论我国残疾人社会保障的体系性缺失及其建构，本文主要内容关键词为：残疾人论文,缺失论文,社会保障论文,体系论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.69 文献标识码：A 文章编号：1674－1668（2011）05－0041－08
建国后特别是改革开放以来，我国残疾人的生活状况明显改善，保障水平不断提升，残疾人社会保障法律制度也在逐步建立和完善。但毋庸讳言，作为一个庞大的特殊困难群体，残疾人还面临一些突出的困难和沉重的压力；作为一项关乎民生与人权、关系文明与进步的事业，残疾人社会保障还存在着一些明显的差距和深层的矛盾。正视存在的困难和差距，找准内在的原因和症结，科学合理地建构我国残疾人社会保障法律制度，是亟待深入探究的课题。
1 残疾人社会保障体系性缺失分析
现阶段，我国残疾人社会保障水平仍然很低，与广大残疾人的困难和需求相比极为不符，与我国人权事业的快速进步、和谐社会的加速推进相比极不相称，这主要体现在残疾人特惠保障、特供保障、均衡保障和服务保障的体系性缺失。
1.1 特惠保障的缺失
虽然我国残疾人贫困状况不断得到改善，生存压力逐步得以缓解，但改善的速度和缓解的程度比较有限，且主要得益于经济增长带来的普惠性收益分享，而不是特惠性法律制度设计。残疾人生活状况与全社会平均水平相比差距很大，甚至还存在继续拉大的趋势。
根据2006年第二次全国残疾人抽样调查取得的数据资料，从总体来看，16岁及其以上残疾人群体中，全国平均有65.8％的残疾人未参加任何形式的社会保险，在农村地区更是高达70％，在城市地区也超过了半数。将残疾人社会保险的覆盖率与全国平均水平进行比较，除显然与残疾人群体的生理特质有直接关系的医疗保险外，其他三大险种的覆盖水平均明显低于全国平均水平。[1]许多残疾人无力缴纳新型农村合作医疗或居民基本医疗保险个人承担部分的费用，残疾人有特殊需求的医疗项目没能纳入报销范围，即使个别项目纳入报销比例也偏低，重度残疾人无力住院治疗，残疾人很难得到大病救助。残疾人康复所需的药品、设施和护理，基本被排斥在报销目录和保险范围之外。
《2009年度全国残疾人状况及小康进程监测报告》表明，虽然残疾人家庭人均可支配收入有所提高，但仅为全国居民家庭人均可支配收入的57.9％。从消费支出结构来看，残疾人家庭医疗保健支出及其占家庭消费支出比例均远高于全国平均水平。2009年度城镇残疾人家庭人均医疗保健支出为1241.3元，是金国城镇居民家庭人均医疗保健支出的1.58倍；农村残疾人家庭人均医疗保健支出为551.1元，是全国农村居民家庭人均医疗保健支出的2.24倍。残疾人家庭人均医疗保健支出占全部消费支出的比重，分别比全国城镇、农村居民家庭人均医疗保健支出比重高出13.0和8.7个百分点。残疾人家庭恩格尔系数比全国居民家庭高出5.2个百分点，残疾人家庭人均生活用电量仅占全国居民家庭人均生活用电量的60％。[2]这些数据揭示了残疾与贫困之间的因果关系和内在联系，残疾人及其家庭受到了收入少、支出大的双重压力。2009年度残疾人全面小康实现程度为53.5％，与国家统计局公布的全国全面建设小康社会实现程度74.6％相差20个百分点以上，[3]如果残疾人小康实现程度平均每年增长3个百分点，也还需7年左右方能达到全国目前的水平。
残疾人福利津贴制度是对现有残疾人社会保障内容的充实与完善，包括残疾人救助津贴制度和保险津贴制度。而我国目前除极少数地区在极个别项目上有所安排和设置外，还基本处于空白或尝试状态。
