关于IMF能否作为国际最后贷款人问题之研究，本文主要内容关键词为：贷款人论文,国际论文,IMF论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当金融系统风险局限于一国范围内时，最后贷款人的制度安排形成了一道安全网。而面对国际金融市场的系统风险，根本办法之一是寻求国际最后贷款人。可是对国际最后贷款人的定义是困难的，既没有世界政府也没有世界性的中央银行，至此人们对谁充当国际最后贷款人仍争论不休。从早期的金融史来看，由“世界经济中心”来充当国际最后贷款人可以找到较多的例证。二战以后，根据布雷顿森林体系建立的国际货币基金组织在某些意义上承担了国际最后贷款人的功能。特别是它在九十年代对墨西哥金融危机、亚洲金融危机的援手，较为有效地防范金融危机的跨国传染，从而奠定了它国际最后贷款人的地位。但是它作为国际最后贷款人也存在很多问题，如救助资源的问题、防范道德风险问题以及自身内部管理的问题等。因此，IMF应当寻求改革。
一、跨国货币危机与国际最后贷款人
（一）国际金融市场内在不稳定性
国际金融市场内在不稳定性指国际资本市场容易发生“自我实现”式的金融恐慌，其导火索有可能是一国经济基本面恶化而引发的资金抽逃，也有可能是国际投机者对某国汇率制度的攻击。90年代以来，至于小的危机，更是不胜枚举。分析国际金融市场内在不稳定的原因，大体有以下几种：第一，金融的全球化是不稳定的经济根源。科技的进步，减少了资金国际流动的交易费用，促进了资金的国际余缺调剂，提高了效率。但也加剧了国际金融市场的动荡。第二，一些国家仍在维持僵化的汇率制度，从而造成人为的汇率高估或低估。在开放金融市场的条件下，极易引发国际投机商的攻击。这是国际金融市场不稳定的制度根源。第三，由于缺少一个有效的金融危机管理框架，危机在“自我实现”式的金融恐慌下容易跨国扩散，加剧和加深金融危机。因此，寻求国际最后贷款人实施危机管理并作为危机贷款者以防范危机扩散，就成为各国金融当局关注之事。
（二）跨国货币危机传染理论评析
跨国货币危机的传染，是指一个国家的货币危机导致另一个国家发生货币危机的可能性，它强调的是某一个国家发生货币危机的原因就源于另一个国家的货币危机。货币危机的传染模型目前主要有两种，一种是波及效应模型；二是净化传染模型。
1.波及效应模型
危机的波及效应有两种传染渠道，一种是贸易联系渠道，另一种是金融联系渠道。前者是指一个国家的危机影响了另一个与其贸易关系密切的国家的经济基础，从而导致危机。这种危机又可分为“直接双边贸易型”和“间接多边贸易型”。直接双边贸易型传染主要因危机国货币贬值导致价格优势、出口竞争力加强等使贸易对手国受更大影响而引发危机。间接多边贸易型传染指竞争同一市场的贸易联系。所谓的竞争性贬值，就是一个国家因贬值降低了与竞争同一国际市场的另一个国家的竞争力，诱发了投机者对另一个国家的货币冲击。如芬兰与瑞典尽管直接贸易较弱，但是由于这两个国家竞争同一出口市场，因此芬兰马克在1992年的浮动导致了投机者对瑞典克朗的攻击。至于金融联系渠道，其波及效应所表现的是，一个市场由于危机而造成的非流动性导致另一个与其有密切金融关系——包括FDI、银行贷款、 资本市场渠道等——的市场的非流动性。它也分为直接型和间接型。
2.净传染模型
净传染是指危机的传染无法从宏观经济基础变量来解释两个国家间经济联系薄弱，一国的危机并没有影响另一国家的经济基础。净传染是由经济中的多维平衡点及投机者的“自我实现”（self-fulfilling ）因素导致的，意即一国的危机导致投资者重新评估其他类似国家的经济基础（即使这些国家经济基础未发生根本性变化），从而产生“自我实现”的投机者对类似国家的货币冲击。净传染有许多形式，如经济传染型、政治传染性、文明传染型等。
（三）国际最后贷款人
由于金融危机的传染性严重危害各国的金融体系，损害各国的经济基础，因而迫使各国加强金融合作、统一监管标准，并寻求在发生货币危机时能提供强大金融支持的国际最后贷款人。建立基于各国政权之上的国际最后贷款人是很难行得通的，它的建立前提是各国的自愿合作精神。在目前情况下成立世界性中央银行是不现实的，但IMF 扩充其职能在某种程度上扮演国际最后贷款人却是可行的。本文即在此基础上研究IMF作为国际最后贷款人的存在问题并提出改革设想。
