世界自然遗产地治理绩效评估指标体系及其应用——武陵源案例研究，本文主要内容关键词为：指标体系论文,及其应用论文,绩效评估论文,案例论文,自然遗产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F590 ［文献标识码］A ［文章编号］1673—9272（2007）01—0072—06
随着世界遗产地旅游发展与遗产资源保护的冲突加剧，世界遗产“重申报，轻管理”的现象被广泛批评，但“重管理”的标准是什么？或者说达到了怎样的效果才算是“重管理”，如何评价世界遗产地治理绩效问题因此受到关注。
在实践中，对世界遗产地治理绩效评价通常有三个方面的误区。一是以环境评价代替遗产地治理绩效评价，二是以单一的遗产地经济效益为标准评价遗产地治理绩效，三是以遗产地各类接待与服务质量评价代替资源与环境评价，后两种情况尤为突出。一些世界遗产地管理机构经常以旅游经济效益和旅游服务质量来反驳社会各界对他们资源退化与环境破坏的批评。从学理上而言，这种评价方式是以管理绩效评价代替治理绩效评价。治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理，它特别关注在一个限定领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用（俞可平，2001）。世界遗产地资源是一种特殊的公共资源，政府对世界遗产地的治理是指政府对世界遗产地进行制度设计与安排，协调各利益主体（国家、地方政府、相关部门、投资者、当地居民、社会公众、旅游消费者等）之间的关系，规范相关者的行为，最大限度地促进公共利益，即在保证遗产资源原真性与完整性的基础上尽可能地发挥遗产的教育功能，并促进当地社会经济发展。
在学术界，目前尚无公认的风景区或遗产地治理绩效评估体系。徐嵩龄（2002）认为通过遗产管理质量、遗产经济效益以及它对区域经济贡献这3个方面指标来衡量世界遗产地管理体制的优劣，但这一评估标准忽略了对遗产的社会效益贡献的评价。符全胜、盛昭瀚（2004）认为以遗产保护指标、社区发展指标、游客管理指标、经营管理指标可以比较全面地评价世界遗产的管理情况，但这一标准忽略了遗产保护的本质要求，即原真性① 与完整性标准。
本研究拟根据遗产资源的属性及《保护世界文化和自然遗产公约》的相关规定对世界自然遗产的治理绩效评价提出一个可操作的评价框架，并以世界自然遗产地武陵源为例进行分析说明。
一、世界遗产地治理绩效评估的指标体系
对世界遗产的资源属性，国内学者表述各不相同，如“国家自然文化遗产（世界遗产）是典型的公共物品和公共资源，这不仅取决于其自然禀赋，还取决于人们设置这些特殊区域的初衷和定义（张晓，2002）”；“景区资源或者景观是一种俱乐部物品，也就是说，消费者必须购买接入服务，但是得到接入权以后，消费就变得具有非排他性（张昕竹，2003）”，总的看来，尽管大家所持立场不尽相同，但大家基本都同意遗产资源是一种公共资源（徐嵩龄，2002；张晓，2002；彭德成，2003；马梅，2003）。世界遗产的公共资源属性特征决定了世界遗产资源治理的主要目标应该是尽可能地实现公共利益最大化。
世界遗产概念的确定本身就是以法律形式完成和体现的，联合国教科织织以国际法的形式（《保护世界文化和自然遗产公约》）约定了这个需要全球性保护的重大事务。根据《保护世界文化和自然遗产公约》，世界遗产保护的核心是原真性与完整性（张成渝、谢凝高，2003），因此，世界遗产的称号决定了世界遗产资源保护要求应该以原真性和完整性为核心准则。
因此，根据世界遗产的资源属性特征和《保护世界文化和自然遗产公约》的相关规定，根据以保护为基础，优化遗产资源利用，促进遗产保护各利益相关者得到可靠、稳定的经济与经营收入（有稳定可靠的收入才能使保护工作真正落到实处，使保护工作形成可再生的机制）的原则，本研究将世界遗产资源的治理绩效评价一级指标确定为遗产保护绩效、遗产利用的社会效益和遗产利用的经济贡献。
1.遗产保护绩效
遗产保护质量的评价大体可以包括三个方面，即遗产的原真性与完整、遗产资源与环境质量、遗产地各类服务设施质量。原真性与完整性是世界遗产保护的核心，所以对遗产质量的评价，关键是要评价遗产资源的原真性与完整性，对于自然资源而言，完整性尤为重要。其次，遗产资源与环境的质量保护状况，在部分地区，虽然其完整性受到破坏，其资源与环境可能仍然会保护得较好。第三，各类服务设施的质量，根据《保护世界文化和自然遗产公约》以及世界遗产资源的公共资源属性，世界遗产资源有为公共服务的职能，因此遗产地内的相关服务设施质量也是一个重要评价指标。需要特别说明的是，这些服务设施的质量并不是指这些设施的豪华与便利程度，而是指这些设施与环境的相容性，与自然的协调性等。
