论可持续发展的财政政策，本文主要内容关键词为：财政政策论文,可持续发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
可持续发展正成为世界各国争相研究的一大热点问题，我国政府也对可持续发展问题异常重视，已把包括社会、人口、资源和环境在内的全部可持续发展战略写入了《中国21世纪议程》等纲领性文件之中，并成为制订国民经济和社会发展计划的指导思想。本文旨在分析人力资本投资和环境保护对中国实现可持续发展战略的重要意义以及如何实施合理有效的财政政策来加大人力资本投资和环境保护的力度，并由此促进中国的可持续发展。
一、可持续发展：中国未来发展的必然选择
1.可持续发展的内涵
学术界至今对可持续发展的理解存在着较大的差异，有的学者认为现在国内外学术界关于“可持续发展”的定义至少有98种（王军，1997）。尽管如此，但我们认为可以把可持续发展的内涵界定在两个最基本的方面，即发展与持续性。发展是前提，是基础，持续性是关键。没有发展，也就没有必要去讨论是否可持续了；没有持续性，发展就行将终止。那么，发展意味着什么？持续性又意味着什么呢？“发展”(Development)一词最早是生物学的，指个体从胚胎开始到衰亡的全过程，后来这一概念被引入经济学领域，最初它是用于作为经济增长的全面描述，然而发展中国家经济增长了社会却停滞不前。因此，经济学家都认为不能把增长和发展划等号，这一点已在经济学界达成共识。我们则认为，对发展的理解，应有两个方面的意思：首先，它至少应该含有人类社会物质财富增长和人群生活条件提高的意思。由于人群生活条件的提高与人类社会的物质财富紧密联系在一起，因此，如何使人类社会的物质财富不断增长就成为“发展”最紧迫的问题。换句话说，经济增长是发展的基础。其次，发展作为一个国家或者区域内部经济和社会制度变迁过程，它以所有人的利益改进为标准，以追求社会全面进步为最终目标。“持续性”是从英文"Sustainability"一词引伸出来的。它意味着支持、承受重物、支撑、坚持到最后、给人以力量、别无选择地忍受。由于过去的发展被认为是不持续的，因此，在80年代，持续性这个术语变得异常重要。但是，迄今为止，持续性的含义仍然是捉摸不定的。对于持续性的理解，我们认为它至少包括两个方面的意思：首先，自然资源的存量和环境的承载能力是有限的，这种物质上稀缺性及其在经济技术上稀缺性相结合，共同构成了经济社会发展的限制条件。如果资源枯竭和环境严重退化，社会和经济的持续发展就失去了基础。其次，在经济发展过程中，当代人不仅要考虑自身的利益，而且应该重视后代人的利益，即要保证人均福利水平要随时间的变化不断增加至少不至于下降；那么，当代人在利用环境资产与自然资源时，必须兼顾各代人的利益，为后代发展经济留有余地。
2.可持续发展是中国未来发展的必然选择
(1)只有走可持续发展道路才能实现经济增长方式的真正转变。可持续发展既是经济增长方式转变的手段，又是经济增长方式转变的目标。经过几十年的建设，我国已建成了比较完整的工业体系和国民经济体系，经济规模已经相当可观，经济增长速度也很高，年均在10%以上，但在生产、建设和流通等各个领域，资源消耗高，损失浪费大，环境污染严重，经济效益低的问题都十分突出，经济增长方式没有实质性的转变。出现这种情况，原因是多方面的，诸如指导思想的偏差、制度安排的缺陷等，但最重要的一条就是急功近利，依靠拼能源消耗和损害生态环境系统来维系当时的经济高速增长，而不是依靠技术进步走内涵扩大再生产和可持续发展之道路。有些学者用详实的材料证明了我国近10年来的经济增长、能源消耗与污染物排放三者之间具有明显的正相关关系（李长明，1997）。一方面，经济增长带来了严重环境问题，随着经济的高速增长，环境恶化的程度也越来越严重仅1995年用于环境治理的财政资金就达98.7亿元；（注：李长明《经济增长、能源与生态环境》，《中国工业经济》1997年第8期。）另一方面，生态环境对经济增长的制约已越来越明显，支撑这种粗放式高速经济增长的资源与环境承载力已越来越脆弱。因此，随着经济规模越来越大，如再主要依靠大量消耗能源和损害生态环境来求眼前的增长，不走人口、经济、资源与环境相互协调的可持续发展道路，不但保持不了较高的经济增长速度，更实现不了经济增长方式的真正转变。