1.2 特供保障的缺失
在我国社会保障项目设置和标准设定中，残疾人的特殊困难和特别需求往往被普遍性、平均化的原则所掩盖或忽视。残疾人的生理特征和心理特点，决定了其非同一般的特别需求，在健全人看来是特别需求，对残疾人而言是基本需求。缺乏针对残疾人特别需求的特供保障，是我国残疾人社会保障面临的突出矛盾和主要问题之一。
残疾人在激烈的劳动力市场竞争中处于明显的弱势地位，劳动就业这一基本需求无疑成为其特别需求。2009年全国残疾人状况监测报告显示，城镇残疾人登记失业率高达13.6％，是全国城镇登记失业率的3.2倍。40.5％的城镇未就业残疾人和76.9％的农村未就业残疾人靠家庭供养和邻里接济。[4] 一方面，客观上残疾人由于在身体、精神方面存在障碍，导致合适的工作岗位受到残疾类型的约束和残疾程度的影响，加之文化水平偏低，劳动技能单一，可供选择的工作范围比较狭窄，残疾人就业可能还要求提供特殊的工作用具、操作设备以及无障碍环境，尤其是智力、精神残疾人如果没有特殊安排，确实不适合独立参加劳动。但是，另一方面，有劳动能力的残疾人就业率偏低，即使已经就业的也不够稳定；残疾人绝大部分从事简单劳动或体力劳动，许多地方残疾人工资达不到最低工资标准；残疾职工参保率低，欠缴社会保险费和下岗残疾职工中断参保情况严重；残疾人职工与健全人职工同工不同酬、收入不对等、保障不公平等现象比较普遍。我国残疾人就业主要有福利企业集中就业、分散按比例就业、自主灵活就业等模式，但矛盾很多、问题不少。
康复是残疾人最直接、最基本、最渴望的需求，第二次全国残疾人抽样调查数据显示，残疾人需求的前4项及比例分别为：有医疗服务与救助需求的有72.78％；有救助或扶持需求的有67.78％；有辅助器具需求的有38.56％；有康复训练与服务需求的有27.69％。[5]可见，残疾人对医疗康复的需求最为迫切，最为集中。尽管康复服务是我国发展残疾人事业开展最早的工作，但目前提供康复服务能力的增长远低于残疾人对康复服务需求的增长。2009年全国残疾人状况监测显示，当年接受康复服务的残疾人占被调查残疾人的23％，与2008年度大体持平。辅助器具配置率城镇为8.4％，农村为3.9％。[6]由此可见，目前已经提供的康复保障十分有限，相比康复需求差距甚远。
缺少教育是残疾人贫困和受歧视的原因，也是其结果。对残疾人实施教育需采取特殊的方式和手段，给予特殊的安排和关照，因而残疾人教育需求亦即其特别需求。2006年第二次金国残疾人抽样调查显示，每10万残疾人中具有大学程度的为1139人，具有高中程度的为4893人，具有初中程度的为15039人，具有小学程度的为31851人。15岁及以上残疾人文盲人口是3591万人，文盲率为43.29％。而据2000年第五次全国人口普查结果，每10万人中具有大学程度的为3611人，具有高中程度的为11146人，具有初中程度33961人，具有小学程度的35701人，总人口的文盲率为6.72％。由此可见，除了残健整体差距悬殊以外，残疾人文盲群体规模庞大，受高等教育的比例很低。此外，6－14岁学龄残疾儿童中，63.19％正在普通教育或特殊教育学校接受义务教育，而据教育部统计，2006年全国小学学龄儿童净入学率达99.27％，初中阶段教育毛入学率达97％。相比之下，相当比例的残疾儿童没有接受义务教育。[7]
