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乡镇企业/城镇化/搬迁/聚集战略［中图分类号］F276.3
［文献标识码］A
［文章编号］1003-4307(2004)04-0064-04
经过20多年的发展，中国的乡镇企业已经完成了数量增长的任务和目标，开始转入结构升级的新阶段，特别是对西部地区的乡镇企业来说，通过选择向城镇搬迁聚集的战略非常迫切。把乡镇企业分期分批地搬迁到城市和小城镇，进而进行重新布局和结构调整，是一项意义十分重大的宏观战略决策。
一、选择乡镇企业搬迁聚集战略的依据
1.选择乡镇企业搬迁聚集战略符合工业发展的本质和规律。乡镇企业从本质上讲属于工业范畴，是第二产业的重要组成部分。既然乡镇企业属于工业范畴，那么中国乡镇企业的未来发展战略选择，说到底应归并到工业化的宏观战略中去。从国内外的工业化发展历史看，城市或城镇始终是工业发展的承载体，城市是工业发展中效率最高的聚集平台。没有工业就没有城市，没有工业化就没有城市化，而不是相反。因此，乡镇企业向城市搬迁聚集是实施城市化战略的具体实现方式。
2.选择乡镇企业搬迁聚集战略对于利用工业化来消除城乡二元经济结构有直接作用。从我国改革开放26年的发展态势来看，城市化战略的实施在一定程度上是一种非均衡发展模式，大中城市发展是超常轨的，而小城镇发展是严重滞后的。例如甘肃省的情况就比较典型。截止2003年4月底，甘肃省城市建制已发展到15个，其中11个地级市，4个县级市，在全国各省区城市个数中居第21位，城镇人口占全省总人口比重为24.51%，居全国第27位，城镇化水平比全国平均水平低13个百分点。在西部12个省区市中，甘肃省的城市化水平排在第9位，在西北5省区中居第5位。尽管如此，甘肃省的大城市发展却非常快，2001年甘肃省城市GDP达到638.98亿元（不包括市辖县），占全省GDP的60%；财政收入73.6亿元，占全省的比重为59.3%；工业增加值247.68亿元，占全省的比重为69.5%；地方财政预算内收入37.73亿元，占全省的比重为54.8%。但相反，甘肃的小城镇发展却非常慢，到2000年甘肃省只有建制镇228个，占全部乡镇总数的13.64%，只有浙江省的22.69%，小城镇工业在全省的比重不到10%，二元结构的特点非常明显。
3.选择乡镇企业搬迁聚集战略可以有效地解决我国城市发展中的断档现象。在我国的城市发展过程中，不仅一般城市与小城镇之间有差距，而且大城市和特大城市跟小城镇之间也存在断档现象。例如兰州市是我国西北地区的第二特大城市，1980年以来发展极快，它的外围小城镇却发展极慢。据统计，2000年兰州市的GDP总量达到309.43亿元，占全省城市经济总量的近1/2，占全省GDP的近1/3。工业化水平系数为2.39，工业增加值占GDP的比重为40.46%，比全省的33.40%多7.05%，2002年的GDP为386.78亿元。根据目前的速度，到2005年，兰州市的GDP总量可以达到500亿元。但从另一方面看，兰州市市辖永登县、榆中县、皋兰县和红古区四个县区，有阿干镇、三角城、甘草店、中川、秦王川等近10个有一定规模的建制镇。在这10多个小城镇中，永登县城关镇由于有永登水泥厂（上市企业）等十几个大中型企业而规模略大外，其它的小城镇规模和经济容量都比较小，或者经济实力比较分散，难以形成地区产业经济聚集区。可见，兰州市的小城镇发展对地方经济和社会发展的作用是非常有限的，县城和其它建制镇的发展对大城市的回波效应也是比较低的。关于大城市与小城镇发展之间的断档现象，还可以从城乡居民的收入比来看。例如2000年，兰州市的城镇居民可支配收入为6500元，农民纯收入为1900元，城乡收入比是3.5:1，而同期我国东部地区的收入比是2:1，甘肃省的收入比是3:1。从规律上说，大城市与农村之间的收入比越是大，说明城市与小城镇的发展之间有明显的断档现象。