最后贷款人的两种基本职能是充当危机贷款者和危机管理者。对于一国的个体银行风险来说，央行通过行使危机贷款者和危机管理者的职能，可以有效地防止危机传染和具备约束银行的能力。而国际最后贷款人行使上述两种职能时效力有所不同，它行使危机贷款者职能时受到资金的限制，不能供应弹性货币；而且贷款只能在某种程度上约束受援国政府的宏观经济政策，对银行的行动却无能为力。国际最后贷款人另一方面的职能是作为危机管理者能对国际资本流动实施监督，在敦促各国银行实施统一的监管标准方面做出努力，并建议各国实施较开放的政策，促进浮动汇率，减轻政策措施不当造成的后果。
二、IMF作为国际最后贷款人存在的问题
IMF作为国际最后贷款人，也面临着同各国中央银行一样的困境， 它无法逃避道德风险，并存在很多其他问题。国际最后贷款人作为危机的贷款者，在处理危机中具有提供融资功能，这种资金既可以提供给市场也可能给个体机构；作为危机的管理者，它为处理危机或潜在的危机自身要承担责任。 以国际最后贷款人的这两种职能作为框架来衡量IMF，可以分析IMF作为国际最后贷款人存在的问题。
（一）道德风险问题
在对受援国实施救援时，国际最后贷款人（IMF ）所面临的道德风险问题来源于两方面：一方面是受援国本身；另一方面是受援国的债权人。前者指受援国预期有国际最后贷款人援助而对本国经济金融风险置之不理。实际上，它几乎不可能发生。因为受援国产生道德风险的后果是国际信誉下降，外资流入的减少，以及本国威信的降低。这对任何一个国家的政权来说都是不可忍受的。而且，国际最后贷款人对受援国附有严格的贷款条款，如前述亚洲金融危机中要求受援国实施广泛的经济金融改革就是有力的证明。因此，在有国际最后贷款人的条件下，道德风险一般表现为后者。IMF资金救援所引发的道德风险， 会使国际债权人有意放松或疏忽对其信贷风险的控制，一味地追求高额的回报，因为如果预期债务国因发生偿债困难陷入危机，国际最后贷款人会提供援助资金来保护他们的利益。这种道德风险进一步发展，就可能会形成一种国际债权者的联合行动，诱使发展中国家迅速开放本国金融市场，借越来越多的国际短期贷款，而国际债权者也会变得越来越争先恐后地向发展中国家提供短期信贷，忽视越来越高的风险。
显然，抑制国际债权者道德风险的有效措施是制订更为公平的风险分担机制，创造一种双向风险监控氛围和责任制度。合理的机制应当是双向的。债务国家改善金融风险管理水平，增加财务信息的透明度和可信度，提高公司管理水平；另一方面，债权者应承担评估国家风险和企业的信用状况的责任，债权国家管理机关也应承担相应的管理责任。如果一个金融机构贷给发展中国家的资金超过其资产20%时，有关当局应要求其增加风险准备。当一个国家经常项目赤字超过其GDP 一定比例时，国际债权者提供的贷款也应视为高风险投资，如果发生偿付危机，投资者应承担相应责任。国际最后贷款人也应制订严格的贷款条件，如在提供资金援助时，应规定那些以优惠条件展期的国际私人机构贷款在受援国尚未偿还国际间政府和IMF提供的援助性信贷之前将暂不被偿还， 从而使私人债权者也分担危机的成本。
（二）IMF作为危机贷款者存在的问题
作为危机贷款者，LOLR（央行）的首要目标是在个体银行或市场缺乏流动性（偿付手段）时向它们注入资金（包括本币资金或外汇清偿手段），以避免市场的大范围崩溃。它必须有足够的金融资源以满足市场无限制资金匮乏的需求，即向市场提供弹性货币。在一国范围内的LOLR，它本身就是某一政体之下的金融管理机关，拥有货币发行权，能够创造货币，在理论上它可提供无限制的弹性货币以满足市场需求。然而，目前既没有世界政府，也没有世界性的中央银行，现存的IMF 不能创造无限的国际储备，它作为国际危机贷款者就令人怀疑了。
