宅基地置换增值收益分配——基于J市的案例研究，本文主要内容关键词为：宅基地论文,收益分配论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2010)09-0011-08
近几年来，在国家实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度背景下，不少地区开始从农村宅基地、农村建设用地上找出路，进行自然村撤并、村庄整理、集中居住，以整理出的农村宅基地、建设用地，置换为城镇建设用地，以减少农村建设用地为前提增加城镇建设用地。针对近年来一些地区开展的宅基地置换的做法，本文以J市为案例进行研究。近年来，J市在统筹城乡发展、推进城乡一体化方面颇有成效，然而作为东部发达地区，J市在工业化、城市化过程中也面临着工业用地和城市建设用地不足的瓶颈，以及农民建房散乱、农村宅基地闲置等问题。2008年以来，J市借助统筹城乡综合配套改革试点地区的机遇，推行以农村宅基地置换城镇房产、土地承包经营权置换社会保障的土地使用制度改革试点工作，形成所谓的“J市模式”并将这一工作作为该市深化城乡综合配套改革的重点与城乡经济社会发展一体化新格局的关键来抓。目前，该市在9个镇进行试点，涉及区域总面积255.3平方公里、3.71万户农户、13.7万人。宅基地置换为工业与城市发展换出了空间，在一定程度上促进了土地集约利用与新农村建设，但也存在着农民宅基地权益得不到保障等一系列问题。本文通过构建地方政府、农民决策模型，对J市宅基地置换进行实证分析，讨论影响地方政府和农户决策的因素、置换的实现条件和结果，以及地方政府行为界限。
一、宅基地置换与收益分配模型
1.地方政府、农民行为
根据制度学派的观点，个人、企业和政府是市场经济体制中三个基本的行为主体，每个行为主体都有自己的行为目标函数，这就是收益最大化。而目前大部分地区中基层政府既是土地使用权流转的主导者，也是受益者、参与分配者。Andrew G.Walder认为，我国“财政包干，分灶吃饭”的财政体制改革刺激了地方政府谋求经济发展以获取较大的财政收益，导致了经济转型中政府行为和角色的转变①。他在考察不同层级的政府之间在组织特征方面存在的差异，阐明了为什么地方政府与高层政府相比，具有更大的动机和能力行使作为所有者的权益，形成了“政府即厂商”的理论。Jean C.Oi指出，我国地方经济发展是考评政府官员政绩的一个指标，新的制度激励地方官员最大化当地的利益而不是整个国家的利益，而地方政府在经济发展过程中不再仅仅充当行政服务角色，而且充当着企业家角色的作用②。本文借鉴前人的研究成果，认为在目前的财政体制下，作为集体土地使用权流转的主导者，地方政府在理性条件下的目标函数，就是收益最大化。基于此，本文建立起地方政府决策模型，分析了以收益最大化为目标函数的地方政府在宅基地置换中的成本与收益，及其决策行为。本文认为农民作为理性的、失去主导地位的参与者，也会在有限的条件下追求个人收益最大化。本文以个人利益最大化为目标函数，建立农民决策模型，分析农民在宅基地置换中的成本与收益，及其决策行为。在此基础上，本文建立起地方政府、农民联合决策模型，分析宅基地置换的实现条件，并计算农户与地方政府的行为界线。
2.地方政府决策模型
假设一般的宅基地置换情形：(1)设宅基地置换面积为Q，需要安置农民人数为N；(2)地方政府获得的新增土地面积占宅基地置换面积的比例为λ；(3)土地市场出让土地的价格为P=P(Q)，宅基地复垦价格为ηP，农民按照面积获得的补偿价格为δP；
二、实证检验——主要基于J市的实证分析
1.J市宅基地置换和增值过程
J市宅基地置换包括置换及增值两个过程。通过宅基地置换，腾退出大量农村宅基地，新增了大量城市和工业建设用地，通过利用金融、土地市场，实现宅基地增值之后，当地政府取得了巨额收益。
一是宅基地置换过程。从实际情况看，J市宅基地置换过程可以概括为四个步骤、三块土地，过程如图1所示(在同一地块上的操作用实线表示，在不同地块上的操作用虚线表示)：
步骤一，宅基地复垦。当地政府成立投资公司，负责把农民置换出来的零散宅基地复垦为耕地，农民失去原来宅基地的产权。
步骤二，土地置换。零散宅基地复垦之后，当地政府集中划拨具有升值潜力、区位较好的等面积的建设土地或者基本农田给投资公司。
步骤三，耕地开发。投资公司对划拨耕地进行平整开发，一定比例的土地用来建设住房，安置置换出宅基地的农民。农民获得这块宅基地的产权。
步骤四，挂牌出让。地方政府把余下的一定比例土地变为国有土地，并获得这部分土地的产权，进一步的开发后，在土地市场挂牌出让。