二、乡镇企业向城镇搬迁聚集的积极效应
1.可以节约耕地占用。许多研究成果证明，城市化是节约耕地的有效途径，这是因为城市的发展并不是我国耕地减少的主要原因。根据有关统计资料，近年来我国耕地减少的50%是由国家基本建设项目引起的，而真正由城市发展引起的耕地减少只占很小的比重。从道理上说，农民进城特别是举家搬迁到城市还有利于保护耕地，因为城市利用土地的效率要比农村高得多。对城市化与耕地的关系问题，如果单独看某一个城市的发展，确实占用了很多的土地，但如果从整体上看，就会发现城市化对土地的占用有积极的遏止作用。如安徽省芜湖市大桥镇在205国道处开辟工业园区，让原先零星分散的乡镇企业均搬迁进入工业园区，使全镇乡镇企业占地总面积由原来的1973亩减少到700亩，节约土地65%以上。与此同时，他们又把原来的企业用地通过复耕变成农业用地。另据国家土地管理局的专题调查，河北省近几年来仅“空心村”改造就增加耕地50万亩。
2.可以节约企业的原始资本投资。分散布局乡镇企业是我国在改革初期做出的过渡性战略决策，并不是长久之计，因为当时不论是中央政府还是地方政府，都还没有足够的经济实力来启动政府全面支持农村企业发展的计划。因此，在这种情况下，乡镇企业的原始资本投入只能靠农村集体和农民自己，而他们的资本又非常有限，所以只能是分散布局和小型化发展。这样做的结果是，不仅占用了大量的耕地，而且由于在分散布局时引起的企业基础设施的重复投资，几乎把企业的原始资本全部用光，致使乡镇企业流动资本非常少，只能靠向银行借债维持经营。经过20多年的发展，我国不仅中央政府，即就是各级地方政府的经济实力已经有了极大的变化，政府已经有能力通过扩大公共项目建设，来对企业进行投入和扶持。在这种情况下，由于政府对企业基础设施的集中布局与投资，使得企业的发展减少了原始资本投入的制约，使企业可以全力以赴地进行经营和管理。
3.可以使乡镇企业共享城市经济资源。我国西部乡镇企业发展比较慢的原因，除资本规模小、经营机制落后和科技水平低等因素外，一个重要的原因是严重缺乏共享经济资源。一般来说，企业发展的共享经济资源主要分布在各种城市，如市场建设、桥梁道路、通信设施、信息网络、文化氛围等。城市企业的发展在外部环境上来说，几乎可以无偿地或低成本地分享城市的各种经济资源，而农村的乡镇企业却没有或者很难得到这种“国民待遇”。把乡镇企业分期分批地向城市或小城镇搬迁聚集，可以从总体上把城市企业与乡镇企业真正摆在同一个起跑线上，为他们进行公平竞争创造条件从而提高他们的竞争力和投资回报率。
4.可以形成新型的企业发展机制。在分散布局和各自发展的条件下，由于环境条件的限制，使许多乡镇企业无法与外部保持良好状态的联系，无法及时得到企业发展所需要的经济、技术、人才、产品、品牌、市场等各种信息，从而降低了企业决策的质量和水平，不仅如此，由于分散布局和经营，企业之间也难以通过联合、重组、兼并等实现结构调整和提升企业的核心竞争力。相反，如果我们选择乡镇企业向城市或小城镇搬迁聚集的战略，不仅可以促进企业的兼并重组，使乡镇企业发展之间产生合力，而且可以加快建立和发展我国的乡镇企业集群，形成以乡镇企业为骨干的新的工业经济增长带和增长区。另外，还有利于建立集中治污的新的环保体系，降低企业的治污成本。
三、乡镇企业向城镇搬迁聚集的方案设计
据有关部门统计，到2001年底我国有各种城市663个，建制镇2万个，城镇人口4.8亿，城市化率为37.7%。在我国1.3亿农村富余劳动力中已有近8000万实际上生活在城市，外出务工农民的收入已占农村总收入的80%。另据统计，1990年以来，农转非带来的经济效益相当于我国GDP的5-12%；城镇从业人员比重每提高1个百分点，就能使GDP增加近0.2个百分点；农村劳动力转移到非农产业，每增加1%，就能使GDP增加0.5-0.85个百分点：农村人口转移到城镇，每增加1%，将使我国城镇居民消费总额提高0.19-0.34个百分点。
