论当代信息技术的行政哲学问题，本文主要内容关键词为：信息技术论文,当代论文,哲学论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：B15 文献标识码：A 文章编号：1004－6917(2013)05－0037－05
信息技术无疑是当今时代最全面最深刻的技术形式，以信息技术为主导的信息技术革命的深入发展，带动了整个社会经济、政治和文化的变动，以至造就了我们今天的时代特征，而这无疑也包括公共行政的基本特征，作为“对人类行政活动过程的本质与规律认识的反思活动”[1]的行政哲学，必定要将信息技术纳入自己的研究领域，由此提出了一系列关于信息技术的行政哲学问题，对这些问题的探讨，可以极大地丰富公共行政的哲学理论和作为技术哲学的当代形态——信息技术哲学的内容。
一、信息技术的技术观的基本理论
关于技术观的基本理论，主要存在技术决定论和技术的社会建构论两种对立的观点。技术决定论者是指“技术发展是内生动力的唯一结果而不被其他因素所影响，塑造社会来适应技术模式”[2]。以雅克·埃吕尔(Jacques Ellul)为代表的强硬的自主技术论者认为，“技术的特点在于它拒绝温情的道德判断。技术绝不接受在道德和非道德运用之间的区分，相反，它旨在创造一种完全独立的技术道德”[3]。而“所有的社会建构论者都认为技术发展是一个偶然过程，包含诸多异质因素，因此，技术变迁并不是一个固定的单向发展过程，更不是单纯经济规律或技术内在逻辑决定的开发过程，技术变迁只有依据大量的技术争论才能得到最佳的解释”[4]。
信息技术革命是一个重大的历史事件，而这场我们现在所经历革命的变迁核心，是信息处理和沟通的技术，因此，当代的技术观更主要关注于信息技术的技术观。技术决定论在信息技术背景下发展为一种信息技术主义，即把信息技术提高到信息技术决定论的地位后所形成的一种技术社会观，这种观点认为信息技术是一种不同于工业技术的新形态技术，一种能够划分时代的技术，它对社会发展起到唯一的单向的决定性作用，推动人类社会发展到一个由信息技术构建的具有全新意义的社会，即信息社会或网络社会。与之相反，社会建构主义的信息技术理论则反对将信息技术看做唯一的必然的历史现象，认为仅从信息技术的内在性质说明信息技术应用的过程和设计是不可能的，是社会选择赋予信息技术以意义。
尽管技术决定论与技术的社会建构论存在根本的分歧，但正如鲁蒂·沃尔帝(Rudi Volti)所指出的，“一个理智的人不会否认技术是创造我们生活世界的一种重要力量，但是我们也应注意到技术不能脱离它所处的社会而独立运行”[5]。也正因为如此，在当代的哲学和社会学研究中，许多学者趋向于综合技术决定论和技术的社会建构论来看待信息技术应用的问题。西班牙学者曼纽尔·卡斯特(Manuel Castells Oliván)在他的网络社会理论中深刻地阐述了关于技术与社会之间的关系框架：技术扩散具有选择性，是社会层面和功能层面的选择，特定的社会条件促成了技术创新，并且也为经济发展和进一步的创新提供了路径，是制度体系、文化脉络与有意识的社会行动和信息技术体系之间决定性的互动，决定了网络社会的未来。英国学者安德鲁·查德威克(Andrew Chadwick)提出了政治背景下政治化的技术解释模式：信息技术具有政治属性，同时在政治背景中发挥其效用，积极的干预可以改变信息技术在实践中的工作方式，决定了它在何种程度上可以建构社会和政治行为。