通过宅基地置换，除了一小部分用来给农民建房产之外，当地政府获得大量新增土地。比如，该市某试点镇宅基地置换共涉及农户4011户，宅基地面积4158亩，采取新社区公寓式安置需用地面积1203亩，可新增建设用地2955亩，J市9个试点镇可新增土地27825亩。J市2007年房地产新开工面积为7830亩，新增的土地足够该市房地产开发用三年。
二是宅基地增值过程。宅基地增值过程涉及金融、土地市场两个市场，包括四个步骤。宅基地增值之后，当地政府取得巨额收益，当地政府的收入(用实线)和支出(用虚线)如图2所示：
图1 宅基地置换过程
步骤一，融资推动。政府成立投资公司，融资开展宅基地置换工作。试点镇政府成立投资公司，构筑融资平台，从银行借入巨额资金，作为宅基地置换各方面工作的先行投入。比如该市YX镇政府的支持下，镇属两家投资公司分别申请银行贷款，其中，镇改造建设有限公司向省农业发展银行J市支行贷款2.4亿元，该镇投资开发公司向中国建设银行J市分行贷款2.6亿元，用于推动宅基地置换工作。截止到调查时，J市已组建了8个建设和投资主体，注册资金8.75亿元，融资达14.1亿元。
步骤二，先期投入。一是投入于宅基地复垦。二是承担投入于城镇公寓房、联排公寓房部分建设。比如该市YZ政府规定，按照人均40平方米标准，以低于成本价600元/平方米的价格把公寓房卖给选择置换的农户，并奖励200元/平方米，对自愿置换的按家庭人口每人奖励1万元。三是补助农户异地集中自建公寓房。政府承担农户集中自建联排复式公寓房的部分费用，比如YZ镇对户型占地面积符合要求的农户，补助占地面积85平方米的大户6.6万元，75平方米的中户5.8万元，60平方米的小户3.6万元。
步骤三，出让新增土地获得收入。当地政府把新增的土地集中划拨出来，用于房地产、商业地产开发和工业建设用地，获得新增土地的出让收益。
步骤四，偿还贷款。通过新增土地的部分出让收益来偿还用于农村宅基地复垦、新社区建设开发等各项支出的贷款。
2.模型结果分析
一是模型参数测算。从J市实现了宅基地置换九个试点镇之一的YZ镇来看，该镇4805户，18049人，户均宅基地1.16亩，农民宅基地总计5363.8亩，该镇规划的农村新社区按照农村宅基地(住房)以一换一进行置换，需用地1737亩，户均“节约”用地0.75亩，新增建设用地3626.8亩。
图2 宅基地增值过程
(1)λ=0.676。根据模型假设，YZ镇土地出让面积占宅基地置换面积的比例为λ=土地出让面积/宅基地置换面积=3626.8/5363.8=0.676。
(2)δ=0.37。YZ镇新增建设用地3626亩，根据YZ镇基准地价，按照商业用地占20％，住宅、工业用地各占40％计算。一级地价格34.6万元/亩，二级地价格25.8万元/亩，各占50％计算，土地出让价格为30.2万元/亩。YZ镇支付给公寓房置换农户的人均补偿约4万元，支付给自建公寓房的人均补偿约2.5万元。按照标准公寓房55％，联排式公寓占45％，18049人计算，亩均补偿价格=人均补偿价格×人口总数/宅基地置换面积=1 1.2万元。那么，农户补偿的价格比例为δ=亩均补偿价格/土地出让价格=11.2/30.2=0.37。
(3)η=0.06。按照该省1998年开展农村宅基地整理以来的宅基地复垦价格1.76万元/亩计算(《省农居点用地复垦工程建设标准研究报告》指出，宅基地复垦6.8万亩，投入资金约12亿元，则平均为1.76万元/亩)。那么，该镇宅基地复垦价格比例η=宅基地复垦价格/土地出让价格=1.76/30.2=0.06
(4)r=5.4％。YZ镇项目延续时期大约为3年，3年期商业银行贷款利率为5.4％。
三是政府实现巨额收益。从追求收益最大化的地方政府的决策依据来看，
实际上，大部分学者不赞同地方政府作为收益分配主要参与者，理由是首先地方政府不是土地的权利人，没有理由参加流转收益分配，即使政府作为投资者使土地增值也是职责使然。其次，现实流转中，大部分基层政府是土地流转的主导者，如果又是土地流转的受益者，很可能导致土地供给失控，扰乱正常市场秩序。李延荣认为应将土地所有者、使用者和国家作内土地使用权流转收益分配的主体，地方政府既不是土地所有者，又不是土地使用者，没有理由参与土地流转收益分配③。王文、洪亚敏、彭文英认为各级政府部门(市县、乡镇、村)应退出市场交易，仅限于管理职能，这样既可避免经营目标与管理目标之间的冲突及由此产生的非法流转冲动，又可保证土地所有者和使用者权益的完整性④。李庆海、梁斌认为利益体制中不应包括政府机构，政府机构本身不能作为这种交易的主体，只能对该种交易做一定程度上的指导和监督，所以不应从中获益⑤。当然，也有学者主张集体土地使用权流转收益分配主体应包括地方政府，国家的收益可以税收的形式实现。