IMF的资金来源有以下几方面：一是成员国出资缴纳的份额。 这是基金组织的主要资金来源。根据IMF协定第三款规定， 原始成员国的份额按布雷顿森林方式计算而出，其他成员国的份额由理事会根据其国民收入、黄金、外汇储备、进出口贸易额以及其他经济指标来决定。份额的大小不仅决定各成员国出资的多寡，也决定每个成员国投票权的多少，能取得贷款的额度及能分得SDR的数目， 每五年对成员国的份额进行一次总检查和调查。1997年6月底，成员国缴纳的份额总额近2000 亿美元。二是SDR。它是1970年IMF为弥补国际储备不足正式创立的记帐单位，属于一种额外的资金来源，由IMF按各成员国的份额分配，1970 年至1981年先后分配了214.33亿SDR。三是借款。在IMF与成员国协议下，向成员国借入资金，包括“借款总安排”协议，石油贷款资金，补充贷款资金，扩大资金贷款的资金等。四是捐款。五是经营收入。1997年9 月，成员国协商后决定将认缴份额提高45%，约增加900亿美元， 并签订了“借款新安排”，允许IMF在国际货币体系受到威胁时， 向由经济发达国家组成的25国集团借款。这一安排使IMF 的补充资金力量大大增强，比原先的“借款总安排”增加了1倍。从IMF的五项资金来源构成来看，弹性最大的为第三项借款，但它受制于资金借出国本身的政治、经济状况，往往在借出资金时附有一些较苛刻的条件。从1997年亚洲金融危机时IMF出面积极协调筹划借贷给危机各国的资金来看， 很大一部分是由其他国家组织筹措的。见表1。
表1 国际货币基金组织援助亚洲四国情况一览表
受援国泰国菲律宾印度尼西亚 韩国
1997年10月31日
时间 1997年8月20日 1998年2月 (1998年3月4日1997年12月4日
达成协议)
援助 39亿美元(国16亿美元(国 230亿美元(国550亿美元(国
金额 际社会承诺总
际社会承诺
际社会承诺总际社会承诺总
额172亿美元)
总额26亿美元 额400亿美元)
额570 亿美元
,估计最终超
过600亿美元)
资料来源：（1）泰国、韩国材料引自《经济日报》1998年1月16日第四版。
（2）菲律宾材料引自《金融日报》1998年2月27日第三版。
（3）印度尼西亚材料引自路透社1998年3月4日报道。
转引自“袁木等，《震撼世界的亚洲金融危机》，当代中国出版社，1998年5月版”。
虽然自1945年以来IMF随着份额的增加，其资金规模也有所增加， 但是与世界经济规模及跨国资金流动相比反而缩减。假如IMF 现在维持与1945年的成员国产出相同规模的话，那么份额的增长应是目前的三倍以上；假如运用1945年的份额公式计算现在的份额，则应是目前五倍的数量；假如IMF以贸易量衡量的话，则应是目前的九倍，即达到2.5亿美元。
存在的另一问题是，在亚洲金融危机中IMF 作为危机贷款者并未遵循从速救援的原则，反而由于其一些做法而广招批评。1997年的亚洲金融危机具有私人部门发生金融恐慌的所有要素。亚洲的银行是外国银行的大债务人，而且一部分债务是短期债务。尽管亚洲经济表面上仍健康，如财政盈余、高储蓄率等，外国债权人还是因对货币高估、银行丑闻和脆弱的房地产市场产生忧虑并日益加重，遂自1997年初开始撤资。这种忧虑由于年中的泰铢贬值而进一步恶化，由于预期到债权人将拒绝向亚洲国家提供新贷款，债权人开始大规模撤资。在这种动荡局势下，公共政策的作用本应是帮助市场摆脱不良局面，IMF 及发达国家本应采取措施避免大幅度撤资，以避免一场自我打击式的恐慌，以确保共同利益。然而，1997年7月到达泰国的IMF所带来的却是一堆哗众取宠的宣言：全盘皆错，需要立即进行根本的手术。IMF加剧了恐慌感， 不只是因为它可怕的公开宣言，还因为它开出的药方——提高利率、缩减预算，立即关闭银行——使市场确信，亚洲将进入严重萎缩。IMF 不是迅速灭火，而实际上是在剧院里惊呼“起火”。
同时，IMF在预备给受灾国援助时也行动迟缓， 而且加上了过多的苛刻条件。如在给泰国的救援中，从泰国1997年7月2日向IMF 寻求“技术性援助”，到8月11日IMF宣布向泰国提供160 亿美元的一揽子救助计划，再到8月20日IMF批准向泰国提供39亿美元贷款为止， 泰铢已跌至1美元兑30多泰铢，跌幅达20%以上。