与之相比，作为公共行政学的一个引人注目的分支学科、公共行政学与信息科学的交叉学科，电子政府理论对这一问题进行了最为持久和深入的思考。一些学者专注于电子政府发展深层次的组织、制度、管理和政策因素，认为与电子政府的创设过程相关联的特定障碍有很多方面，包括公民隐私和安全问题，缺乏充分技能的公民和政府雇员，数字鸿沟，以及电子政府有复制传统政府的倾向，即延续其功能狭隘。制度视角的电子政府研究进一步对公共行政领域的信息技术决定论倾向进行了深刻的批判，认为“在一定制度框架内的人们运用新技术去实现制度设定的目标，所运用的防范和策略手段也是制度所提供的”[6]。美国学者简·E.芳汀(Jane E.Fountain)区分了未应用的或“客观存在的”技术与已实际应用或“发挥了作用的”技术之间的差别，建构了技术执行的逻辑框架，强调“制度影响了被执行的信息技术以及占主导地位的组织形式，同时也反过来被它们所影响。制度以认知上、文化上、规范上以及社会结构的内嵌等形式进入技术执行框架。技术执行的结果因此是多样的、不可预知的和非决定性，源自技术的、理性的、社会的和政治的逻辑”[7]，由此奠定了公共行政领域信息技术应用的方法论的基础。
综上所述，当代信息技术正在给公共行政世界带来前所未有的巨大改变，对于这种影响必须运用辩证论的哲学化方法进行批判性的反思。基于技术观的基本理论和当代的信息技术理论的研究，可以认为在公共行政领域，单一的建构主义或纯粹的客观主义都是难以圆满解释信息技术发展的。在寻求人类善治理想的突破过程中，当代信息技术的突破，已经构建了新的政府治理的图景，也成为新的政府治理具有突破意义的重要工具，这个问题牵涉到制度、历史和技术的许多方面，既不能是信息技术决定论，又不能忽略信息技术改变历史的力量。
二、信息技术的行政功能
信息技术普遍渗透了人类活动的全部领域，以至出现了信息主义和信息技术范式，即“以信息为基点来阐释社会与人乃至整个世界的一种思想或学术倾向”和“以信息科技为基础、以网络技术为核心的新的技术范式”[8]。信息主义和信息技术范式凸显了作为一种世界观的信息思维的价值，对我们的政治和行政生活也产生了诸多的影响。这种视角扩展到一般的层面，就是普遍承认信息技术的行政功能，成为一种理论的自觉。“公共行政的特点在于行政部门处于政治环境中”[9]，并受到具体政治情境的深刻影响。实际上，公共行政本质上是将民主政治通过行政管理覆盖到每一个公民的实践，因此，公共行政的信息技术应用无往不在政治环境之中，信息技术的行政功能更主要体现为政治功能，同时也兼具一般意义上的管理功能，这在近年来信息技术的政治哲学、互联网政治学、电子政府理论，以及IT治理的研究中都得到证明。
根据信息技术的政治哲学的观点，“信息技术具有一定的政治功能，当代信息技术更是深刻地影响着今天的人类政治世界”，它所造成的主要的“决定性”的政治变化，“一是新的阶级的形成，二是新的自由和平等、民主的前景，三是国际政治的新格局，四是政治管理模式的改变”[10]。互联网政治学的研究成果表明，互联网具有技术的天生政治性，在发展的历史中，互联网的政治化程度的趋势日益加剧，这种政治化——对互联网加以控制的努力，连同服务于政治目的的科技应用——将是未来互联网发展的背景条件，并可以概括为八个概念性主题：去中心化、参与、社团、全球化、后工业化、理性主义、治理、自由主义[11]。电子政府理论也在一个层面对信息技术的政治和行政功能予以证明，大部分学者相信，电子政府有助于提高效率、降低成本、科学决策、改变政府与公民交流的传统沟通方式，以及实现更好的民主。IT治理侧重从管理主义的角度认识信息技术对组织变革的影响，管理主义认为“公共组织和私营组织的管理在本质上是相似的”[12]。IT治理得出结论，组织中IT治理的目的在于完成组织赋予它的使命，信息技术应用的核心价值是效率和成本，其基本要求是IT治理与整体治理的融入，注重流程转化和改进的重要性，不可忽视的因素是对于环境、组织目标和领导力的依赖，进而也证明了信息技术对于效率、成本和服务于组织使命的行政功能的合理性。