现在的问题是如何设计搬迁方案，我们的基本思路是实施分类分区的搬迁计划。据调查分析，从1980年到2001年的21年中，我国每年农转非人口的平均数是1335万人。其中，40%进入大城市，40%进入中小城市，20%进入小城镇。可见农民进入城市的比例要远远高于小城镇。从经济学意义上讲，城市农转非人口的数量大于小城镇，说明城市有其吸纳外来企业和人口的比较优势，并且把农转非人口转化为经济人口的能力比较高。但是，如果我们选择将大批的乡镇企业搬迁到城镇的战略或计划，那现有的转移模式就不一定适应了。问题的焦点在于这次的转移与以往的转移相比较有很大的不同：一是过去是以人口转移为主，这次是以企业为主；二是过去的转移人口规模比较小，这次的人口规模比较大；三是过去的转移比较均衡和分散，这次的比较集中。因此，如果集中向城市进行转移，那就会因为城市的规模和基础设施跟不上转移的速度而引起别的问题。所以，选择分区分类的转移模式比较符合我国的国情。
选择分区分类的转移模式的最大问题是，一定要实事求是地根据我国的乡镇企业，特别是西部落后地区乡镇企业的实际情况，根据企业的资本规模、技术结构、人力资源、产品品牌、创新能力等来把企业划分成若干个大类，再以类别选择适合的转移对象和转移方法。一般可以分为三大类：第一类是集团型乡镇企业。集团型乡镇企业因为有比较雄厚的资本实力、项目开发能力、产品外贸能力和市场经营能力等，可以通过与我国城市大型企业之间展开公平竞争而进入城市，占领城市的部分市场。为了促进集团型乡镇企业向大城市的转移，大城市的政府应当调整工业发展思路，把积极引进集团型乡镇企业作为迅速提高大城市综合经济实力或经济竞争力的重要举措来对待，出台优惠的政策，扶持企业进入。第二类是特色型乡镇企业。这类乡镇企业的特点是规模比较小，对资源的要求比较高，一般需要就近生产和加工，不宜离资源的产地太远。所以，对这类企业选择就近进城的策略比较合适。第三类是一般型乡镇企业。这类企业的数量比较多，规模普遍比较小，经济竞争力弱，要想进入大城市有一定的难度。所以选择就近进入小城镇的策略比较合适。当然了，在实施搬迁计划的时候，总体上还是要把搬迁与资产重组结合起来。坚持“政府启动，搬大为主，小企兼并，规模进城。”的思路和原则比较好。
由于大批的乡镇企业要向小城镇转移，所以加快小城镇建设就非常重要。必须明确，小城镇建设的中心任务不是要解决农转非和第三产业的发展问题，而是要从根本上解决小城镇建设的长期稳定发展的内在机制问题，是经济体系的形成和运转。小城镇建设固然需要大量的劳动力，但是如果小城镇没有足够的经济实体用来吸纳和承载这些劳动力，来为农转非劳动力提高足够的就业机会和就业场所，来为他们提供可以取得经济收入的稳定的来源，那么小城镇也不可能发展得起来，所以，在选择小城镇的发展思路时必须把迅速提高小城镇综合经济实力的问题放在最重要的位置。对小城镇构建经济体系的重要性问题，我们还可以从小城镇发展的历史与逻辑关系上去看。从逻辑关系上看，农转非和城市第三产业的发展是小城镇发展的结果，而不是动因。小城镇发展的动因是工业或者其他具有相当优势的特色经济类产业的发展，当这些具有相当优势的特色经济类产业的发展达到一定程度的时候，才能真正带动城市第三产业的发展，才能真正带动大批农民向城市的转移。如果单纯地期望通过所谓小城镇第三产业的发展，或者期望通过放宽农民进城的政策限制，就可以推进小城镇的快速发展，那是不可能的。
四、启动乡镇企业搬迁集聚的政策与措施