本文认同农民宅基地所有权归属集体、使用权属于农民，不赞同地方政府成为宅基地置换收益分配主要参与者。并且，2010年中央1号文件明确指出“农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益”，农民对集体所有的宅基地依法享有占有、使用和收益的用益物权，并且这种权利具有排他性，是农民自己的，而不是集体的，更不是政府的，地方政府只应提供公共服务，不参与分配。从实际操作来看，根据(3)式，地方政府推进宅基地置换时，采取的补偿比例应该δ=
并计算出了政府和农民的行为界限。基于J市的检验结果，本文认为农民按照面积获得的补偿价格比例δ是宅基地收益分配的关键所在，这与张红星、桑铁柱的保护农民利益的关键在于划定市场与政府的边界，提高农民分享比例的研究结论是一致的。如果缺乏有效的制度安排，由政府主导的宅基地置换中，地方政府、农户追求利润最大化的过程是地方政府占用农民宅基地，获取大量城市和工业建设用地，赚取巨额土地出让收益的过程。其结果是地方政府低成本占用农民宅基地。
从宅基地实际增值过程看，没有政府的主导，农民宅基地不可能增值。张秀智、丁锐也同样认为政府财政投入和集体产权设置是影响宅基地退出的主导因素。从J市宅基地增值过程看，其过程涉及金融、土地市场两个市场，单个农户是难以进入这两个市场的，没有政府主导，农民的宅基地置换不可能实现。因此，要尽早考虑农民宅基地用益物权的利益实现机制，切实保护他们的宅基地用益物权，就要建立宅基地用益物权的财产化实现机制，探索建立农村宅基地用益物权的交易市场和交易机制。并且，除土地市场之外，农村金融市场也是宅基地增值的关键之一，农村信用贷款缺失，宅基地不能抵押，农民难以从金融市场获得贷款，而地方政府可以依靠政府信用从金融市场获取贷款，可见，没有政府的投资运作，农民的宅基地也难以升值。从J市宅基地增值收益分配的实践看，这是增值收益分配过程中农民只能获得零利润，而政府可以获取最大限度额外利润的主要原因。
从宅基地置换的后果看，政府在“实现最大限度额外利润”的刺激下推进宅基地置换，导致的问题之一是长期来看，农民上楼之后也不可能过上“城里人的生活”，农民庭院收入减少，上楼生活费用增加。农民利用补偿收入购买了城镇公寓房，或者集中安置之后，换了新房子，对生产收入和生活成本产生较大影响。一方面，农民的庭院经济收入少了，原来在农村的生活成本C[，R]要更低。在农村，农民的宅基地和房屋而仅是生活场所，也是生产场所，农民可以利用庭院养殖家禽家畜、种瓜种菜，这些产品可卖可吃，为生活提供补贴，无形中降低了农村生活成本。而农民一旦进城上楼，这些来源就都没有了，收入也就少了。另一方面，农民上楼后，物业管理费、水费、燃气费、电费、垃圾处理费等都增加了，用农民的话说就是“上次厕所都要花点水费”，农民实际在新社区的生活支出为Cu要大大高于预期。如果新社区每年的人均实际生活支出要更大，而原来因为有庭院收入，原来估计的成本过小，则其人均生活成本的现值
将会增加，农民会发现，自己原来的决策错误，生活陷于窘迫之中。以J市YZ镇为例，该镇目前农民人均补偿只有3.325万元，就算地方政府不拿一分钱，农民实现收益最大化，农民人均获得4.7万元，还是远不够农民过上“城里人的生活”。这是政策制定者们要认真考虑的问题。
问题之二是地方政府为了尽可能地推进宅基地置换，则有激励降低宅基地复垦投入，而如果复垦投入不够，农户原来的住宅建设用地、生产生活辅助用地等复垦成耕地之后，质量较低，短期内难以达到耕地的质量要求。而工业和住宅建设用地又往往会占用良田，就算政府实现了数量上的土地占补平衡，但耕地质量总体上降低了，部分复垦后的耕地农田基本条件较差、缺乏灌溉设施、耕作不便，容易出现抛荒现象，总体上难以平衡耕地生产能力。因此，在推行宅基地置换中，要严禁用复垦后的劣等地等量换优等地，并确保宅基地复垦投入，严格实行国家补充耕地数量质量按等级折算办法，落实最严格的耕地保护制度。
注释：
①Walder Andrew G.,Local Governments As Industrial Firms:An Organizational Analysis of China's Transitional Economy,The American Journal of Sociology,1995,101(2):263-301.
②Jean C.Oi,The Role of The Local State in China's Transitional Economy,The China Quarterly,1995,144:1132-1149.
③李延荣：《集体建设用地流转要分清主客体》，《中国土地》2006年第2期。
④王文、洪亚敏、彭文英：《集体建设用地使用权流转收益形成及其分配研究》，《中国土地科学》2009年第7期。
⑤李庆海、梁斌：《集体建设用地使用权流转问题探析》，《法制与社会》2009年第20期。
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