(2)我们的基本国情决定了我国未来必须走可持续发展之路。
首先，在人口方面，我们面临着巨大的压力。一是人口的数量。人口增长与环境功能的持续性有着密切的联系，而环境功能的持续性又是实施可持续发展战略的最基本条件。因此，人口数量及其增长是关系到可持续发展的一个重要问题。在我国，人口正在以可获得的环境资源所不能维持的速度增长着，原定到2000年为12亿的控制目标被提前6年就突破了，每年净增人口达1500万，这个增长速度打破了人们对住房、卫生保健、食品安全和能量供应的合理预期，对资源与环境构成了巨压力，直接威胁到未来社会的持续生存和发展。二是人口老龄化问题日益突出。中国人口的年龄结构正向老年化急剧过渡，1990年我国老年人占总人口的比重是8.6%，到2000年60岁以上的老人将超过总人口的10%，达到1.3亿，到2020年老人人口有可能突破3亿，也就是说，每5个中国人就有1个老年人。（注：诸大建：《可持续发展理论和走向21世纪的中国》，《上海社会科学院学术季刊》1997年第1期。）人口学通常把60岁（含60内阁）以上的人口的比例超过10%，或者65岁（含65岁）以上人口的比例超过7%，作为进入老龄型人口的标准。按照这一标准，我国人口即将步入老龄型人口。到时，人口瞻养问题将成为最棘手的一道社会和经济难题，需要有效的社会及经济措施来协调解决，此事若解决得好，无疑将有力地促进我国的经济社会持续稳定发展，反之，将是我国实现可持续发展道路难以逾越的一大障碍。三是人口素质不高。由于历史缘故，建国后又经受了十年浩劫，我国人口的文化素质与发达国家相比差距很大。某些发达国家的文盲率几乎为零。而我国的文盲率尽管由解放初的80%下降到目前的22.2%，但由于我国的人口基数大，文盲人口仍达2.5亿之多。（注：北京大学中国持续发展研究中心：《可持续发展之路》，北京大学出版社1994年版，第231页。）这个人口相对于美国或前苏联的总人口。在20-30岁的适龄青年中，中国受高等教育的人数为3.1%，印度为10%，埃及为20%，发达国家均在20-30%之间（注：北京大学中国持续发展研究中心：《可持续发展之路》，北京大学出版社1994年版，第8页。），可见，我们的国民文化素质与发展中国家和发达国家都存在较大的差距。另外，我国国民的身体素质也不高。据1987年第一次全国残疾人抽样调查，中国各类残疾人总数为5464万人，占人口总数的5%，有残疾人的家庭约占全社会家庭总数的1/5。（注：诸大建：《可持续发展理论和走向21世纪的中国》，《上海社会科学学术季刊》1997年第1期。）每年的新生幼儿中，85万多婴儿有生理缺陷，全国3亿多儿童中因遗传因素等原因而造成的智力低下者达4000多万，其中无法医治的先天性痴呆儿多达200余万。（注：于洪平：《论人力资本优先投资》，《财经问题研究》1997年第5期。）许多国家的社会经济发展经验表明，国民的较高文化教育和身体素质是实现社会、经济、环境协调发展的基础性条件，是推动社会全面进步，实现经济持续稳定增长的重要因素。