1.公共投资政策与措施。在市场经济条件下，对政府投资的必要性要准确地理解，不能因为有了市场就否定政府投资的价值。在市场经济机制的基础上，政府投资的关键问题是投资方式的改变，而不是投资必要性的改变，即政府投资要解决好公共性投资与经济性投资的关系问题，既要保证政府投资满足社会发展的需要，又要保证政府投资有一定的经济效益。在启动乡镇企业搬迁集聚政策的问题上，政府投资应当确立“先投后收”的思路，即通过政府的投资来建设企业搬迁所需要的基础设施，企业发展后又反过来可以为政府提供越来越多的税收，创造越来越多的经济增长实力。这实际上是政府和企业两方面的双赢策略。在实际操作的过程中，可以利用优惠政策启动民间资本参与城镇公共基础设施的建设。据统计，我国目前有民间金融资本11万亿元，启动和开发民间资本的余地很大。
2.工业园区政策与措施。各种城市和县城的经济开发区、科技园区、农业示范区等要为乡镇企业，尤其是个体和私营经济的产业集群的形成创造政策条件和环境条件，各种开发区不仅要向外资和外商开放，而且要向个体和私营经济全方位开放。从80年代我国开始实行对外开放政策以来，西部各省市区从省会城市到地县、甚至个别乡镇政府所在地，都建立了不同类型的开发区。从实际效果来看，在这些开发区中有的招商引资成果显著，但也有相当多的开发区是有区无商、有市无企、有区无企或有市无商，占用和浪费了大量的土地资源，使大量的公共基础实施处在无效运行的状态。在启动开发区引进和发展乡镇企业的过程中，也要选择积极的战略对策：一是调整和出台新的开发区发展规划，其主要内容是把乡镇企业包括进开发区的整体发展规划中；二是在乡镇企业经济发展比较快的地区选择几个开发区，建立专业型非公有制经济开发区；三是对有特色优势的乡镇企业经济实行倾斜的扶持政策，建立非公有制经济的城镇发展带；四是把大中城市中的“城中村”改为社区管理体制，土地归并到经济开发区来管理。
3.地价政策与措施。我国目前城市企业用地的价格政策是以高价为主，这种高价政策对企业有排斥作用。从动机上说，我国形成高地价政策的诱导因素是城市财政承担公共产品投资的能力有限，所以政府企图通过高地价收入来补充基础设施建设资金不足的问题。实际上，这种高地价政策对城市经济的发展，特别是对工业企业的发展所起的作用负的多，正的少，会对地方政府的财政收入增长产生长期的抑制作用。因此。要用低价土地政策取代高价土地政策，具体操作方法是，通过建立政府城市土地储备制度，启动政府储备土地，平抑土地价格，降低乡镇企业进入城市的门槛成本。据我们的调查，1999年甘肃省秦安县政府用收购一个破产国企的200多亩土地，创办了县城南部工业开发区，又以每亩1.5～2万元的价格向搬迁到开发区的乡镇企业租赁经营50年。到2003年4月该开发区已经搬迁进企业11家，工业总产值2亿多元，增加政府税收200多万元，成为该县新的经济增长区。
4.户籍政策与措施。对于已经由乡镇企业的集中而形成的非农人口聚居区，应当及时调整其行政区划政策，拆村建镇，并将聚居人口转为城市户籍；对于实际在城市居住，且在城市有固定职业的原农村人口，应当确认其城市户口；对于就业已经转移到第二、第三产业的原农业人口，应根据其就业的所在地，属于城市范围的，应当确立其城市户口；这几部分农业人口从农村转移出来后，随之要调整其承包的农田和批拨的宅基地，进行土地使用权的重组和用地性质的重新整合。户籍政策的调整要有利于农民整体进入城市，而不是部分。在调整户籍政策的同时，也要转变对农民进城的观念和看法，要用农民进厂又进城的新观念取代“进厂不进城，离土不离乡”的旧观念。
5.企业待遇政策与措施。在WTO条件下，各种城市特别是沿海地区的开放城市，不仅要向外资和外商开放，而且要向城乡个体和私营经济全方位开放。对外资企业的“国民待遇”，乡镇企业和个体私营企业也完全有权利享受。从另一个方面来看，现行的招商引资政策对乡镇企业和个体私营经济也是完全适应的，如由政府无偿提供公共基础实施条件，企业建设初期享受免税政策，企业投产后的近几年内享受减税政策，与国有企业一样享受同等的贷款和外贸政策优惠等。
［收稿日期］2004-03-08
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