汉中市冷惠渠管理局 陕西南郑 723102
摘要：我市小型水库数量多，病险率高，水库地处偏僻，偶有险情，信息难以传递，抢险设备物资难以运输，安全隐患突出。长期以来，小型水库安全管理薄弱，一遇雨汛，小型水库的安全便成为政府领导和防汛部门的心腹之患。如何建立有效的运行管理机制，使小型水库的安全管理走上良性运行轨道，是一个值得认真研究的课题，本文根据小型水库管理工作的实际体会，对小型水库的安全管理进行一些初步探讨，研究小型水库良性运转的思路和办法。
关键词：小型水库；安全管理；现状与对策
一、小型水库概况
全市现有水库341座（含建成未注册登记水库），其中，小型水库335座，占水库总数的９8.24％，小型水库总库容2.1亿ｍ３，占全市水库总库容的4３．35％，灌溉面积78.6万亩，占全市水库总灌溉面积的49.37％。
小型水库在当地国民经济发展中发挥了重要作用，同时水库工程还在防洪保安、水力发电、水产养殖、水利旅游、城乡供水等方面发挥了巨大的效益。但是由于我市大多数水库建于20世纪50年代后期至70年代初期，在此期间修建的小型水库多达316座，占小型水库总数的94.32％。这些水库多属“三无”或“三边”工程，因此，小型水库存在很多问题，主要表现在六个方面：
1、病险率高，病害严重。据统计，现有小型病险库160余座，占小型水库总数的47.8％。这些小型水库存在防洪标准低、大坝渗漏、裂缝和坝坡滑塌等诸多问题。有34座小（1）型水库和126座小（2）型水库的防洪标准达不到部颁除险加固近期非常运用标准。大多数病险水库的输水涵卧渗漏、垮塌，溢洪道淤塞，防汛抢险道路狭窄，一遇险情，水库泄水不畅，抢险物料难以运达，水库防汛压力增大，只能采取空库迎汛，影响了水库效益的正常发挥。
2、工程设施不配套或不健全。部分小型水库“三大件”（即大坝，泄、溢洪设施和输水设施）不全，个别水库无溢洪道，如石门灌区的后头沟水库，原设计时就无溢洪道，仅靠放水涵洞泄洪。部分水库的溢洪道建设标准低，与工程规模不相符，只有输水流量很小的放水洞，给水库的运行管理造成极大不便。
3、由于没有正常经费来源，致使工程设施老化失修严重。据统计，全市有200座水库无任何经费来源，占小型水库总数的59.7%，其中小（1）型水库15座，小（2）型水库185座。这些水库仅靠承包养殖收入简单维持，根本无力进行工程维护。
4、缺乏大坝安全观测、水情测报和防汛抢险设施，工程盲目运行，极易失事。
5、淤积严重，抗洪能力降低，效益锐减。水土流失严重，水库未建排沙洞，造成库内大量淤积。据调查，全市小型水库已淤积库容约3601.89万ｍ３，占小型水库总库容的17.15％，其中部分水库基本淤满，已丧失水库功能。
6、管理工作薄弱，特别是乡村管理的水库，无管理机构，无专管人员，无管理经费，更谈不上日常管理和维修养护，安全管理责任无法落实。这类小型水库全市共有136座，占小型水库总数的40.6%。
二、小型水库安全管理存在的主要问题
多年来，为加强小型水库安全管理，保证水库安全运行，各级水利部门做了大量工作，水库安全管理逐步得到加强。2002年5月，水利部出台了《关于加强小型水库安全管理工作的意见》，对规范小型水库安全管理，落实小型水库大坝安全责任人，确保小型水库安全运行发挥了重要作用。近年来，我市一批大中型水库和重点小型得到除险加固治理，水库安全形势有所好转。但是，我市为数众多的小型病险水库未得到全面治理，小型水库安全管理问题任然突出，成为水利工程安全生产的重大隐患，是我市汛期防汛的重点和难点。小型水库安全管理存在的主要问题是：
1、病险水库数量多，除险加固任务重，安全管理任务艰巨。水库病险的存在，既影响水库效益的发挥，也降低了水库的防洪能力，而且威胁下游人民群众的安全，成为水库安全管理的巨大隐患。全市尚有小型病险水库160余座（大中型水库已完成除险加固治理），除险加固的资金缺口很大，除险加固和安全管理的任务非常艰巨。
2、小型水库安全管理的责任主体不明晰，当地政府行政首长负责制虽然落实，但只是在汛期过问水库安全状况，平时很少关注水库的运行管理情况，更谈不上水库的管理经费问题。尤其是乡镇和村组管理的水库，由于没有经费来源，大都未落实安全管理专职人员，部分水库甚至无人管理，只是临时指派水库承包人员或村组干部进行管理，这样一来，势必形成水库安全管理的责任无法落实，安全问题仍然无人负责。