其次，在资源环境方面，我们面临着人均资源稀缺和环境容量脆弱窘迫的双重压力，使得社会经济可持续发展的自然资源和环境支持系统愈来愈弱化。一是资源严重短缺且利用率低、浪费严重。主要表现在两个方面：第1，人均资源的占有率很低。我们常说，我国以世界土地的7%养活着世界22%的人口，这固然说明我们取得的成就举世瞩目，但也反映了我国的自然资源十分匮乏。我国的土地，森林覆盖及水资源的人均占有仅分别为世界水平的30%、13%、25%，可耕土地仅为我国总土地的10%。（注：侯荣华等：《宏观经济效益理论与实证分析》，中国计划出版社1997年版，第98页。）无论是人均的还是总的可耕土地都正在减少。第2，能源及矿产资源的不足以及使用效率的低下在我国尤为突出。按人均水平计算，我国可供开采的煤储量仅为世界平均水平的40%，石油和天燃气更少。资源的使用效率也很低，如燃料的转化率在我国仅为28%，比世界平均水平低了近1倍，每单位GDP的能源消耗我国也远高于世界平均水平，即使与印度相比，我们也高出1.8倍。（注：侯荣华等：《宏观经济效益理论与实证分析》，中国计划出版社1997年版，第298页。）尤为严重的是，我国经济发展模式仍是以“高投入、低效率、高污染”为代价，这将使得我国本已十分紧缺的自然资源更加紧张，自然资源愈来愈成为实施可持续发展战略的制约因素。二是环境日益恶化，环境承受能力越来越脆弱。近几十年来，我国已经经历了各种类型的环境退化，并且环境状况也正在日益恶化，主要表现在两个方面：第1，在不发达的农业社会中所能发现的普遍问题，比如水土流失、森林砍伐及沙化已变得日益严重起来，全国约有1/3的耕地受到水土流失的危害，38%的草原受到沙漠化的威胁。（注：张坤民：《可持续发展论》，中国环境科学出版社1997年版，第467页。）第2，在向工业化迈进过程中，对环境保护问题没有给予充分的重视，即使到了90年代仍没有明显的改观，乡镇企业和“五小”工业的发展在带动地方经济发展、吸收农村剩余劳动力就业等方面固然功不可没，但是这些工业发展必然导致严重污染。据有的学者预测，我国的废水排量将从1990年353.8亿t，上升到2000年的382.9亿t和2020年的448.4亿t；同时SO[,2]的排放量也将从现在的1494万t，上升到2000年的2484万t，（注：赫晓辉：《我国可持续发展需要解决的几个问题》，《资源与环境》1997年第1期。）环境形势不容乐观，甚至十分严酷。
3.人力资本投资和环境保护对中国可持续发展有着重要的意义
前面的分析已告诉我们，世界人口大国、人均资源小国以及环境承载力的脆弱等基本国情决定了中国未来发展必须走可持续发展之路，在这些因素中又以人口素质不高和环境退化问题最为突出，而这两个问题又是紧密的结合在一起的。任何国家都面临着发展经济与保护环境的矛盾。在发达国家，他们的经济发展到了较高的水平，国民的文化教育水平也较高，对环境问题的重要性有充分的认识，但在我国，还不同程度上存在着地区性的温饱和贫困问题，特别是民众的文化教育素质较低，他们往往倾向于尽快发展经济，宁愿以牺牲生态环境为代价也要脱贫致富。看来，在我国必须把“治污”与“治愚”有机结合起来，“治污”先得“治愚”。同样，环境对人的素质特别是对人的身体素质也有着决定性影响，它是人的健康不断增强的主要条件。我们知道，大自然提供资源和吸收人类废物的容量是有极限的，所以，保持大自然、维护生态环境平衡是对子孙后代的责任。近几十年来，发达国家国民健康的显著改善主要归功于水的安全供应，人类排泄物的卫生处理以及先进的环保技术和充裕的财力使自然环境尽可能免遭退化或破坏。在我国，实现工业化是重要的奋斗目标，但是与工业化相傍而生的城市化带来的“城市病”却已开始困扰着我们，一些早已控制的疾病又死灰复燃。据一些医学专家研究，我国城市健康问题80%与水的供应、排泄物的排放、控制昆虫孳生、控制大气污染和噪声污染等城市环境因素有关（孙宗鲁，1994）。健康同环境问题就是这样的密不可分。环境问题重要性更在于经济发展要以保护环境及环境的协调统一为条件，自然环境系统的物流、能流是经济发展系统的物流、能流来源，环境系统的生产力（物质和能量的转化效率）是社会生产率和价值增值的基础。只有环境系统源源不断地为经济系统提供物质和能量，才能使经济增长和可持续发展成为可能。