长期以来，各种公共设施诸如道路建筑、交通工具、文体场所等，都是按照健全人的人体尺度和活动参数来规划和建设的，各种公共服务诸如医疗、教育、劳动就业等，几乎都是为了满足数量更多的非残疾人的需求而设计和安排的。全国600多个城市中只有少数城市相对系统地开展了无障碍建设，大部分城市的道路、公共设施、居住小区、公共交通未进行无障碍改造，新建的设施还存在不规范、不系统、不符合无障碍规范要求的问题，信息交流无障碍更为薄弱。[8]社会似乎有意无意地设置了许多让残疾人无法逾越的环境障碍，将残疾人排斥在健全人的生活圈之外。
1.3 均衡保障的缺失
我国残疾人生活状况不仅与金社会平均水平相比差距很大，形成了残健之间实质上的不公平，而且城乡之间、地区之间、残疾类别之间、状态之间也存在着保障的不平衡，这一方面会导致部分残疾人处于多重弱势叠加的境地，另一方面也暴露了残疾人社会保障在均衡性、协调性方面同样存在不容忽视的深层矛盾。
基于城乡社会保障的二元性特征，残疾人社会保障因而具有同构性，农村残疾人社会保障严重落后于城市。2006年第二次全国残疾人抽样调查显示，我国8296万残疾人中有6225万人生活在农村，也就是说四分之三的残疾人生活在农村。[9]社会保险体系在农村的未覆盖率比城市高出4.2个百分点，各个险种在城市的覆盖率均明显高于其在农村的覆盖率。[10]城镇贫困残疾人享受到当地居民最低生活保障的比例，也明显高于农村贫困残疾人享受到当地居民最低生活保障的比例。由此可见，城乡残疾人参加社会保险和享受最低生活保障方面均存在很大差距。
我国地区之间发展程度存在着明显差异，残疾人状况也相应具有一定的同构性。《中南地区残疾人状况与发展比较研究》根据2006年全国残疾人抽样调查数据资料，通过多指标的比较分析认为，作为东部经济发达的广东的残疾人社会保障远远超过西部经济不发达的广西。广西在残疾人养老、医疗、工伤、失业保险等方面与广东有一定差距，残疾人进入低保的比例也低于广东；与广东相比，广西残疾人入学比例较低，文盲比例较高，特殊教育滞后，高等教育薄弱；在残疾人康复方面，广东康复站设立超过广西，康复协调员配备是广西的3倍。近年来，一些经济发达地区积极研究出台针对残疾人的特殊保障政策措施，在创新和突破的同时，也进一步拉大了与经济欠发达地区的差距。
我国残疾人社会保障缺乏个性化的考虑和人性化的安排，容易导致在残疾人群体内部产生新的歧视和不公。肢体残疾人就业相对容易，而智力残疾人、精神残疾人就业则十分困难。我国目前为视力、言语残疾儿童少年设置的学校或机构相对较多，而针对弱智、脑瘫的机构少、水平低、效果差。由于中国残联多年来大力推进白内障复明和肢体矫治手术，以及辅具适配和供应，视力、听力、言语、肢体残疾的恢复或补偿有一定进展，而智力、精神残疾康复托养机构建设严重滞后，特别是广大精神病患者饱受疾病痛善和偏见歧视的双重折磨。从残疾程度来看，虽然重度残疾人社会救助的覆盖率高于残疾人平均水平，但与重度残疾人的极度困难相比，目前救助的关注度和资源的倾斜度显得远远不够。从残疾人年龄来看，社会保险随年龄的分布呈现出近似于“中间高，两头低”的特征，16－24岁的年轻残疾人和85岁以上的高龄残疾人，构成残疾人社会保险领域的相对弱势群体。[11]从性别差异上看，男性残疾人的低保覆盖率在各年龄段都普遍较女性稍高，女性残疾人在救助资源分配上处于不利地位。需要指出的是，多重残疾、一户多残、老残一体的残疾人及其家庭情况更为特殊。
1.4 服务保障的缺失
残疾人是一个数量众多、特性突出、特别困难的社会群体，是社会保障和公共服务的重点人群。[12]残疾人社会保障需要通过有效的服务来实现和完善，同时服务保障又是残疾人社会保障的应有之意和重要内容。然而，我国残疾人服务体系与残疾人日益旺盛的多元化和个性化公共服务需求趋势相比存在很大差距，也与国家正在加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设和基本公共服务均等化的大背景很不协调。