（三）IMF作为危机管理者存在的问题
危机管理者的任务是对处理危机或潜在的危机承担责任，在金融恐慌时寻找有效的手段实施联合行动以避免恐慌的传染。在一国范围内央行或管理机构通过运用LOLR向市场注入流动性资金，可以避免市场动荡。但IMF作为国际危机管理者就有如下问题。
1.IMF的代理问题
IMF是政府间自愿的联合，现有182个成员，它由一个代表所有成员国的金融当局的执委会管理。但是实际上，执委会在很大程度上是美国财政部和欧洲及日本主要金融管理当局以及IMF 自身高级官员组成的橡皮图章机构，其表决权是按各国认缴的资金比例来衡量的（即所谓的配额），因而美国、欧盟、日本联合起来就能得到稳稳当当的多数，而且配额的分配一开始就保护发达国家的投票权。执委会对IMF 官员在操作中的监督也十分薄弱：它几乎从不看IMF官员报告以外的东西， 也几乎从不寻找独立的信息或独立的后续评估。而且，由于IMF 计划文件是自动保密的，公众几乎没有能力影响IMF的决策。
2.IMF贷款条件的弊端
IMF作为以稳定各国关系为行动宗旨的国际经济组织， 在提出贷款的条件时，总的来说是将恢复贬值国的外部经济均衡，特别是把维护这些国家货币在外国投资者和贷款人眼中的信誉放在首位加以考虑。同时，提出贷款条件时，总是从自由市场经济的理论出发，鼓励各国通过经济开放和金融自由化，积极参与世界经济的竞争，从而实现经济的健康增长。这是IMF贷款条件的两个基本特征。 通常贷款条件常强求受授国经济上进行改革，而这种要求过分深地介入了受援国的政治，使得受援国在感情上不易接受。最为极端的例子是亚洲金融危机中韩国国民视接受IMF的援助条件为不堪忍受的“国耻”。
西方的一些经济学家也认为，IMF 派往各国的金融专家提出的调整方案过于轻率。他们在受援国实地调查时间很短，不可能提出适合各国具体情况的政策建议，而且对受援各国所提建议大同小异。例如，对于墨西哥和泰国来说，两国的储备率大约分别为20%和40%，而IMF 专家小组提出的经济调整方案大体相同，除了实行市场化改革，扩大经济开放程度以外，强制两国统统大幅度调低经济增长率，这就脱离了这两个国家在储备率方面的实际情况。
3.危机缓解机制的缺陷及不公平问题
在目前体制下，IMF 牵头募集救援资金的目的是为了让受援国维持清偿能力，不使其破产，从而不使国际债权债务的锁链断裂，避免国际金融体系遭受重创，至于受援国的经济发展要求，并非考虑的首要内容。这也是前述侧重外部经济平衡问题的表现。这类资金援助的最大受益者实际上并非受危机冲击的国家，而是危机国的债权者，这样就引发了严重的道德风险问题。从墨西哥危机被IMF资金和国际资金解救后， 国际债权者在亚洲过度投放资金承担过高的风险这一事实可以得到印证。因此，IMF 未能作为危机管理者合理地考虑到债权者和债务者投资风险的合理分担问题。
三、改革IMF
在经济金融全球化，国与国之间资本与货币运动已逐渐联为一体的大背景下，缺乏一个国际最后贷款人显然是难以应付国际货币危机的。在目前情况下成立世界性中央银行是不现实的，但IMF 扩充其职能在某种程度上扮演国际最后贷款人是可行的。这就需要IMF 不仅以维持较稳定的国际汇率环境为宗旨，而且应将维持成员国一定程度的信用能力为宗旨。当成员国发生货币危机时，IMF应及时提供资金援助， 以防止危机的跨国扩散。因此，IMF要朝这一方向改革， 必须有更雄厚的资金能力，承担更多的危机管理责任，强化危机管理和危机防范的职能。
（一）强化危机贷款者的职能
上文已经谈到，IMF 充作国际最后贷款人是不能够创造弹性货币的，因此，IMF应具备很强的金融资源或筹资能力。我们检视一下IMF的资金来源，或许能够挖掘IMF的金融资源。事实表明，危机发生时， 恢复债权人信心是减弱危机最关键的因素，而IMF 所必须具备的巨大金额资源是克服危机恢复信心的重要保障之一。
