政府信任关系：概念、现状与重构，本文主要内容关键词为：重构论文,现状论文,概念论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在个体的层面上，信任是包含着人的心理特征的一种心理预期。但是，如果把个体的人也看作是社会存在物的话，那么信任的社会性特征就凸现了出来。在今天，社会学、政治学都非常重视对人们信任关系的研究。在这种研究中，信任首先是被作为一种社会关系来加以认识的。认识这种关系的目的，无非是要改善人们的生活方式、行为模式以及作出更为合理的制度设计和制度安排。
信任作为一种社会关系存在于人类社会的每一个历史阶段，在中国古代，甚至农业经济及其生活秩序的确立在很大程度上也是基于信任的。在这一时期中，对于“信”的阐述也是各种思想流派与学说的重心。在近代社会，社会学从产生之日起，就开始了对信任的专门研究，但是，从政治的层面上来认识信任的问题则是20世纪后期的事情，在某种意义上说，是由于合法性问题的研究逻辑地走上了对信任关系的研究。近些年来，随着社会治理模式的转型，各国政府在合法性压力下也都进行了行政改革。但是，行政改革在机构和运行机制上所做的工作并没有起到预期的效果。在这种情况下，关于政府的行政文化研究就被提到了社会科学研究的日程上来了，其中，对于政府信任关系的研究也成了行政文化研究中的核心内容。
一、政府信任关系：政治的与道德的
政府信任关系是指国家行政机构执行国家权力过程中所涉及的对象，包括公众个体、社会群体和各级行政组织，即行政客体，对行政体系总体的、也包括对行政体系各要素、各要素之间的关系及其运动状况的合理期待，以及在行政机构回应基础上的一种互动、合作的关系。作为一种社会资本，政府信任关系集中体现的是政府与公民个人、社会群体或组织的关系状况。其基本涵义包括：首先，在整个社会范围这一大的系统中，公民个人或群体与社会治理主体——政府这一子系统间的心理预期与认可水平；其次，在政府内部，各组织间相互协作运转的群体心理预期与认可状态；最后，在行政组织内部，作为职业交往的个体间的熟悉程度与情感联系状况。在广义上，作为行政文化的一种反映，政府信任关系包含于政治心理之中；在更具体的意义上，政府信任关系必然会反映在行政人员的行政态度上。同时，政府信任关系作为政府公共关系的一部分，也表现出对行政体系进行评价的内容，政府信任关系的状况实际上所标示的是对政府的行政价值评价。
在考察政府信任关系时，一个重要的指标就是政治信任感的高低。所谓政治信任感是指广义的社会成员对政府官员、公共政策、政治系统与政治结构的信任态度。政治信任感的对象分三个层次：政治系统与政治结构、公共政策、政府职员。对现存政治系统与政治结构的不信任，或者说政治信任感低，就可能引发政治对立，影响政治稳定。公众对公共政策信任与否，往往与个人的政治信念、政治需求、对制定与执行政策的政府官员的评估、党派立场等因素的影响有关。对政府官员的政治信任感，分别指向不同层次、不同机构、不同类型的官员以及官员的能力、操守和决策模式。在西方国家，政治信任感在各种政治活动中扮演了重要角色。诸如选举结果、各政党得票率、席位比例等，都反映了公众对政府的信任程度。此外，民意测验所显示的行政首长的个人威望、各种公共政策的支持与反对程度，也反映出政治信任感的高低。政治信任度高，表明政府信任关系良好，而政治信任度低，则意味着政府信任关系的薄弱。