2.遗产利用的社会效益
世界遗产承担着文化传承与教育的功能和职责，遗产利用的核心社会效益应该是遗产的核心价值得到宣传与认同，以及遗产价值传递所带来的利益相关者满意度。政府对世界遗产的治理，其社会效益核心目标应该是提高遗产核心价值的知晓度、提高遗产利用的相关利益群体的满意度，特别是当地居民的满意度。
3.遗产利用的经济贡献
根据《保护世界文化和自然遗产公约》以及世界遗产资源的公共资源特性，遗产资源有为当地创造经济效益的功能，因此经济效益也是遗产治理绩效评价的指标之一。但世界遗产利用的经济效益不能以普通资源的评价方式来评价，而是强调资源对社区及当地经济的贡献与带动作用，对社区就业的带动作用等几个方面，以及这些效益的增长态势（图1）。
图1 世界遗产地治理绩效评价指标体系结构图
二、世界自然遗产地武陵源治理绩效评价
（一）遗产保护绩效
1.原真性与完整性
“原真性”原本是对文化遗产的要求，其主要是指“遗产产生之初及其随后形成的特征”。《奈良文件》第13款指出，“想要多方位地评价文化遗产的原真性，其先决条件是认识和理解遗产产生之初及其随后形成的特征，以及这些特征的意义和信息来源。原真性包括：遗产的形式与设计、材料与实质、利用与作用、传统与技术、位置与环境、精神与感受。有关‘原真性’翔实信息的获得和利用，需要充分地了解一项具体文化遗产独特的艺术、历史、社会和科学层面的价值”。“不同的文化和社会都包含着特定的形式和手段，它们以有形或无形的方式构成了某项遗产（Kanefusa Masuda 1998）”。但随着世界遗产保护与管理的发展，对于自然遗产而言，原真性比完整性更为基础，完整性是对原真性的强化，最高级的自然保护是“preservation”（原封不动的保护），而非“conservation”（可以利用的保护），其主要是物种生态的原生性。
“完整性”原本是对自然遗产的要求，其主要指未经触动的原始条件，主要是指涵盖自然遗产周边密切相关的空间范围的完整。“对于有绝佳的自然现象或是具有特别的自然美和美学重要性的区域，应包括具有突出的美学价值，并且包括那些对于保持区域美学价值起着关键作用的相关地区”（张成渝2002）。
根据对原真性与完整性要求的理解，目前武陵源生物物种种群已经在逐渐减少（石强，2005），可以认为武陵源遗产原真性已经受到影响。武陵源人选世界遗产的标准是N（Ⅲ），其对完整性有更高的要求，由于索道、电梯以及景区内大量的游道与接待设施建设，武陵源遗产资源的完整性已经在一定程度上受到损害。所以，以原真性和完整性标准而言，武陵源未能完全达标。
2.资源与环境质量
影响武陵源区风景区资源与环境质量的因素主要来自自然灾害、旅游开发破坏、旅游活动破坏三个方面。
自然灾害破坏。据2002年武陵源区人民政府向联合国教科文组织提交的《武陵源世界自然遗产现状定期报告》，目前武陵源风景区面临的自然灾害主要有洪灾、滑坡、崩塌、森林病虫害以及森林火灾，但都没有造成实质性威胁。
旅游开发破坏。武陵源核心景区的旅游接待设施以及由此引起的经营活动造成武陵源水体质量一定程度的超标，景区大气质量也受到影响，废气污染物SO[,2]、NO[,x]与粉尘也存在一定程度的超标（石强，2000）②。
旅游活动破坏。相关研究表明，由于游人增多及相应管理的缺位，武陵源风景区内游道两边林木都遭到了不同程度的刻、划伤害，并且各景区都出现了不同程度的“伴人植物”现象（石强等，2002a）。另外，游客越出游道观光对游道外缘土壤的硬度、水分含量及容重也产生了较大的影响（石强等，2002b）。
总体看来，武陵源风景区资源与环境质量都遭到了一定程度的破坏，尤以旅游开发活动造成的破坏严重，但随着武陵源区近年来的拆迁与整改，武陵源风景区的资源与环境质量可能会在一定程度上向良性发展。
3.景区设施质量
景区设施主要包括游道、厕所、标识牌、安全设施等方面。
经过多年的努力，武陵源区政府已经在景区内建设了满足一定标准与数量的游道、厕所与标识牌等设施。调查表明，游客对武陵源景区的各类基础设施给予了较高的评价，特别是对景区内外的交通便利程度、环境卫生程度等方面，其满意度均值都接近4，即“满意”，并且受访者意见的一致性较高（表1）。
调查时间：2003年8～10月。
资料来源：张朝枝．旅游与遗产保护——政府治理视角的理论与实证．中国旅游出版社，2006。