1.最主要的资金来源是各成员国认缴的份额，至1997年9月以后， 各成员国的认缴总额已达近2900亿美元。因此，增加IMF的基金份额， 扩大其资金实力仍是解决救援资金缺乏的根本。可以考虑按现有比例再逐步增加成员国50%的缴纳份额，这样可达到约4500亿美元。也可以根据当初亚洲金融危机时亚洲国家曾考虑设立“亚洲货币基金”的设想，由IMF组织成立若干个区域货币基金，并强调IMF的领导协调职能。当区域发生货币危机时，由区域货币基金组织提供资金援助，而区域资金不足则可以向IMF及其它区域货币基金寻求帮助，强化IMF协调下的全球化的风险分散机能。
2.正如IMF已在亚洲金融危机中IMF所做的一样，加强IMF 在金融危机时的临时资金筹措能力，签订与成员国的“借款新安排”。
2.于1970年创设的SDR是IMF现在能发行的一种国际货币，可以用其来弥补成员国在国际储备方面的不足。现IMF 每五年对此进行一次评估。在准备一份详细阐述和还款条件的备忘录的前提下，IMF 的条款可以修改成在金融的非常时期允许IMF迅速地发行特别提款权。 这样可部分地解决IMF的弹性货币问题。
在IMF有了充足的金融资源的前提下，IMF就可将精力集中于制订在成员国金融危机时如何迅速有效地向其实施金融救援的规则上，以减轻成员国金融危机的深度和广度，并防止其跨国传染。
（二）强化危机管理者的职能
IMF应尽可能减少其决策中因政治因素带来的负面影响， 要平衡发达国家与发展中国家的关系，摆脱受西方发达国家操纵的局面。该目标的实现主要取决于IMF机构本身。发达国家、 发展中国家的利害关系及实力的悬殊，很大程度上是与“份额与投票权挂钩”机制联系在一起的，目前要解决这个问题尚存很大困难。长远来看，IMF 应当强化独立性地位，而不仅仅是作为橡皮图章的代理机构，在加强自身资金实力的同时，使它能够对潜在的全球性金融危机承担起责任，加强与各成员国央行的协调。总体上说，加强IMF 本身的内部控制建设和强化危机防范的功能是一个健全的、负责任的IMF所必需的。
1.IMF内控制度的完善和发展
首先，IMF执委会必须履行对其官员的监督职责， 而不仅仅是作为其官员们订出计划的橡皮图章。一个功能合理的执委会，应当是按反映经济实际的份量调整投票权的执委会，因此要认识在IMF 之外还可以获得比该机构自身内部更多的信息、意见和各界的想法。对于在实施国际LOLR等方面的复杂问题，执委会应充分吸纳各方意见，并且测试IMF 官员的建议和措施。执委会还应当采取措施，最低限度地形成外部评论和对过去计划的评估的程序。
其次，IMF在对受援国进行评估并制订贷款条件时， 一方面要抵制来自美国、日本和其他主要国家希冀把其贸易和投资计划作为IMF 援助条件一部分的巨大压力；另一方面，要对受援国的经济状况进行详细评估。判断一国出现的问题是否为短期流动资金问题，既要充分考虑其短期内的外部平衡又注意其内部平衡，特别要注重两个平衡在中长期的良性发展。IMF不能不加区别地对不同经济状况国家开出相同的药方， 而把自己演化成一个官僚机构。
最后，引入对IMF的外部监督机制。首要的是所有的IMF计划文件必须公开化，并接受公开讨论和批评性的分析。现在的制度规定计划的文件30年不予公开，这是荒谬的。IMF 的档案公开便于学者和市场参与者更好地了解IMF过去曾经做了什么，在哪些方面成功与否。
2.IMF应强化危机防范功能
首先，提高信息的流动性、及时性、准确性和充分性。IMF 一直鼓励成员国充分公开信息，提高透明度，并为此制定了《特别信息披露标准》加此规范。今后，IMF应地一步完善这一标准。 成员国的信息总体质量的提高，有助于投资者事前对国别风险、项目投资风险的评估，充分发挥市场机制的作用。另一方面，IMF 本身也应对信息进行跟踪与分析，提高对危机信号的敏感度。
其次，更有效地发挥IMF的监督作用。IMF应重点加强对国际资本流动的监督，及时洞察潜在的风险，并对长期处于严重逆差的国家进行改革规劝及对政策实施提供技术援助。
最后，实行统一银行监管标准。应促使成员国健全本国金融体系，推行全球统一的监管标准，加强银行监督机制和风险管理，并敦促各国严格遵循巴塞委员会关于银行监管的原则。
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