与政治信任感相对应的是政治疏离感，指广义的社会成员感觉对其所处的政治系统、政治过程、政治系统中的自我角色所具有的政治无力感、政治无意义感、政治无规范感、政治孤立感与政治疏远感。其中，政治无力感是指感觉自己无法影响政府的决策，与政治功效感正好相反。政治无意义感是指没有能力区分政治选择的优劣，认为任何政治行为的后果均无济于事。政治无规范感是指个人认为约束政治成员的行为规范和法则已遭破坏，政治体系处于失范状态。政治孤立感，则指社会成员个人拒绝行使政治社会中其它成员普遍接受和同意的政治规范与目标。政治疏远感，指政治成员认为无法从政治活动中得到自我满足，从而对政治产生疏远感。与合理预期与合作态度相对应，政治疏离感的程度状况可从反面衡量政府信任关系的好坏。
从政治态度的特征角度分析，政府信任关系有两个方面的特性：其一，一定程度的内隐性。政府信任关系表现为社会成员内在的心理过程和态度，是其政治行为的潜在动因。它可以有外在的表现，如某个具体的行为。但态度并不总是以行为显示出来的，作为一种准备的倾向和阶段，它是一种建构概念，不能直接观察，只能通过其外显的政治言行来衡量。其二，相对持久性。政府信任关系一经形成，便会持续一定时间，成为政治文化的一部分，而且作为被统合过的心理过程，它更多地表现在认知层面，具有相对的稳定性。
在目前学界与政府信任有关的研究中，“信用”一词用得较多，这主要是从社会经济生活角度论证的结果。从词义的辨析中看，信用有广义和狭义之分。狭义的信用是指商业信用。广义的信用则是指人们在社会经济生活中能够履行契约而取得的信任。这一涵义被广泛地应用于人类社会经济生活的各个方面。相比较而言，信任较之信用有更深一层的文化内涵和价值背景，有着更为广泛的适用范围。作为两个相互独立的概念，信用侧重于个体行为方面，信任则是一种关系与在这种关系中的预期——互动的对方不会背叛其承诺的预期。当然，对信用的重视，客观上会促进信任关系的达成。
中国传统文化中十分重视责任与回报的观念使信任关系蒙上了某种权力色彩：一方在向另一方付出信任时，也就形成了对他的一种权力关系，做了有悖于这种信任的事情就会被认为是“负”了前者，还会受到公共道德的指责，这种指责会与对其人格的评判相联系，很可能会影响以后人们对他的信任程度。由此，我们可以看到，信任是中国人的社会生活的基本内容，而且在中国文化中，信任作为社会道德被凝固为一个重要的道德范畴，即忠诚。作为社会道德形成和运作的一种制约力量与保证机制，信任在中国人这里是相当有分量的，已经成为百姓的“公理”，做事时的“合理”原则。由此，我们一方面可以把对政府信用的研究包含在政府信任关系的研究中；另一方面，也可以体会到信任关系中的道德内涵。
政府信任关系的概念与政府公共关系概念有一定的交叉和重叠。所谓政府公共关系是指“政府为了更好地管理社会公共事务而运用传播手段与社会公众建立相互了解、互相适应的持久联系，以在公众中塑造良好形象、争取公众对政府工作的理解支持的职能”[1]。两者共同的目标指向是良好的政府形象。而政府形象作为公众对政府组织的印象或评价的总和，是公众以好或不好，善或不善为标准对政府组织行为和结果等的价值评价，它体现了一种伦理的本质。良好的政府形象，是符合大多数公众以及社会公认的道德标准的形象；是为广大公众所肯定了的形象；是以高美誉度为核心的形象，是赢得了公众信任和支持的形象。塑造良好的政府形象，则是政府组织不断地顺应社会道德标准、公众的道德要求和最大限度地满足公众利益的过程，包含于其中的是理解、服务的伦理理念，寻求的是政府与公众关系的高度和谐。
政府的道德化是政府信任关系的基点。政府是作为社会公共利益的代表者的身份而存在的，但是，当“有权不用，过期作废”的观念盛行时，权力便成了行政人员实现个人利益的工具。权力的滥用总是表现为对私人领域中各项权利的直接侵害，更直接导致了资源配置和利益分配的不合理性。表现在个体层面上，或者个别以集团方式出现的腐败，是存在于政府中的腐败，是政府担负公共职责过程中的腐败，是政府道德价值因素的缺失，它严重影响政府承担的社会责任和义务，使政府完全可能成为破坏社会公正和社会秩序的因素，进而丧失社会对政府的信任。要赢得社会对政府的信任，就必须解决政府道德因素缺失的问题，其根本出路就在于政府的道德化。政府要担负起作为一个共同体中善的护卫者的角色，它自己就必须首先是善的代表。总之，只有进入道德的境界，政府才能避免信任危机。或者说，“公共行政如果是道德的，就必然是属于全社会的，就能够得到一切社会成员的认同、赞赏和支持”[2]。