总之，人口素质的低下意味着我国未来的持续发展在教育、医疗保健和营养等方面面临着十分艰巨的任务，这实际上是要求我们把对人力资本的投资放到十分突出的位置上。环境退化和生态失衡问题的日益严重则意味着环境容量与质量已构成我国可持续发展的一大瓶颈，这又要求我们把加强环境保护、提高环境质量作为实施可持续发展战略的重要手段。
二、人力资本投资的财政政策选择
1.财政介入人力资本投资的理论依据
人力资本是本世纪60年代人类科学技术的巨大进步和社会生产结构急剧变化的总体态势下，在西方经济学迅速崛起的一种经济理论。1960年美国经济学家西奥多·W·舒尔茨(Theodord·W·schultz)在美国经济学会发表了《人力资本投资——一个经济观点》的著名演说，首次提出了“人力资本投资”这一概念，他在1962年出版的《教育经济价值》一书，系统地阐述了人力资本投资的成本及教育经济效益的核算，从而完整地创立了人力资本理论。在经济发展过程中，人力资本形成的作用越来越重要。这已是经济学家的共识。舒尔茨在研究美国经济增长时指出，美国在1926-1956年间，“没有解释的”增长的60%，其中30-50%是提高劳动力教育程度的贡献(Schultz·T·W,1961)。丹尼森的研究也表明，1922-1957年间，美国的教育投资对实际收入总额增长的贡献为23%，对人均实际国民收入的增长贡献为42%(Denison.E.F,1962)。新增长理论的主要代表人物保罗·罗默也认为，各国人力资本的水平差异是导致增长率的国际差异的主要原因，一个国家或地区人均人力资本存量太少或人力资本积累的速度太慢，则它不仅难以实现经济的持续增长，甚至连摆脱经济停滞的厄运都是很难的。（注：朱勇：《罗默的新增长理论述评》，《中国人民大学学报》1997年第5期。）国外著名学者关于人力资本投资对经济增长作用的研究无疑对于我国政府制定经济政策有着重要的借鉴意义。在现代市场经济社会里，几乎所有国家的公共部门在为全社会提供教育服务和公共卫生保健方面都起着主导作用。归结起来看，由公共部门开办教育事业和卫生保健服务，为它们提供基本的经费来源的主要原因在于四个方面：第一，教育与保健服务既具有公共产品的属性，又具有私人产品的属性，即属于混合产品。受教育者学到知识和技能，得到优良保健服务后，增加了获得收入与享受生活的能力，从这一个角度来看，它具有排他性和消费上的竞争性；但是，个人受了教育后，有助于提高企业的劳动生产率，有助于提高全社会文化水平和文明程度，从这一角度来看，教育是具有外部经济性的。因此，对于教育、卫生保健这样的混合产品，即不能完全向私人收费，也不能完全靠政府拨款，而既向私人收一部分费，又靠政府拨一点款。第二，教育和公共卫生投入周期长、产出效益又具有滞后性和外溢性，私人和企业一般不愿意主动承担教育和公共卫生投入。第三，政府从再分配的角度出发，积极参与教育事业，使人们接受教育的机会不受财富多少的制约，使社会成员均可以享*
到最基本的受教育机会和权利，这有助于社会公平与正义的实现，也有助于社会经济的持续发展。第四，资本市场不尽完善，这一点在高等教育中表现得尤为明显。高等教育作为一项长期投资，其收益率大小受个人性格、机遇、健康等不确定因素影响很大，而学生也很难拿出可以接受的担保品，因此，私营信贷机构一般不愿意冒风险为他们提供贷款。此时，现实的选择就是由政府出面通过免费教育、补贴和教育贷款的方式，来资助学生们完成自己的学业。