大多数信息技术的政治哲学、互联网政治学和电子政府理论的观点都认识到当代信息技术正在给我们的政治和行政世界带来前所未有的巨大改变，它肯定信息技术对于公共行政的意义，提倡在实现网络化过程中技术与政治互动、文化与权力交融、方法与目的融合。具体来说，信息技术对行政功能所造成的影响：一是新的民主与平等的前景，二是新的组织结构和权力结构，三是行政管理和运行方式的改变，四是公共行政组织内外部关系的转变，五是更高的效率与更低的成本。
民主和平等通常被视为公共行政的核心价值和理想追求，信息技术所决定的民主和平等将获得极大的发展，互联网倾向于塑造一个开放的、自由的网络社会，使公民获得政治信息和经常性地表达政治意愿成为可能，电子政府促进了公民对于公共行政过程的民主意愿、民主观念和民主能力，推动间接民主向公共参与式民主、直接民主演变，进而向我们呈现出信息时代民主的新愿景。“信息的撒播正在创造一个新的权力结构：‘处处是中心，无处是边缘’”[13]。信息技术的网络化逻辑通过政府组织向网络的拓展和转移而促使政府组织结构由科层式渐变为网络化。在网络化的组织中，组织不再以等级为基础，而是以信息流动为基础，组织层级之间将倾向于进一步的分权。“随着信息沟通能力的增长和合作关系的建立，政府与企业、第三部门或者社会团体之间的合作治理网络的兴起，政府部分权力向社会让渡也将成为必然的趋势，从而进一步促成分散化的权力结构”[14]。信息技术对公共行政技术和工具的电子化改造改变了政府的工作方式，增强了政府的反应能力和对公民的回应性。在组织内部，由于信息构成权力的来源，知识和技术成为最重要的能力，政府公务人员的能力结构从简单劳动向知识劳动，从专业人才向综合人才，从被动控制型向自主参与型转变，进而逐步建立以知识和人才为中心的“知识管理”的新公务管理方式。政府之间的信息流动和传统流动将越来越依靠网络，网络化的协同政务成为政府管理的趋势和潮流。随着信息技术对于公共行政过程与公民关系的弥合，以及公民参与公共决策能力的增强，政府与公民之间将塑造一种服务、信任的关系，同时公民将对政府进行更广泛的监督，增加公共行政的透明度，并减少腐败的发生。与商业组织一样，通过有效的IT治理手段，信息技术将能够既提高政府行政的效率，同时也降低业务运行的成本。
总的来说，信息技术对公共行政造成影响，无疑是技术与政治和行政的一般关系所必然体现出来的一个方面，它表明信息技术极大地影响着公共行政的运行乃至政治的整个状况，或者说技术的任何一次重大变革都会引起公共行政的巨大变化。它还表明公共行政要认识到信息技术的行政功能，善于利用新的信息技术重塑行政理念、行政结构、行政组织和制度。这样，有效的信息技术应用将会带来政府治理图景的变迁。
三、当代信息技术的若干行政哲学问题
信息技术影响和改变了公共行政，同时提出了许多需要我们进一步关注和思考的行政哲学问题：