在当前行政管理体制下，残疾人社会保障及公共服务涉及财政、民政、卫生、教育、劳动社保、残联等众多部门，但实际上普遍出现缺位的现象。各级残联组织应为残疾人公共服务的综合管理机构，但事实上残联能够调动的资源十分有限，在具体业务上受制于众多的相关行政管理部门，管理权威相当微弱，管理职能大打折扣。不少地方残联班子不齐不强、编制紧缺、人手紧张、经费短缺，乡镇残联不是专设机构，依靠民政助理员具体经办残疾人事务，难以顾及残疾人工作。由于体制的不顺，造成服务资源短缺和服务资源浪费现象并存。
公共服务和专业服务机构严重不足，加之布局不够合理、职能不够明晰，是制约残疾人服务保障的短板和瓶颈。我国社区许多服务功能未被纳入，针对残疾人群体的服务更是难以纳入其中。社会组织和民间机构发育相当迟缓，作用十分有限。以毗邻港澳、开放较旱、残疾人工作领先的广州市为例，广州残疾人比香港多10多万，香港的残疾人公共服务机构有800多个，而广州只有不到200个；香港为残疾人服务的专业人士约2.2万人，而广州不到2000人；香港提供给残疾人的服务名额多达3万多个，而广州不到1万个。[13]由于并非所有的公共服务设施都是免费使用或无障碍的，残疾人往往因为贫困而无力共享，或由于身体障碍而难以享用。残疾人服务设施是为满足残疾人特殊需求而设计和建设的，是为残疾人服务的硬件、载体和前提，我国中西部仍有相当一部分市县（市、区）空白。目前省级以上大多数建有残疾人康复中心，以聋儿中心为主，但普遍规模偏小水平有限，远远不能满足残疾人的康复需要，大多数市县一级没有建立或功能很弱。
残疾人服务者队伍应包括从事管理的公务人员、从事专业的技术人员和从事照料的工勤人员。我国有关职能部门很少或基本没有专门机构专门人员专事残疾人服务管理工作，而残联队伍客观上先天不足，专业技术人员更加匮乏，区区人数的专职服务队伍与庞大的残疾人群体不成比例，与纷繁的服务业务不相适应。以残疾儿童康复为例，目前各个康复机构（中心）专业人才十分缺乏，许多专业人员都是从其他专业转任而来，缺乏系统的专业训练和完整的知识结构，致使康复效果不佳，服务水准不高。残疾人特殊教育学校的情况也大体如此。由于这些专业人员或特教教师服务对象是残疾人，因而要求更高、任务更重、责任更大，加之报酬待遇偏低，职称晋升困难，以至于队伍极不稳定，跳槽时有发生。我国民办残疾人服务机构专业人员十分稀缺，不少机构几乎为零。由于残疾人集中托养和上门服务严重滞后，绝大多数地方尚未起步，工勤照料人员自然人数有限，专业技能更是无从谈起。
2 残疾人社会保障体系性缺失的原因解析
思想观念的更新、依法治国的推进、市场经济体制的确立、社会保障制度的改革，是我国残疾人社会保障法律制度向前推进的宏观背景，又是其取得成效的关键因素。但恰恰是这些关键因素革新的不彻底、功能的不到位，又成为残疾人社会保障法律制度向前推进的障碍、戚效欠佳的原因。
2.1 思想理念落后
首先，轻视残疾人应有权利。自古以来，残疾人社会保障思想在涉及残疾人权利上就存在重大缺陷，历代统治者对残疾人实施保障并不是以残疾人权利为本，统治者以救世主自居，把残疾人当成同情、施舍的对象，仅对其实施居高临下的、“赐予式”的单纯物质教助。马克思说过，千百年的习惯势力是最可怕的势力，当今残疾人社会保障仍未彻底摆脱数千年来根深蒂同的古代传统救济思想的束缚，尚未真正认识到社会保障的政府责任性和公民权利性。