在我国，国家财政介入人力资本投资特别是教育投资尤为重要。一般地，家长在决定是否送孩子上学时通常考虑的因素有：家庭收入、上学的费用、上学的机会成本以及对家庭经济可能作出的长期潜在贡献。在贫困地区，家庭的收入水平极低，学费对于居民来讲是较重的负担，尽管劳动力的边际生产率较低，但上学的机会成本总是大于零，而上学后为家庭的长期潜在贡献一般远不及对社会的贡献。这些都是贫困地区儿童入学率低而辍学率高的重要原因。只要政府对于贫困地区的儿童提供少量的学习费用，就可以解决贫困地区的儿童的上学问题。根据世界银行的估算，在我国普及6年制初等教育和基本的公共保健及卫生服务体系，在整个90年代中央和省级财政每年只需要增加20多亿元的经费。（注：世界银行：《中国：90年代的扶贫战略》，中国财经出版社1993年版，第92页。）应该说，这样的支出，中央和地方财政是承受得了的。总之，对人力资本投资是国家财政责无旁贷的任务。而且，政府从中得到的潜在收益将是巨大的。更何况，中国经济不可能在大部分地区贫困的情况下持续高速增长，贫困地区在政府不愿承担教育责任的条件下也不可能靠自己的力量打破贫困的恶性循环。
2.我国人力资本投资的现状与问题
舒尔茨教授认为人力资本的主要内容包括五个方面：保健设备和服务的开支、教育支出、劳动力再培训的支出、用于劳动力国内流动的支出以及用于移民入境的支出等。在上述人力资本投资中，舒尔茨特别强调教育投资在人力资本形成中的作用以及教育可能在将来作出的贡献。为了集中地分析问题，我们也以教育为例来探讨人力资本投资的财政政策。
(1)我国财政性教育投资严重不足。先进行横向对比。从表1可以看出，我国财政性教育投资即使比发展中国家的平均水平还要低，更不用说与发达国家相比。造成这种现象最有说服力的解释是80年代以来我国基本上走了一条放权让利的改革道路，使得财政收入在GNP中的份额越来越小，财政性教育投资即便不断增加，也无法提高它在GNP中的份额。
资料来源：(1)《中国统计年鉴》(1995)
(2)联合国教科文组织：《世界教育报告》，第104页。
再进行纵向对比。我国预算内教育经费的绝对值（不计价格上涨因素和在校生的增加）是逐年增加的，占财政支出的比重也基本上呈上升态势，1995年已达1193亿元，占财政支出的比重上升到17.1%，成为仅次于经济建设支出的第二大项目，但其占GNP的比重近年呈逐年下降趋势，即便按1994、1995年国家教委、国家统计局的宽口径统计（把城乡教育附加、企业办小学支出及校办产业减免税等都计入财政性教育经费），仍未改变距离《中国教育改革和发展纲要》规定的到世纪末达到占GNP的目标越来越远的势头（见表2）。
资料来源：《中国统计年鉴》(1996)。
注：(1)现行财政性教育经费支出的统计口径为：各级财政对教育的拨款+城乡教育费附加+企业用于举办中小学的经费+校办产业减免税部分。(2)本表的财政支出不含国内外债务还本付息支出和用国外借款收入安排的基本建设支出。
(2)教育投资结构不合理。我国现阶段教育结构问题主要表现在两个方面：一是三级教育结构不合理。高等教育投入的比重相对偏高，而对初、中等教育特别是职业教育的投入严重不足。在教育经费严重有限的情况下，应把重点放在初中等教育和职业教育上，这是绝大多数发展中国家的共同作法和经验。而且从理论上讲，高等教育是混合产品，可以在一定程度上推向市场，由民间投资或向学生收费，因此，不必以国家财政投入为主。美国经济学家舒尔茨的研究还表明，发展中国家对小学、初中等的教育投资比对高等教育投资更有效率（舒尔茨，1990，中译本）。因此，我们现在对高等教育投资的偏爱，对初中等教育和职业教育投资的忽略既违背了公平，又损害了效率。二是教育投入的地区结构不合理。从表3中我们可以看出，我国的生均经费地区间差距着随着教育阶段的升高越来越大的，基尼系数由小学阶段的0.12上升到职业中学的0.15，高等教育阶段差异有所缩小。这基本符合义务教育阶段机会尽量均等，随着教育阶段升高差异逐渐扩大的一般教育规律。但从几年的变化来看，地区间各教育阶段生均经费差异的基尼系数都在增大，也就是说，教育经费的投入在地区间趋向更加不平衡。这种差距扩大是发达地区和落后地区经济发展差距不断拉大的必然反映。
3.强化和完善我国人力资本投资的财政对策
在所有人力资本投资活动中，最能够增进人力资本质量的因素，莫过于教育的作用。因此，在这里我们仍以教育为例说明财政投资的方法。