3、水库管理的体制不合理、机制不灵活。国有水库管理单位虽属事业单位（灌区管理单位），但财政经费未足额到位，水费收入低。农村集体经济组织管理的水库，随着撤区并乡后，部分乡镇水管站逐步撤销，形成水库无专门机构管理的局面，加之产权不明确，责、权、利未能有机地联系起来，导致管理变成了一句空话。据统计，全市有205座小型水库的产权属农村集体组织，占小型水库总数的61.1%。
4、管理经费没有着落，管理单位亏损经营，难以为继。由于市、县财政困难，很多国有水库得不到财政支持，加之水价格由于种种社会因素不能按成本价收取，计收环节多、实收率低及无其他收入来源，绝大多数水库管理单位入不敷出，甚至连职工工资都发不出来。水库工程维修养护欠账太多，工程长期带病运行。农村集体组织管理的水库情况更糟，形成无机构、无人员、无经费份局面，水库病害问题更甚。
５、大坝安全鉴定工作进展缓慢，严重影响到病险水库治理。按照《水库大坝安全管理条例》、《水库大坝安全鉴定办法》的规定，大坝建成投入运行后，应在初次蓄水后的2～5年内组织首次安全鉴定。运行期间的大坝，原则上每隔6～10年组织一次安全鉴定。运行中遭遇特大洪水、强烈地震、工程发生重大事故或影响安全的异常现象后，应组织专门的安全鉴定。由于市、县财政困难，水库管理单位经济收益低，无力对所有水库进行大坝进行安全鉴定，只是对病害问题严重、急需治理的水库进行了安全鉴定（为争取国家投资），很多水库一直未开展大坝安全鉴定工作，病险问题未得到根治，给安全管理带来了严重隐患。据统计，全市完成大坝安全鉴定水库有50座，其中除5座大中型水库外，小型水库只完成了45座，占小型水库总数的13.43%。
６、安全管理工作不规范，主要表现在：一是安全检查制度不完善，检查执行力度不大，检查仅局限于重点小型水库。检查出的问题只是写在纸上，落实在口头上，问题未得到彻底解决，安全管理隐患依然存在。二是工程设施出现小问题后，由于没有经费，不能及时维护修理，导致小病拖成大灾的不利局面。三是缺乏安全管理规章制度，没有及时编报水库大坝安全管理应急预案。四是安全监管不力，个别县区主管部门对小型水库缺乏有效的安全监管，一些问题长期得不到解决，工程运行安全得不到保障。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆五是没有定期开展水库大坝安全普查，小型水库大坝技术资料匮乏，未建立技术档案，个别库容淤积严重，效益严重衰减的水库未及时进行降低报废处置。由于历史原因，全市约10座已建成水库未经验收投入运行，也未进行大坝注册登记。
７、管理队伍整体素质差，管理手段落后。管理队伍中专业技术人员很少，管理人员的业务知识严重不足，安全责任心不强，管理的手段和设施也很落后，无法满足规范化、科学化管理的需要。
８、基础设施不配套。绝大多数水库缺少必要的监测和通信设施，加之交通极为不便，工程基本处于盲目运行状态。
三、对策与建议
2010年5月31日，水利部颁布了《小型水库安全管理办法》，对于提高小型水库安全管理水平将产生重大的推动作用，标志着小型水库安全管理即将进入一个新阶段。提高小型水库安全管理水平，改善我市小型水库安全管理现状刻不容缓。
１、明确管理主体，落实管理责任
按照《小型水库安全管理办法》的规定，明确水库安全管理责任主体及其责任。建立以地方人民政府行政首长制为核心的责任制，明确国有小型水库，其管理单位（或主管机关）是水库安全管理的责任主体；其他小型水库（包括农村集体和其他经济组织所有的小型水库）的所有者是水库安全管理的责任主体。
对小型水库安全管理实行政府行政首长责任制、管理单位（或主管机关）及其他所有者责任制、水行政主管部门责任制。每座小型水库都要确定一名政府行政领导为包库责任人。包库责任人对水库安全负总责，管理单位（或主管机关）及其他所有者负责小型水库安全管理的日常工作。县级以上水行政主管部门负责对本辖区内的所有小型水库安全管理进行监管。
２、健全管理机构，落实管理经费
影响城镇、交通干线、重要军事设施、工矿校区及人民生命财产安全的小（１）型水库（以下简称重点小型水库）必须设置专门的管理机构，并配备不少于３名专职管理人员，小（２）型水库不少于１名专管人员。鉴于我市小型水库数量多，管理任务重的现实，理顺和健全水库管理机构，参照省厅对应落实市级专门承担水库安全运行管理工作的机构，负责对全市水库大坝安全运行和管理工作进行检查监督和指导，建立和完善水库安全检查、巡查等各项制度并加以落实。加强水库管理队伍建设，加大培训力度，组织对水库管理人员、技术人员、运行观测人员、维修养护人员进行培训，坚持持证上岗制度，逐步建立起适应新形势要求的水库管理队伍。加快水库管理体制改革步伐，按期完成申报中省补助计划的病险水库的管理体制改革方案的报批工作。