二、政府信任关系：现状描述与分析
某网站公布了一项调查数据，这项调查由中宣部、中组部策划，由新华社、人民日报、中国社会科学院和四个民主党派参加，调查范围是全国经济发达、次发达、较边远三类地区中的五十个大、中、小城市，调查内容是对中国共产党、政府的工作和期望、信任度。调查显示，只有两成的民众表示信任党和政府的工作。
2003年，在非典（SARS）爆发初期的社会恐慌中一定程度上包含着政府信任关系的危机。在疫病出现之初，人们感到惶惑、焦虑、绝望或无助。这种心理在相互暗示、模仿、感染中，又演变成了更大规模的集体恐慌。在疫情完全公开后，民众的紧张心理猛然加剧，局部地区还迸发了持续两天的集中抢购风潮。在这场社会心理的恐慌中凸显的是政府治理与政治体制（权力制衡、公众监督、舆论制衡、责任政治）中的各种缺陷的存在。
正如美国总统罗斯福所言：“我们唯一必须恐惧的就是恐惧本身。”普遍的公共健康危机本身构成的是严重的社会危机，而社会危机有可能引发更深层的政治危机。这是因为政府本身积累的问题成了危机的一部分，或者说，政府的问题成为危机的一个因素。无论是哪一种政治体制，社会危机的产生都与政府的公信力以及政府对这种危机前后的处理不当密切相关。当然，危机可以是转机，正如在政府的积极领导下，我们抗击非典取得重大胜利，为重塑政府形象，重建公众对政府的信任提供了很好的开端。由此，政府信任关系问题不仅是理论界而且也被实务界日益关注和重视。其实，从理论上说，这一问题的提出，并不仅由如非典这一偶然事件引发的，它在中国社会转型的情境中已经是可描述的现象与可感受的经验事实了。
目前，我国正处于转轨变型的特定历史时期，由于新旧体制的摩擦冲突、社会利益分化、价值取向多元化以及外来文化冲击等诸多社会因素的影响，政府的社会管理和社会服务的水平、质量和意识，与社会和公民的价值期待还有一定的差距。种种非理性行政行为的存在，又在很大程度上削弱了行政能力，损害了政府权威，影响了政府形象，降低了行政效益，使政府的社会统治、管理、平衡和服务的能力与公众不断增长的行政需求之间形成了较为严重的矛盾。公民对政府的不满情绪和不信任感有了相当程度的增长，表现为两种极端状况：一是政治参与过度，如集体上访等大量群体性事件和因对政府某一行为或措施不满而引发恶性的自杀事件频繁发生；二是政治参与冷漠。
在我国的市场经济尚未成熟到内生出主要动力的程度，推动经济发展和社会进步的主导动力是政府的体制和政策驱动。政府权威的削弱、合法性基础的动摇，在很大程度上影响到政府驱动作用的发挥，进而影响到现代化建设的质量和速度。消除政府的非理性行为，提升政府的管理、平衡和服务能力，重建公民和社会对政府的忠诚和高度信任，不仅对于政府的存在和发展，而且对于整个社会的稳定与进步都具有十分重要的意义。
概括起来，由于存在着以下问题，中国公众与政府之间出现了一定程度的关系紧张，在很大程度上有着削弱政府合法性基础的趋向，引发了不同程度的信任危机[3]。
第一，行政人治色彩浓重。“家长制”作风和“个人专断”往往被作为行政的推动力，领导的人格权威凌驾于机构权威和法律权威之上；行政中公私不分，血缘关系和个人忠诚关系等非理性因素发挥着极大的影响，侵蚀、损害公务人员对公共目标的体认。两者结合起来，成为以特殊利益而非公共利益为出发点的异化了的行政行为，牺牲了公共利益目标的实现。