(1)调整财政收支结构，加大财政支持教育的力度。中央和地方政府在社会主义市场经济体制建立过程中，要率先转变职能，加强社会管理者职能，强化国有资产所有者职能，弱化对国有企业的直接经营、干预、包办的做法。俗话说：“有所不为才有所为”，当前的主要任务是搞好国民经济和国有企业进行战略改组，收缩国有经济战线，国家财政应从竞争性领域退出来，切实转换财政职能，调整支出结构，力求解决财政支出中“越位”与“缺位”问题，把有限的财力用在“刀刃”上，切实履行社会管理职能和促进社会、经济发展与稳定的职能诸如教育及社会保障职能等。
(2)可以考虑征收教育税和教育公债，以保证国家财政对教育的稳定支出。从理论上讲，教育特别是基础教育提供公共物品，每个人、每个企业受益，教育对GNP增长的贡献，政府应该以税收形式集腋成裘，然后以财政支出形式投入教育，以维持教育自身的生存和发展。教育经费支出与政府其他方面的支出不尽相同，它不但是一种消费，同时也是一种投资活动，特别是政府的教育基建支出更具有投资性质。政府教育支出的这一特点完全适合通过发行建设性公债来为教育特别是教育的基本建设开辟财源。这也许是在我国目前财政性教育经费回旋余地不大的情况下的一种可行选择。
(3)适当强调教育财政的中央集权。在美国那样的发达国家小学和中学教育经费主要由州政府和地方政府负责，联邦政府对教育的拨款在教育支出的比重一直不大，但美国的这一作法不一定适合我国。在我国这样一个幅员辽阔、差异很大的国家，单靠地方政府各自的财力，不能保证对义务教育的足够投入，而且日益扩大的地区经济发展差距只会使教育机会的地区差距不断拉大。地方政府具有义务教育办学的直接责任，而中央政府也具有保证所有国民享有基本教育机会的责任，因此，中央政府具有教育财政负担的最终责任，应拥有用于平衡教育条件特别是义务教育条件的财政能力。中央政府平衡各地教育条件差异的手段应以教育补助金为主。中央对地方的教育补助金可以具体根据教师工资、学校维持正常教学以及基本建设的经费列支设定补助标准。这些都可以只靠增加中央财政中的教育支出来解决，而无须去与地方重新分配现有的教育资源。当然，所有这些都要在合理界定中央和地方分配格局、充实中央财政的整体框架中得到解决。
(4)争取国际财力援助，加强教育建设。我国是一个发展中国家，经济还不太发达，能为教育提供的经费十分有限。目前我国采用的是以国家财政拨款为主，多渠道筹措教育经费的体制，另外，还鼓励社会各方面和个人捐资办学、集资办学。但这些都满足不了日益增加的教育经费的需要。因此，在进行可持续发展的教育建设中，除了增加国内教育经费的投入以外，还应大力争取国际上一切可能的支持与援助。十多年来，我国与联合国教科文组织、儿童基金会、人口基金、开发计划署、世界银行等国际组织和许多国家进行了卓有成效的合作，有效地促进了我国教育事业的发展。为了加速教育事业的发展，我们应进一步扩大和加强这种国际合作，这是有益的。
三、环境保护与治理的财政政策选择
1.财政介入环境保护的理论依据——环境问题的“市场失灵”
市场经济虽然有利于生产要素的优化配置与效率利用，从而实现帕累托效率。但是，在环境问题上，在环境资源的利用上，市场机制失灵却是常见的现象。首先，环境污染具有很强的负外部性。它表现为私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致，而这种表现却不能在市场上反映出来，因此，市场经济这样一种体制，如果没有政府的干预或社会矫正，外部性负效应很可能造成严重的环境污染和公共资源的破坏，影响环境的可持续性。其次，环境保护的正外部性。环境保护是一种为社会提供集体利益的公共物品和劳务，它往往被集体加以消费，它基本上属于社会公益事业，是具有正外部性很强的公共产品，这样，就产生了“搭便车”问题。搭便车问题的广泛存在，必然使得市场机制提供环境保护这样的公共产品的供应严重不足，有时甚至会出现供给为零。再次，环境资源的公共性。大多数经济学家认为，由于环境与生态资源属于公共财产，其不可分割性导致产权难以界定或者界定成本很高，这很就可能导致所有人无节制地争夺使用稀缺的环境资源。每个人追求个人利益最大化最终结果是不可避免地导致所有人的毁灭——这种合成谬误被哈丁称之为“公地的悲剧”。