其次，无视残疾人潜在能力。中文的“残”与“废”总是如影随形，因残而废的观念根深蒂固。英文中的disability意为无能，可见西方文化也同样反映出他们思想认识上的通病。人们看到的往往只是残疾人的拐杖和轮椅，而不是残疾人作为人的独立人格与社会价值。[14]随着人本时代的渐行渐近，人们对残疾的认识和对残疾人的态度不再简单的复制。但是，现代社会中陈腐观念仍然长期积淀，传统偏见依然普遍存在，将将残疾人视为无用的观念没有得到彻底的改变，将残疾人看作负担的境况没有得到根本的改变。[15]
再次，忽视助残的社会责任，西方在以宗教迷信为主要价值标准的社会，人们无法知晓残疾特别是先天残疾的致因，往往把残疾解释为：恶魔迷惑、对罪恶的惩罚或者被上帝选中的证明，于是便形成了宿命论的残疾人观。[16]中国古代传统的陈旧观念，也把残疾看成是“天意”、是“前世作孽”的因果报应。尽管现代社会这种腐朽愚昧的观念正在逐步退出或已近基本消失，但由此引发和延伸的把残疾归因于个人问题，把残疾人保障归结于家庭责任，却不同程度的残留和固化在人们的意识里。中国社会长期处于一家一户的、以家族为本位的小农经济基础之上，必然形成以家庭赡养和宗族救济为根本特征的传统残疾人社会保障制度，而这种制度的不断延续和长期存在又诱导和强化了人们的这种意识。
2.2 法律保护不足
建立和完善残疾人社会保障制度必须立法先行，正如联合国《残疾人世界行动纲领》指出的那样：“会员国必须通过立法，为达到各项目标所采取的措施创造必要的法律基础和权威。”[17]而我国残疾人社会保障法律法规数量太少，范围太窄，未能制度化，更未专门化。即便船已有的残疾人社会保障专门的法律法规，也存在抽象、空泛、操作性较差的问题。我国在实践中解决残疾人社会保障问题的主要法律依据，大多数以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，不仅层次性低、权威性差，而且就本地而言缺乏稳定性，就全国而言缺乏公平性。
在行政执法方面，残疾人社会保障政出多门，需要协商解决。但部门之间缺乏沟通联系和统一协调，结果往往各自为政、相互推诿扯皮，加之执法机构设置欠缺，执法人员素质不高，也是导致执法不到位、政策不落实的重要原因之一。此外，针对残疾人社会保障执法过程中出现的政府部门不作为、社会单位不守法、少数个人不人道的行为，还没有建立起评价体系和监督机制，评价的主体、内容、标准、方法基本是空白，而监督仅仅依靠社会上的道德和舆论监督。
司法应为残疾人权益受到侵犯时的主要救助途径，但同样出现有些诉讼无法可依或有法难依，仲裁机构和法院缺乏权威性的法律依据进行仲裁或判决。残疾人康复和无障碍环境方面尚未专门立法，残疾人也无法提起相应的诉讼，主张自己的权利。残疾人就业、教育、生活保障等方面，法律规定比较抽象、模糊，侵权行为难以界定、确认。特别是我国没有采取反歧视法途径制定《残疾歧视法》，也没有设立诸如“公平机会委员会”之类的机构，残疾人社会保障反歧视法律保护机制远未形成。由于我国残疾人社会保障司法实践中缺乏科学、合理的举证责任制度，公平、严格的赔偿与惩罚制度，残疾人权益受到侵害时诉讼举证难、获得赔偿更难。
2.3 市场调控乏力
我国相当长时间内只注重经济粗放增长，忽视社会事业协调发展，致使经济高速增长并未带来社会保障和国民福利与之同步，残疾人社会保障事业更加滞后。对经济增长的过度追捧和对社会事业的过低投入，致使一些地方以GDP的增长为最重要指标，而不是以社会协调发展为主要目标，于是，公共财政投入不足，社会保障资金短缺。尤其是在此情况之下，认为残疾人保障难以在短时间内物化为“耀眼的政绩”，对残疾人社会保障投入更少、比重更小。