第一，信息技术是否前置性地承载公共行政价值。兰登·温纳(Langdon Winner)认为技术在两个意义上具有政治属性：其一，有例证表明“特殊技术装置或系统的发明、设计或安排是某个社会中确定议题的手段”。其二，政治技术与生俱来：人造系统似乎要求或强烈要求与政治关系的某个方面相吻合，即“某些技术在某些方面具有天生的政治性”，特定的技术可能导致特定的社会和政治影响[15]。那么，信息技术自身是否蕴涵价值，以及它是否前置性地承载公共行政价值？支持者认为信息技术渗透着人的期望，体现着人的需要、目的，即使仅仅从技术创新的角度，信息技术本身也荷载着一定的价值，虽然这种价值可能尚未在具体实践中实现，它只是一种潜在的价值。反对者尽管承认新技术有利于提高效率、科学决策、改变政府与公民交流的传统沟通方式，以及塑造新型的政府组织结构和运行方式，但他们坚持，信息技术是公共行政改革中的一个必要手段和工具，只会强化向业已发生的新管理形式的变革。但无论在任何意义上，信息技术本身并未产生新的价值，它可能会具有某些先天的政治和行政功能，但这些功能仍然是现实公共行政已经出现或具有的特征，与其说信息技术前置性承载效率、公开、平等和民主等公共行政价值，不如说它先天具有为这些价值服务的功能。
第二，信息技术对于公共行政发展的影响是否具有决定性。技术观的基本理论表明，信息技术的变迁必然影响到公共行政，但问题是这种影响是具有决定性的影响，还是只具有单一效果的影响？当一些人认为信息技术的发展将使政治和公共管理走向科学化、智能化、民主化，以及认为信息技术将促使权力分散化、组织扁平化、治理网络化，可能隐含的问题就是：信息技术是否能将政治和公共行政带向民主政治或更合理的政治和行政体系？当然，简单的技术决定论并不能说明复杂的社会现象，信息技术也并未编写政治和社会变迁的剧本，因为在政治层面，知识、信息、技术等，可以成为政治统治的基础之一，但还没有迹象表明，它们能成为取代权力和财产状况而决定统治阶级的主要因素；在一般管理的意义上，信息技术的主要任务是发挥在支持和维持组织创新的业务增长的基础性作用，完成组织赋予它的使命。因此，信息技术不能真正地解决行政问题。从公共行政的意义看，信息技术的工具性变革并不必然导致目的性变革，推进公共行政的发展需要信息技术这种更高级的文明工具，但不能认为信息技术的发展会按照信息技术的自然逻辑自然而然地解决行政问题。但正如安德鲁·查德威克所说，“公共服务网络化是否会从传统的行政管理模式向咨询式，甚至参与式的方面转变，还不是确定无疑，但是就其自身而言，近年来许多国家的公共部门的性质毫无疑问发生了改变，而且看起来在今后一段时间似乎会沿着技术层面的影响演变”[16]，富有远见的国家应该善于利用信息技术的变化改变政治统治和管理的方式，通过信息技术的变迁推进公共行政图景的变迁。
第三，这种影响是否具有单向性。如前所述，技术在政治、经济、文化、伦理上都不是中性的，都荷载价值。但是，现实中信息技术的应用并不总能带来人们期望的结果。一些国家运用信息技术对公共舆论施加了更加严密的控制，政府对大量公民信息的控制和掌握侵犯了公民的隐私权，另外，政府掌握着信息展示的决定权，可能影响到公民获取的信息和参与。范·戴吉克(Jan Van Dijk)发现，在政治系统中使用信息技术的目的非常不同。一些团体寻求维护现时的民主系统，信息技术可能用于强化既有的官僚政治[17]。网络尽管具有潜力将相隔很远的人们联系起来，并且消除观点的差异，但并非总能在不同观点之间达成共识。网络也具有产生或加速社会分裂的危险，这就是凯斯·桑斯坦(Cass R.Sunstein)所担忧的“偏见的窄元”乃至“群体的极化”[18]，而数字鸿沟的加剧，也加深了公民的不平等，影响到了协商民主的包容性和参与主体的平等性。面对众所周知的发展不均衡问题，不可能借助国家互联网使之消失。正如安德鲁·查德威克所说，“对于信息技术进步我们必须认真思考，但是必须将这种技术进步置于根据各种价值观作出决定的那种社会情境中思考，因为这些价值观才是应该被铭记的技术内核”[19]。在把信息技术作为一种治理工具加以开发方面，每个国家都应根据自己独特的政治、经济、文化、历史、价值观和发展目标(最重要的是政治背景)来制定自己的发展战略，这不是否认信息技术作为一种政治手段和治理工具的重要性，而是把应用实践放在不同的背景中考察。因为具体情境的不同，信息技术应用的行政效应不只是积极的、正面的，而是具有正反两个方面的双重效应。