既然外部影响不能到达有效率的帕累托最优状态，国家就必须实施一定的政策来对付这一市场失灵的情况。西方学者所建议的政策大致有两种类型：一是使用税收和津贴，即庇古手段，就是庇古在《福利经济学》中所表述的政策措施。他主张对造成负外部效益的企业，国家应该征税，其数额应该等于该企业所造成的损害，以便使私人成本和社会成本相等；对外部正效应的单位给予补助或津贴（庇古，1932），通过提供补贴的办法刺激产量的增加。二是使用企业合并的办法，这种办法被称为“外部影响内部化”。从一些国家的实践来看，较多的是使用第一种办法（世界银行，1997）。既然市场机制在解决环境这样外部性问题几乎是无能为力的，那么，作为政府实施政策措施的重要手段的财政就应该义不容辞地承担起环境问题的重担。
2.环境保护与治理的财政政策选择
(1)运用财政手段促进经济增长方式的转变，是解决环境污染的治本之策。建国近50年来，经济有了很大发展，但仍然没有摆脱资源型经济模式。即这种经济增长是低技术组合基础上靠高物质投入支撑着的，它是一种追求数量而忽视质量的经济增长模式。这种“高投入、低效率、低产出”的经济增长不但使经济增长缺乏后劲，而且也加剧了资源的耗竭并带来了严重的环境污染。可以说，传统的“高消耗、低效益”的外延式的经济增长方式是环境污染的根源。因此，转变经济增长方式，走“高效益、可持续发展”的新增长模式才是解决环境污染的治本之策。那么，如何运用财政手段来促进经济增长方式的转变呢？经济增长方式属于生产力范畴，转变经济增长方式离不开原有的与其相适应的生产关系的相应转换。经济体制是生产关系的具体表现，因此，不相应地改革经济体制，经济增长方式是无法转变的。财政促进经济体制改革的要点有：第1，真正要转变自身的基本职能，明确有社会主义市场经济体制下，财政的基本职责是实施资源配置（主要是国有资产产权配置）、收入分配、稳定经济三大职能，最大限度地满足社会公共需要，把财政的职责明确界定在市场机制作用不到或作用不好的领域。第2，强化财政的公共保障职能，建立比较完善健全的养老、失业、医疗、伤残、再就业培训等为一体的社会保障制度，促进人才流动和就业改革，为企业卸掉包袱，走向市场提供制度保障。第3，调整财政收支政策，完善与健全分税分级财政体制，合理界定中央与地方的财政关系，促进生产力的合理布局，避免重复建设和过多发展低起点企业、推动国民经济协调发展，为解决地区发展不平衡、资源浪费、环境污染等问题提供正确的政策和制度保障。
(2)完善环境经济政策，切实增加环境保护投入。为了控制环境污染和生态破坏，改善环境质量就必须有充足的资金投入，要坚持“两条腿”走路的方针。一方面，国家财政要增加投入，我国1981-1989年年环保投资平均占GNP的0.65%，我们应在本世纪内使环保投资占同期GNP的比重达到1%，在下世纪初达到2.2%；另一方面，建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。要按照“排污费高于污染治理成本”的原则，提高现行排污收费标准，促使排污单位积极治理污染。另外，要加强排污费的征收、使用与管理。对征收的排污费、罚没收入要严格实行“收支两条钱”的管理制度，按规定使用，不得挪用、截留。另外，许多国家，尤其是那些向市场经济转型的国家，建立了污染削减基金(Pollution-abatement funds,PAFs)，其资金主要来源对于造成污染的企业的行政罚款，该基金主要资助企业，用于削减污染的投资和兴建城市污水处理厂及其他环境基础设施，机器环境污染。（注：Jeffer.R.Vincent,Enviromental Funds in Development and Transition economics,TECMFLA.77-98.）经济转刑国家的做法对我们无疑是有益的启发，我们可以考虑征收与建立环保基金，这样作既可以减轻财政支出的压力，又可以为环境保护筹措到一笔稳定的资金来源。