现行的残疾人保障资金大部分来源于财政拨款，项目经费纳入部门预算分别管理，不可避免地造成有限的公共财政资源没有得到合理的配置与整合。公共服务和专业服务机构职责不清、职能不明，且分属于不同的行政管理部门，难以协调配合共享共用。由于财政供给的行政事业经费不足，就业保障金相当一部分用于各级残联及其就业服务机构日常工作运转。省级以上成立有残疾人福利基金会。但筹集的善款数额有限，保值增值渠道单一。由于我国在法律制度安排上的制约，以及财政给予补助的鼓励政策和政府购买服务的促进措施的缺失，致使民间残疾人服务机构和残疾人非政府编织数量很少、规模很小。我国慈善事业异常滞后，慈善机构发育不良，促进慈善事业发展的税收优惠政策和财政扶持政策尚未确立，尤其是人们对残疾人事业的慈善捐赠并不热心。
市场经济既要讲求竞争又要注重公平，但在实践中往往片面地强调前者而忽视后者。一些地方政府以经费有限、效益优先为由，不愿对残疾人给予扶持和优待，甚至振振有词要防止“福利病”；部分企业认为按比例安排残疾人就业是政府转嫁困难，收取残疾人就业保障金是变相摊派，甚至指责安人收金干扰了企业用工自主权。其实那种一提社会保障就要求警惕“福利病”的主张显然是无视中国社会保障严重不足的过敏性反应，那种一提社会公平就认为是“劫富济贫”的思维不过是一部分人过度自利化的反映。[18]
2.4 制度体系欠缺
我国社会保障制度改革与建设明显滞后于经济发展，虽然经济总量现已超过日本跃居世界第二位，但国民经济发展成就还未能真正有效地转化为国民福利。在整个社会保障制度建设滞后的宏观背景下，残疾人社会保障事业当然很难获得优先发展。[19]我国社会保障制度缺乏统筹规划，社会保障体系缺乏总体设计，客观上难以对残疾人社会保障进行单独定位和超前安排。
残疾人是社会中长期存在、数量庞大、最为困难而又最不具备竞争力的特殊群体，再也没有其他弱势群体可以在困难程度上、受困时间上与残疾人相提并论。由于在社会保障制度设计中，主要采取平均主义的社会救助分配方式，个人缴费义务与享受待遇权利对等的社会保险基本原则，绝大多数残疾人与健全人处在同一起跑线上。制度安排上缺乏对残疾人及其家庭受到了收入少、支出大的双重压力，以及残疾人能力丧失或部分丧失而导致的劳动就业不利境况的现实考虑，致使形式上的公平掩盖了实质上的不公平。现阶段残疾人确实缺乏合理分享国家发展成果的途径，或者根本不能分享到其应当分享的份额。
我国有8300多万残疾人，直接影响2.6亿家庭人口。在经济发展与社会进步的时代背景下，如果忽略这样一个规模庞大的弱势社会群体，社会保障制度建设将是残缺的制度安排；如果忽略了残疾人对社会保障的特殊需求，社会保障制度建设同样将是有缺陷的制度安排。[20]但是，我国在社会保障总体制度设计中，并没有把残疾人社会保障作为重点解决的既定目标，给予优先发展的合理定位，在实践中也没有创造一种切实可行的工作格局，搭建一种稳定可靠的工作平台。残疾人社会保障体系不仅没有凸显出其在整个社会保障体系中应有的分量和价值，更没有形成相对独立、有分有合的专门子系统。
3 残疾人社会保障体系性建构的路径选择
我国残疾人社会保障应汲取国际先进理念和有益经验，弘扬中华优秀文化和传统优势。残疾人社会保障作为整个社会保障体系的一个重要组成部分，自然应遵循社会保障的普遍规律和基本原则，但残疾人社会保障又是整个社会保障体系的一个特殊分支系统，具有其明显的个性特征和内在要求。
