摘要：公私伙伴关系（Public Private Partnership，PPP）指政府和私人企业之间通过签订特许权协议，共同提供某种公共产品或服务。它是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，充分利用私人资源进行设计、建设、投资、运营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。PPP模式的应用对环境财政经费紧张状况、提高基础设施的质量起到重要的促进作用。
关键词：轨道交通；PPP 模式；探索
引言
PPP 模式兴起于 20 世纪 80 年代的英国。据相关数据统计，英国在 1987 ~2012 年一共批准 PPP项目 730个，其中650 个在运营中，运营金额达 540亿英镑。继英国之后，智利、葡萄牙、巴西等国相继引入该模式。2005 年 2 月，北京市同香港地铁有限公司和北京首都创业集团有限公司等组成的联合体草签了北京地铁 4 号线的特许经营协议。此后，杭州、深圳等地先后进行了相关尝试。
1 PPP 模式定义
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间为合作建设城市基础设施项目，或是为提供某种公共产品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，通过签署合同明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式将部分政府责任以特许经营权方式转移给社会主体（商业企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，从而使政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。
2 城市轨交采用PPP模式的必要性
2.1 轨交与 PPP 模式具有天然结合的基础
城市轨交是典型的准公共物品，具有项目投资大、运行期间长、安全要求高、投资回收难等特点，其公共物品性质要求由政府主导。以往，我国各城市轨交主要由政府主导，国有企业运作，但普遍存在着筹资压力大、管理效率低、风险管控弱和运行成本高等情况。而PPP模式可以充分利用并整合投资、设计、建设、运营和开发等各种私人资源，在政府和私人企业之间找到一个恰当的结合点，将两者有机结合在一起。
2.2 缓解地方财政压力
随着新型城镇化的建设，我国经济转型升级的同时，经济规模和投资总量也在飞速提高。以城市轨道交通建设规模为例，将私人资本、民营资本等社会闲置资本加以聚集，通过 PPP 模式对优质基础设施和公共服务领域进行投资，既可撬动更大的资金量、缓解地方财政压力、提高资金使用效率，也可通过投资这驾马车拉动经济发展。
2.3 政策扶持为 PPP 模式应用提供发展空间
自2014年下半年开始，有关部门相继出台了《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆为进一步规范传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程，2016年有关部门又颁布了《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》。这些政策既引导和规范推进了PPP项目实施，又充分释放出“改革红利”，刺激PPP模式的发展。
3 PPP模式在城市交通基础设施中应用
3.1 用于节约政府资源
公私合营模式可以将融资责任转移到社会资本方，这样既可以实现降低政府债务又降低融资成本的效果，同时还可以达到抽出资金，并进行智力资源的投资以及其他相关社会福利的投资。在这些公共领域内的投资会逐渐提高一个城市和一个国家的公共设施以及服务的质量。政府部门同样可以减少项目内部的管理运维工人以及一些不是很必需的设备。社会资本具有一个非常重要的特点即能够令融资能力处于无限的状态，PPP模式可以在一些项目不能够通过其他方式完成的时候而发挥作用，使其早于计划很多年完成。
3.2 解决项目现金回收期较长的问题
政府引入PPP模式下的城市轨道交通项目建设，就是为了要解决其财政资金不足，而又急需解决市政建设的问题，因而项目现金回收期较长是PPP模式的一个不争的事实。从国内的债券市场的发展前景来看，解决现金回收期较长问题可以选用PPP项目资产证券化这种方式，来进行有益的尝试。资产证券化是指对于那些目前缺乏流动性、但在未来能产生稳定现金流的资产进行有效的整合，通过结构性重组、增加信用评级等手段，将这些整合的资产转变成可以在金融市场上出售和流通的证券。PPP资产证券化就是指以PPP项目为标的物的资产证券化。我国于2017年4月11日已经开启了PPP资产证券化的先河，首批三支PPP项目资产支持证券在上交所挂牌。三支证券产品分别为污水处理、供热收费、基础设施，传统基础设施领域PPP项目。PPP资产证券化作为一种创新融资方式为社会资本方投资PPP项目提供了新的退出渠道，同时可以有效地降低融资成本，对于盘活PPP项目存量资产，推动PPP项目具有重要意义。这也为解决项目现金回收期长的问题，提供了一定的途径及方式。
3.3 选择合适的轨交 PPP 模式
当前，投融资体制创新已成为很多正在进行大规模轨交建设城市的选择。如何借助 PPP 模式，更好地服务城市轨交的建设及运营，各城市要从自身实际情况及项目特点出发，选择适合自己城市发展要求的 PPP 类型。一般来说，北上广深等特大城市，由于已建成轨交基本网络，且土地资源紧缺，可以BOT 模式为基础，引进香港地铁管理理念，积极尝试 BOT+TOD 模式，提升土地利用率和地铁运营管理效能，增强地铁线路的自我平衡能力；二线城市首条地铁线路，可引进上海、北京等地铁运营能力，推行委托运营管理模式，培养并提升自身的地铁运营管理。
3.4 建立合理的风险分担机制
因为城市轨交PPP项目涉及的不确定因素多、面临的风险大，因此必须根据各方的风险偏好系数，建立合理的风险分担机制。具体地说，对政策调整、汇率变动和环境污染方面的风险（如项目立项、征地拆迁、客流预测、安保等）应主要由政府来承担；对运营风险、财务风险和市场风险（如项目建设、运营维护、资金筹措等）应主要由私营企业来负责。此外，建立相应的风险奖罚机制（如约定客流风险补偿机制等），通过自身努力，私营企业降低政府所承担的风险，政府应予以奖励。反之，私营企业管理不力造成建设和运营风险，政府应予以惩罚。
结束语
城市轨道交通可以有效地缓解城市拥堵，提高市民出行效率，并且还能够起到减少城市污染的众多优点。但由于其投资回收期长、投资收益率低、社会公益性强等特点，使得政府很难抽出大量的财力来从事城市轨道交通的基础设施建设。而PPP模式可以很好的分担地方财政的资金压力，且因其特殊经营特点，能够有效的降低建设成本，为国家节省建设资金，较好的解决项目投、融资及运营过程中存在的一些财务管理方面的问题，起到既能缓解地方财力不足，又能满足人民生活的需求，最终为我国社会主义市场经济建设发挥其应有的作用。
参考文献
[1] 孙凌志，贾宏俊，任一鑫，Sun Lingzhi，Jia Hongjun，RenYixin.PPP 模式建设项目审计监督的特点、机制与路径研究[J].审计研究 2016.
[2] 董经纬.城市轨道交通项目公私合作模式的架构和建议[J].都市快轨交通，2016（9）.
论文作者:蒲建文
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第22期
论文发表时间:2018/1/2
标签：模式论文; 项目论文; 政府论文; 城市论文; 风险论文; 社会论文; 基础设施论文; 《建筑学研究前沿》2017年第22期论文;