(3)重视环境税对矫正外部负效应的运用。设计和设施税收手段的目标一是在于通过对环境和资源的各种用途的定价来改善环境和实现资源的有效配置，从而达到可持续利用环境和资源的目标；二是为了使污染者的外部成本内在化法律化，使排污收费制度更趋于完善。把现行的排污收费制度改为污染征税制度，将更有利于环境保护。一方面，收费改为征税，污染者才会真正认识到他要对污染付出法律责任，而不是在承担政府的某种“摊派”；另一方面，征收污染税后，税务部门就成为唯一的征收管理部门，既有利于解决政出多门、政令不一的现象，又有利于降低征收成本，可谓一举两得。设计环境税制，主要要解决三个问题：第1、税基的选择。在征收环境税时最好是依据污染物排放量课税，即纳税人应按照某种活动所导致的污染（无论是排放到大气、水、土壤或产生的噪声水平）的实际数值或估计值来支付，这就需要环保部门对企业或其商品的污染物排放量进行持续、准确地观测、计量。第2、税率的选择。就环境保护而言，税收手段可以把对人体健康和环境有影响的产品生产和消费的私人成本和社会成本联系起来，理论上讲，税收水平应该等于具体活动的所造成的边际环境损害（包括环境损害、人体损害和资源耗竭等社会成本）。所以，税收手段实际上是对生产和消费进行全成本”定价的一种经济手段。但在实践中，政府在具体确定税率时不宜接“全成本”定价，把税率订得太高。因为税率订得太高，有可能在造成了生产抑制的同时，导致社会为“过分”清洁而付出过高代价的现象。另外，也不必追求全国各地税率高度统一，允许各地区、各部门存在一定的税率差异，因为各地区和各部门对环境清洁程度的要求不尽一样。还有，污染税以采用定额税率、从量计征为宜，即按照污染物排放量的一定计量单位，规定固定的税率。第3、环境税宜作为地方税，地方政府应将征收上来的税款进行专门保管，专门用于环保建设事业。环保税款的用途包括两个方面：一是用于污染源的治理，主要有政府承办公共环保设施的建设，采取有偿方式提供给企业，用以建设一些单靠企业一时无力承担建设的环保设施，从而削减污染源的污染排放量，减轻或消除它对生态环境的影响和破坏；二是为环保科技部门提供科研经费，促进环保科技进步，研究运用高科技手段对环境污染进行污染的综合治理，由对污染的事后制裁转向生产过程控制，进而将污染消除在生产过程中。
(4)实施“合格资产”和治污领域的科技研究与开发的财政激励政策。首先，对合格资产（系指企业在生产经营活动过程中使用无污染或者能减少污染的机器设备）实行加速折旧制度。毫无疑问，国家加大对污染严重的环境的治理是非常必要的，如大江大河污染的治理，对城市污水的处理等。但在我国，企业生产技术落后和设备落后是生态环境污染的治理，对城市污水的处理等。但在我国，企业生产技术落后和设备落后是生态环境污染与破坏的重要因素，因此，重视企业加快技术改造与设备更新，在生产经营活动中，使用合格资产才是治本之策（李长明，1997；郭庆旺，1995）。为此，应允许污染性企业对其合格资产采用加速折旧的方法，不但可以把污染的可能性扼制在摇篮之中，而且还可以促使企业开发先进技术，加速设备的更新换代。其次，在今天的高科技时代，更重视税式支出即税收优惠政策对治污领域的科技研究与开发的推动作用，这一措施不仅是环境保护与治理的长久之计，同时也是推动科技进步和生产力提高的有力举措。
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