第二，行政权力缺乏制约。行政机构的内部约束规范不健全，外部制约机制没有成效，造成行政行为不规范，行政腐败、行政侵权和非法行政现象普遍，形式理性或正义严重缺位，反过来又加剧了行政的人治程度。
第三，政府行政效能与社会和经济发展要求之间存在一定差距，主要表现为政府宏观调控能力不足，在维持一个有效的市场秩序方面未能给予充分的保障；政府职能定位不合理，不能向全社会提供充足有效的公共产品和服务。
第四，行政机关和人员固守旧的行为习惯和模式，缺乏应变能力和快速处理问题的方式。
第五，公共行政缺乏绩效评价体系，责任机制薄弱，一些行政形式理性化的结构要素如“功绩制”原则等被形式化地加以利用，成为部分官员获取政治机会的工具。
从现实角度分析，以上列举的诸多问题基本上可以看作行政道德领域中存在的问题，是引发政府信任危机的直接原因。或者说，政府信任关系是政治性的，属于政治范畴的问题，但却是由于道德问题引发的。结果，它不仅直接影响行政管理的效率和成果，还对公共行政构成直接的挑战，主要表现在：其一，行政领域存在的道德问题导致政策执行走样。行政领域“上有政策，下有对策”的现象极为普遍，一些地方政府和公务员从自己的特殊利益出发去诠释政策，在配置人力、物力资源时假公济私，部门与部门之间相互扯皮，这些不道德的行为直接对政策的有效执行造成负面影响。其二，行政领域存在的道德问题致使行政效率低下。一些公务员出于私利瞒上欺下，干部任用中搞裙带风，任用、提拔不称职的人，这一切都必然使政府职能的发挥受到影响，产生低效率甚至负效率。在中国社会转型期人际信任关系普遍缺失的背景下，上述情况的存在极易造成公众与行政官员、公众和政府之间基本信任关系的解体。
信任源于理解，信任又高于理解。有了信任，不理解的也会执行；没有信任，做好事也会被歪曲、不被理解。因此，我们不得不反思信任关系的重要性。可以说，解决信任问题或重塑政府信任关系是各级政府的当务之急。社会转型期的政府机关和行政人员面临新旧伦理观念冲突的同时，公共领域的道德状况已对公共行政构成了严重的挑战，现实状况要求我们在理论上加强行政伦理体系的研究，在实践中提升各级政府及公务员的道德素质，重塑政府的道德形象。
三、重构政府信任关系：文化解读与努力方向
要在我国社会转型的背景下积极重构政府信任关系，从中国传统社会关系和文化的特点角度看，有两个方面的内容是不容忽视的。
一方面，中国传统社会关系和社会结构的特点如费孝通先生所概括，属于一种“差序格局”，人们的思想观念和习惯还停留在相互猜忌和防范、分权和制衡的陈旧的人文精神上；而现实中具体权力的腐败现象仍严重影响着公众对政府整体的信任。相互怀疑、彼此对抗和权力冲突的恶性循环不可能在短时间内打破。
另一方面，传统文化中建立在道德基础上的信任感和过分乐观自信正受到转型社会的巨大冲击。传统文化中的信任感及乐观自信在很大程度上是建立在人性善的基础上，传统儒家文化对人性善的过分强调往往使人们不假思索地将许多“应当如此”的事情当作“事实如此”，结果，建立在人性善假设之上的信任往往表现为：希望越大，失望的情绪就越重，不信任感就越强。对“恶”的讳莫如深，使传统文化不能有效地解释恶的产生、影响、引导等诸问题，特别是在社会转型时期的实践领域，当恶不断冲击着善时，当不道德行为经常比道德行为带来更大的收益时，人们便会由道德律令基础上的过分自信急转直下而变为极端的猜疑和不信任。同时，传统文化中的“天命”思想和迷信传统也包含着“信任匮乏”的种子，也使得怀疑主义在当今社会信仰缺失、权威丧失、价值观失落的局面中盛行。
上述情况的存在，加上各种规范、制度的不完善，形成了“信任匮乏”的局面，令人担忧的是，这种“信任匮乏”很可能会在某一偶然事件引发人们心理底线崩溃的同时，严重摧毁信任的根基，造成“信任危机”。