3.1 坚持特惠保障与适度保障相协调
“一个社会在面对形式机会和实质机会脱节而导致的问题时，会采取这样一种方法，即以确保基本需要的平等去补充基本权利的平等；而这可能需要赋予社会地位低下的人以应对生活急需之境况的特权。”[21]对残疾人这一特殊群体给予特殊的关照和特惠的保障，不是对残疾人的特别“恩惠”，也不是对非残疾人的反向“歧视”，而是维护社会“实质公平”的具体体现，是社会保障保障公平的内涵所在。但要立足国情，从实际出发，坚持与“适度”保障相协调。“适度”是指要按照社会公平和可持续发展的理念，确立与我国经济发展程度、财政支付能力和社保总体水平相适应的保障水平。超越经济发展水平，实行过高保障标准，既无可能也不现实，必须量力而行，只能循序渐进。
特惠保障和适度保障是一对矛盾统一体，关键是要把握好矛盾双方的辩证关系。我国现阶段残疾人社会保障严重不足，与健全人平均水平差距悬殊且呈现继续拉大的趋势，这种显失公平的状况无疑是矛盾的主要方面。目前社会保险残疾人参保率较低，许多残疾人无力缴纳个人承担部分的费用，残疾人有特殊需求的医疗项目没能纳入报销范围；现行低保制度采取“家庭捆绑制”，应当享受低保待遇的残疾人无法得到特别救助，处于“低保边缘户”残疾人家庭实质上反倒处于不利地位；残疾人福利津贴制度是发达国家和地区的通行做法，而我国目前无法弥补残疾人的特殊支出和适应残疾人的特殊需求。这些都需要法律作出明确规定，制度作出专门安排。法律制度同时要注意残疾人与健全人之间、残疾人与残疾人之间的客观差异和相对均衡，特别是占比很高的农村残疾人具有双重的弱势性，需在法律制度设立中作为重点加以解决。
3.2 坚持需求导向与分类施保相匹配
残疾人需求较健全人更多、更广，也更为特殊、更为复杂。残疾人是人类多样性和差异性的体现，了解残疾人群体的特殊性，才能人事相宜的为其特需提供保障；认识残疾人问题的复杂性，方能有的放矢的为其特困破解难题。现代社会保障坚持普遍性原财和区别性原则相结合，这在《贝弗里奇报告》里就已率先倡导和提出建议。因此，将具有特殊需求的残疾人群体社会保障项目作出特殊的安排，将不同状态的残疾人个体进一步分类施保，是区别性原则的体现和实质性公平的要求。
残疾人社会保险与社会救助应当通过一般性制度安排，并制定特惠的法律政策，而残疾人福利及特殊援助则需要有专门的法律制度设计，并相对独立地自成体系地发展，包括残疾人福利津贴，福利设施、劳动就业、康复事业、特殊教育、社会服务、参与环境等等，以此形成一般性制度安排和专门性制度安排相结合的双层结构框架，形成满足残疾人基本需求和特殊需求相统一的合理分享途径。[22]同时，具体法律制度还需因地制宜、城乡有别，重点是提高落后地区和农村地区的保障水平，兼顾不同状态残疾人的不同需求，保证残疾人之间的实质公平。另外，相关法律制度对残疾人特殊需求也要统筹安排、重点纳入，在公共设施、公共产品、公共服务的规划建设或科技开发中，要对无障碍设施、残疾人辅具、残疾人服务等做出量化要求和刚性规定，提高专项投入比例和制定专门奖罚措施。
3.3 坚持补偿性保障与发展性保障相统一