第四，信息技术是否导致新的公共行政范式或政府治理模式。信息技术在公共行政领域的应用，产生了电子政府、电子治理和电子民主等新的公共行政理论与实践。在很多学者看来，电子政府对于传统公共行政具有替代价值。然而，尽管几乎所有思想家都承认，电子政府是特别的，是政府发展过程中一个标志和转折点，但对于电子政府的本质的认识，不同学者却存在分歧。那些赞同电子政府理念的思想家强调电子政府与过往政府的显著区别，他们相信电子政府正在涌现；而另一部分学者尽管欣然承认电子政府对政府的重要意义，但是他们最终还是坚持，当代政府的核心特征是对过去政府的延续发展。那么，信息技术是否能够造就一个不同的新的公共行政范式，或是电子政府是否意味着一种全新的政府治理？哈佛大学肯尼迪学院院长奈伊(J.S.Nye)曾指出：“政治的古老问题——谁统治和怎样统治——对网上和现实世界都同样重要。”[20]实际上，电子政府建构了一个与信息社会图景一致的网络化、无缝隙、智能化和民主化的政府治理模式，这一模式既保持了自己的核心主张，如电子化、网络化、智能化，同时也对其他公共管理的观念和模式具有兼容或包容作用，如服务精神、治理、协同政府和民主参与。因此，如果从技术应用和运行方式的层面，可以说，信息技术将造就新的公共行政范式和政府治理模式，然而，信息技术改造的行政活动在属性和效果上并没有发生实质性的变化。
第五，信息技术在对公共行政产生影响的过程中，它本身也成为一个行政问题。公共行政领域的信息技术应用是一个综合性问题，或者说其本身就是一个政治和管理的问题。美国学者简·E.芳汀认为背景、政治情境、组织过程、专业化和社会化(包括其他社会、政治和制度因素)塑造着决策者和社会组织认知、实施和应用信息技术的具体方式[21]，也有的学者进一步指出，“我们所希望的或理想中的政务处理的‘电子化’和‘网络化’，决不能是简单的仿真或直接的平移，而应该是一连串的政治行为和行政干预促成的彻底的行政体系要素转变之后形成的结果”[22]。无论信息技术是前置性地负载行政价值，还是其行政价值的功能只是在使用过程中被后置和强化，它都被用来推动公共行政变革，这一过程既体现了信息技术自我转化的能力，也反映了信息技术应用与公共行政理念、原则、制度和方法等方面变革的相互交叉和日益融合。在“客观存在的”信息技术与“已发挥了作用”的信息技术之间，在信息技术的潜在价值与信息技术已经产生的行政效果之间，公共行政学者和政府官员必须深刻把握信息技术价值与其传统价值和变革性理念的契合性与一致性，使信息技术应用的过程变成公共行政发展的过程，而这其间必定涉及复杂的组织变革和利益关系，以及政治、权力和风险，并受到广泛的经济社会环境和政治环境的深刻影响，必将是一个曲折的、变化的、充满竞争、协商和创造性的螺旋上升的过程。
总之，公共行政领域的信息技术应用已是无处不在，问题不再是关于信息技术的行政哲学问题是否存在，而是以何种理论认知已经产生何种结论。信息技术应用应纳入行政哲学分析的视阈，使技术哲学和行政哲学在当代信息技术应用的平台上实现结合，并走向具体化和实践化。
收稿日期：2012－10－30
标签：公共行政论文; 信息技术的发展论文; 过程管理论文; 组织发展论文; 社会管理论文; 制度理论论文; 信息发展论文; 社会问题论文; 社会网络论文;