通过抛售外汇储备来稳定汇率，但终于抵挡不住市场的投机力量，不得不放弃其长期实行的固定汇率制，政府干预失败。
三、矫正政府失灵是东亚模式革新的重要内容
市场经济是由市场来配置社会资源的经济运行方式。但市场不是万能的，市场机制有其内在缺陷，市场也会失灵，而市场的缺陷及其失灵又无法通过市场自身的调整得到有效克服，因此便需要通过政府干预来弥补市场缺陷，纠正市场失灵。在现代市场经济中，政府干预和调节经济的措施都必须遵守一个基本原则，即“与市场保持一致”的原则，市场中的政府充任保持市场稳定、维护市场规则、解决市场失灵、保证市场公平的角色。1997年，世界经济理论界的一个热门话题，就是变革世界中的政府。世界银行以此为主题发表的一份研究报告提出，政府为市场发育提供机构的基础，政府发挥作用的关键是提高自己的能力。世界银行和国际货币基金组织在香港年会上强调，建立高效而又廉洁的政府对经济的健康发展至关重要。
东亚金融危机给东亚各国经济带来了严重困难，也使其赖以成功的东亚模式有“过时”之嫌。东亚国家要走出困境，必须对东亚模式予以反思，进行适时的扬弃。东亚模式的特征之一是政府主导型的经济，政府在经济发展中扮演极为重要的角色。东亚国家摆脱危机，重塑东亚模式，必须矫正政府失灵。笔者认为，矫正政府失灵，一是建立法制化、企业化政府，二是加强国际经济协调。
1.以法律规范政府行为，建立法制化政府。市场经济是法制经济。市场主体的活动、市场秩序的维系，市场对资源的合理配置，都需要法律的规范和引导。同样，政府的经济行为也应该由法律来约束，政府的决策方式应该用法律形式来加以规范。以法律来规范政府行为，建立法制化政府：（1）将政府职能以立法形式予以确立和规范， 使政府职能有法可依；（2 ）以法律形式明确规定政府行使职能的运行方式和法律程序，使政府行为建立在严格遵守法律程序的基础上，要求政府工作人员必须依法办事，注重职权运行过程中的程序化，克服主观意志和随意性；（3）以法律形式规定对政府工作的法律监督， 详尽规定各不同监督主体对政府工作的监督权力、监督方式及处理结果，使监督真正有法可依、有法必依，提高政府工作效率、减少失误，避免政府违法行为的发生，提高政府威望和政府职能的有效性。建立法制化政府，以法律规范政府行为，可以使政府对经济的管理由人治走向法治，使政府干预走上法制化轨道。
2.注入市场机制，塑造企业化政府。 政府干预本质上是一种经济行为，只有其收益高于成本时才是合理的。因此，政府应注重引入市场机制，降低成本，提高效率，塑造企业化政府。
（1）在公共部门恢复竞争。 只要打破了政府独家生产公共产品的垄断，建立竞争机制，就可以克服政府官员制度无效率的问题。这种竞争机制可以从以下几个方面来建立：一是使公共部门权力分散化。公共部门权力分散化有利于减少垄断成分，增加竞争因素，提高效率。二是许多由公共部门提供的服务如清除垃圾、消防、邮政，可以承包给私人企业去提供，这比政府直接提供更有效率。三是强化各地方政府之间的竞争。
（2）在政府管理中， 财政预算必须引进投入一产出模式或机制，作为评判一个部门或单位工作业绩的标准。凡是政府直接纳入财政预算的公共机构部门，必须制订出尽可能量化的产出标准，使相应的投入产生出尽可能大的社会和经济效益。
此外，大力培养具有企业家精神的行政官员。虽然政府和企业的性质不同，但是企业家精神却有普遍适用性。精明的企业家把竞争当作理所当然的事，专注于质量管理，降低成本，提高效率。因此，要大力培养具有企业家精神的行政官员，把政府塑造成“企业化政府”，“像企业那样运行”，提高行政质量。
3.加强国际经济协调。政府失灵的原因之一是经济全球化的影响，因此矫正政府失灵也需要加强国际经济协调与合作。经济全球化的趋势将越来越多的国家卷入国际经济体系。它加强了各国在经济上的相互依存和相互渗透，一国经济的发展越来越多地面临着如何在改善国内条件的同时改善外部条件的任务。这既不能听凭市场机制的自发调节，也不是单靠本国的自主政策调节可以奏效的，而需要有关国家适宜的经济状态，也就是这些国家的经济政策的配合，东亚金融危机的爆发和逐步解决，使各国进一步认识到加强国际经济协调的重要性。
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