残疾人社会保障同样要做到助标与扶本相结合，保障基本生活与扶持自身发展相结合。残疾人保障不再局限于提供补偿与救助、满足其基本生活需要的被动式保障，而是着眼于开发机会和能力、促进其劳动就业实现的主导型保障，无疑是残疾人社会保障的更高层次，是残疾人人权保障的更高境界。同时，也是对我国社保资金依然比较短缺、生产自救还需长期提倡等现实情况的理性认识，是基于我国初级阶段基本国情和残疾人社保劳动福利模式的生动实践。需要特别指出的是，我国是出生缺陷高发国家之一，每年有80万—120万名出生缺陷儿，平均每30秒就有一名缺陷儿出生，其中约40％将成为终生残疾，这意味着每年将有40万家庭被卷入终生痛苦的漩涡中。[23]而职业伤害、交通事故、医疗事放、环境污染等又导致新的残疾发生，并且这种致残风险在增加、致残现象在增多。开展残疾预防和控制，是实施发展性残疾人社会保障的重要内涵。
补偿性社会保障主要是针对残疾人的救助、补贴、优惠等基本生活方面，发展性社会保障主要是针对残疾人就业、教育、康复等基本能力方面。我国残疾人补偿性保障不足和发展性保障欠缺并存，并且相互影响和相互制约。保障残疾人基本生存权是最突出、最紧迫的问题，而保障残疾人基本发展权则是最关键、最核心的问题。有关残疾人残疾预防与康复、残疾人反就业歧视、无障碍环境建设等等，这些直接关乎残疾人的生存权、发展权和参与权，应尽快填补空白并能专门立法。社会保险法、社会救助法、社会福利法、反弱势群体歧视法、反就业歧视法、慈善法等等，这些与残疾人保障密切相关，我周在制定和实施过程中，要明确和突出对残疾人的特殊优惠和特别保护。《残疾人保障法》各省市要抓紧出台实施办法，《残疾人就业条例》各地要抓紧出台实施细则，《残疾人教育条例》国家应抓紧修订，“精神卫生法”、“残疾预防及康复条例”要迅速改变千呼万唤不出来的现状。
3.4 坚持政府主导与社会参与相结合
残疾人社会保障坚持政府主导与社会参与相结合，是现代社会保障总体原则的具体体现，也是现代社会保障未来发展的必由之路。现代意义上的社会保障自诞生之日起就是政府行为，作为弱势群体的残疾人保障更是一个责任政府的基本职责和服务范畴。[24]社会对残疾人具有无可选择的接纳义务和不可推卸的保障责任，这不仅因为社会保障必须体现社会公益和社会公平的建制宗旨，还因为残疾致因中存在着社会因素和社会责任，社会理应给予适当的补偿和照顾，况且残疾不仅可能成为每一个人的生命体验，而且早已成为人类社会共同面临的常态问题。家庭是血缘的结晶，也是残疾人最基本的依靠，家庭保障不仅符合中国的传统伦理和社会现实，而且能够充分体现出不可替代的人性之美与亲情力量。在我国经济发展水平总体不高、残疾人保障要求越来越高的情况下，更需发展非营利组织和志愿者队伍，实现运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍专业化，以此构建残疾人收入分配和公共服务的崭新格局。[25]
现阶段要在扩大政府对社会保障财政总体投入的同时，提高残疾人保障的所占比例和份额，增加对残疾人保障的直接投入和专项支出。要明确有关部门的管理职能，强化有关部门的管理责任，形成设置合理、协调运转的体制和机制。公共服务和专业服务机构要制定总体规划、细分行业标准，抓紧增加数量、合理布局、明晰职能、提高效能。国家应当通过立法，制定促进慈善事业发展的税收优惠政策和财政扶持政策，制定公共服务的评估体系和监督办法，通过政府购买公共服务、给予资金补助等具体措施，大力提倡和鼓励非政府组织、民间机构举办残疾人福利设施、承担残疾人保障项目。福利彩票、福利基金会、社会捐赠募集的资金和残疾人就业保障金等，既要规范管理、专款专用，又要保值增值、提高效率。业务机构和服务设施要深入基层社区，在了解需求、反映诉求和给付发放、家庭指导等方面，提供及时、便捷、周到的服务。应通过立法激励和规范志愿者组织建设，形成“义工”“志工”爱心行为的专业化、经常化和制度化。