“信任匮乏”一词是对社会生活中人们之间的交往、沟通过程中的滞塞、不畅状况和相互猜疑、不信赖状况的表述。较之更为严重的“信任危机”，是指社会成员相互交往过程中由于缺失有效性承诺而导致的缺乏基本信赖的不确定乃至不安全关系的状况[4]。
在本体论意义上，信任指的是相互承诺及其合理期待，它所标识的不只是个体间私人交往关系，更重要的是一种共生共在的存在范型。信任是存在的不孤独，信任危机就是存在的孤独。信任的对立面不是不信任，而是孤独焦虑。所谓“存在的孤独”是人被抛到不确定的自由中的境况。这是一种人际间的孤独、离散状态。这种孤独是无对话无依托无所信赖的本体论孤独。用齐格蒙特·鲍曼的话说，现代社会中，人的“自由只有以确定性为代价才能扩大。……而没有确定性的自由与被抛弃和被丢失无异”[5]。而马克斯·舍勒则说，现代道德的全部根基是人对人的原则上的不信任态度[6]。他们所讲的，都是针对这种本体论孤独的存在。
这种本体论意义的解读还有另一方面的含义，那就是与人生意义所依赖的道德源泉联系的断裂而导致的灵魂孤独及其所标识的存在无意义。吉登斯认为：“‘生存的孤立’并不是个体与他人的分离，而是与实践一种圆满惬意的存在经验所必须的道德源泉的分离”。他认为，现代制度的全部内容在于创造行动的环境，其中秩序的保证依据是现代性自身的动力学，而这些制度是外在于现代性社会体制因素之间的联系的，这使得人们的日常生活因为经验的封存而把个体的生命历程与道德性及生命有限性等广泛的论题相隔离，造成了“制度压抑”[7]。“我们显然处于一个过渡时期”，一个“现代性的终结”而“后传统社会出现”的时期，而且，由于现代制度不断向外扩张，通过全球化过程实现普遍化，“这里的‘我们’不但指西方而且指整个世界”[8]。
在一个生活范型发生根本变迁的社会，传统与习惯在剧烈荡涤中被冲刷消蚀，原来作为信任基础的安全感赖以存在的基础已经改变，个人所面对的社会风险突然增大，人们在这突然变化下反思自己的存在及交往方式，反思既有的价值观念与行为规范系统的合理性，使社会日常生活中升腾和弥漫起一股信任危机之雾瘴，除非在日常生活世界建立起一种稳固的交往方式与行为规范，并在实践中证明这种交往方式与行为规范可以给人们的行为及其结果带来可预期性，才可以给人们带来安全感，否则，这个社会中总会弥漫着某种不信任的情绪。
按照罗尔斯的构想，当处于“无知之幕”的原初状态下的人们就正义原则达成一致时，单个人与所有人之间的相互承诺与相互信任，通过普遍化的方式被演化为所有人对达成共识的正义原则的承诺与信任，在这种普遍化过程中，相互间承诺与信任所指向的正义原则被客观化为制度性存在，演化为制度性承诺与制度性信任，这种制度性承诺既指个人对这种正义制度的承诺与信任，又指个人从制度中所获得的承诺。正是这种制度性承诺才可能使得生活在现代性多元开放社会中的个人获得某种可以依赖的客观性依据。由此，现代性社会中的信任，深深植根于一种现代制度性承诺及制度性承诺的可信任性中。在这种可信任性与个人承诺及个人承诺的可信任性的共生共存的前提下，才可能去构建现代性社会的现实信任关系。
因此，要从根本上克服信任危机现象，建立起普遍的信任关系，当然需要社会成员个体自身人格素质的提高，而更重要的是要确立起一种能为社会成员普遍信任的社会制度性安排与制度性承诺。政府信任关系作为普遍信任关系中的重要部分，对于普遍信任关系的建立起着率先垂范的作用，而且社会制度性安排和制度性承诺又是政府责无旁贷的职责。
所以，无论是对于当今中国社会范围内普遍信任的缺失来说，还是对作为社会信任关系一部分的政府信任关系不容乐观的状况而言，建立起能为社会成员普遍信任的社会制度性安排与制度性承诺、关注公共领域中行政人员的道德状况，进而形成在利益一致、价值认同基础上的相互信任、彼此合作的良性循环，是政府的努力目标。