各县根据情况成立县级或乡镇水库管理机构，逐步配备小型水库专职管理人员，落实管理措施，解决水库安全管理必备的交通、通讯设施，开展扎实有效的安全管理工作，确保小型水库安全运行，效益得到充分发挥。
３、多方筹措水库管理经费
小型水库主要发挥灌溉效益，具有公益性或准公益性的性质，建议各有关部门参照水利工程管理体制改革方案，将具有公益性或准公益性的小型水库运行管理经费纳入地方财政预算，调动管理人员工作积极性。多方筹措维修养护经费，建立以政府财政投入为主，多方参与，统筹小型水库维修养护经费的制度。对于水费收入不足的国有水库，维修养护经费不足部分由地方财政补贴；加大水价改革力度，减少水费计收环节，尽快使水价到位，提高水费回收率。
４、加大安全检查力度，推进规范化管理
首先，建立水库大坝安全检查制度，县级以上水行政主管部门承担监管职责，小型水库管理单位或所有者必须定期对水库逐库进行安全检查，发现问题及时整改，限期处理。上级水行政主管部门应根据检查情况进行抽查，奖优惩劣。
其次，坚持大坝安全鉴定和注册登记制度。县级水行政主管部门必须按照《水库大坝安全鉴定办法》（水利部水管〔1995〕86号）、《水库大坝注册登记管理办法》（水利部水管〔1995〕290号）的要求，组织小型水库所有者完成大坝安全鉴定和注册登记工作。通过安全鉴定和注册登记，县级水行政主管部门和水库所有者应建立健全小型水库的工程技术档案。
第三，严格运行管理，推行预案管理。重点小型水库的所有者每年汛前应对工程进行日常维护，根据《防洪预案编制要点（试行）》编制防洪预案。按照水利部《水库大坝安全管理应急预案编制导则》，结合各地实际，编制水库大坝安全管理应急预案，按照管理权属分级报批和实施。工程存在安全隐患的小型水库，在未除险前，必须降低水位或空库运行，确保安全。
第四，加强培训，不断提高管理人员素质。实行持证上岗制度，参加水库岗位培训，水库管理人员必须取得“全国小型水库岗位培训合格证书”后才能上岗承担管理工作。
５、严把大坝安全鉴定质量关，加快除险加固工作步伐
各级水行政主管部门要严格按照《水库大坝安全鉴定办法》和《水库大坝安全评价导则》（ＳＬ２５８－２０００）开展大坝安全鉴定工作。逐步形成水库大坝安全鉴定制度，定期开展鉴定评估，及时发现问题，解除隐患，确保水库安全运行。
加大病险水库除险加固前期工作的投入力度，建立前期工作专项经费，滚动运转。市、县积极筹措前期经费，按照“突出重点，确保安全，兼顾效益”的原则，对本地区小型病险水库分类排队，分期分批进行加固。一是积极争取中省投资，二是加大市、县水利基金对小型病险水库除险加固的投入。三是通过集资、拍卖、租赁等产权制度改革形式多方筹资，加快小型病险库的除险加固步伐。
６、积极推行水库降等运行与报废制度
及时开展水库普查，严格按照《水库降等运行与报废管理办法》（试行），重新复核水库的经济技术指标，符合降等运行与报废标准的水库，必须降等和报废，并做好善后处理工作。
７、积极探索管理体制改革，研究建立良性管理运转机制的途径
首先，要在对所有小型水库认真调查的基础上，按照纯公益性、综合性和经营性区分不同类别，合理测算各类各规模小型水库的管理运行费用，争取财政支持。
其次，要积极争取当地政府的政策支持，总结和吸收“五小”水利工程产权制度改革的经验，结合本地实际情况，积极探索租赁、承包、股份合作制、拍卖等管理模式在小型水库管理中的应用，研究小型水库良性运转的思路和办法。
最后，加大宣传力度，增强各级政府对小型水库安全度汛重要性的认识，逐步改正地方政府对小水库安全度汛的重要性认识不足的问题，杜绝在水库出险情时高度重视，风平浪静时就放在一边，无人问津的现象发生。今年广西问责了几十位防汛不力的干部，其中就有因水库汛期无人值守被问责。
论文作者:许兴坤
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第19期
论文发表时间:2017/12/19
标签：水库论文; 大坝论文; 安全管理论文; 鉴定论文; 经费论文; 工程论文; 水利部论文; 《建筑学研究前沿》2017年第19期论文;