（二）遗产利用的社会效益
1.遗产核心价值的知晓度
武陵源的核心遗产价值是峰林地貌及其生物多样性，这一点在游客的到访动机中得到体现（表2），但只能证明武陵源的遗产外部特征引起了人们的关注，目前尚无进一步的证据表明武陵源的遗产核心价值取得了较好的宣传教育效果。
调查时间：2003年8～10月。
资料来源：张朝枝．旅游与遗产保护——政府治理视角的理论与实证．中国旅游出版社，2006。
调查时间：2003年8～10月。
资料来源：张朝枝．旅游与遗产保护、政府治理视角的理论与实证．中国旅游出版社，2006。
不过调查也表明，56.9％的游客并不清楚“张家界”与“武陵源”的含义与关系，这也说明武陵源遗产核心价值的宣传教育存在不足之处。
2.当地居民的满意度
陈世平等人（2001）认为影响城市居民生活满意度的指标依次是政府政策、经济收入、职业、住房、健康、休闲以及人际关系等因子。目前尚未发现测量遗产地居民对旅游发展满意度的具体指标，相关研究表明，影响居民生活质量满意度的收入原因主要是相对收入水平，而不是收入的总量水平（Evans DR et al,1993）。
经过20多年的发展，武陵源的旅游总收入增长了200多倍，而当地农民的纯收入增长却不到5倍，职工平均工资增长不足6倍，与武陵源区旅游总收入、财政总收入的增长率相比较，农民平均纯收入的相对增长速度明显较低（图2），可以认为由于相对收入水平的差距扩大而使当地农民的收入水平满意度降低。另外，由于旅游发展造成的贫富差距拉大，当地百姓之间的利益纷争与矛盾冲突日益增多，在一定程度上影响了当地居民的生活满意度。
图2 1990—2002年武陵源区旅游收入、财政收入与农民纯收入增长率比较曲线图
资料来源，根据武陵源区统计局相关资料整理。说明；1993年农民纯收入的统计口径发生了变化。
3.游客满意度
1988～1989年期间，刘介平、吴楚材等人（1991）对张家界国家森林公园游客的服务质量感知评价调查表明，83.8％的游客认为张家界的风景“优美”，15.93％的游客认为张家界风景“较美”，只有0.27％的游客认为张家界“不美”。对于当时的旅游接待服务质量，38.6％的游客认为“好”，而41.2％的游客认为“一般”，21.2％的游客认为“差”（表4）。
调查时间：1988年和1989年5月。
数据来源：刘介平，吴楚材，雷志星．张家界国家森林公园客源构成的调查分析．载：张家界国家森林园研究课题组，张家界国家森林公园研究，北京：中国林业出版社，1991:47—52。
2003年8～10月的调查表明，73.7％的游客对“武陵源之旅”的总体评价为“满意”或者“很满意”（表5），这说明武陵源游客满意度处于较高的水平。不过，由于游客满意度难以度量的原因，游客调查问卷所反映的游客满意度只能在一定程度上反映游客的真实感受。
（三）遗产利用的经济贡献
1.对社区的经济贡献
目前暂无准确数据说明武陵源旅游发展对当地社区的经济贡献，但表6中的两组数据可以说明一些问题。表中田富村和岩门村分别是武陵源索溪峪镇的两个村，后者由于地理位置较好而获得了较多的旅游参与机会，因而岩门村的人均收入水平明显高于田富村。一方面，这说明旅游对部分社区的经济贡献较大，另一方面也说明旅游对当地社区的经济贡献非常不均衡。
说明：调查采用李克特量表（1＝“非常不满意”2＝“不满意”3＝“不置可否”4＝“满意”5＝“非常满意”），表为spss10.0 Descriptive Analyze结果，“N”表示样本数，“Minimum”表示该选项最低值，“Maximum”表示该选项最高值，“Mean”表示平均值，“Std.Deviation”表示标准偏差。
2.区域经济贡献
总量指标。武陵源的旅游经济贡献总量比较可观。从1989到2002年的13年间，武陵源区共实现旅游总收入622,912万元，门票收入106,053万元，财政总收入49,748万元，1994年到2002年的8年间，武陵源区共实现税收23,402万元（表7），这对于一个旅游业从零开始起步的贫困地区而言，这一成绩取得实属不易。
增量指标。从增量指标来看，近年来武陵源各项经济收益的增长率呈现出下滑的趋势。从表8可以看出，十多年来武陵源旅游总收入年增长率、门票总收入年增长率、财政总收入年增长率和税收总收入年增长率的波动都比较大，但总体看来，除旅游总收入外，各项指标的年增长率都有下滑的趋势③。
平均指标。从平均指标来看，武陵源游客人均经济贡献在逐年下降。从表9可以看出，近十多年来，武陵源区农民人均纯收入与职工人均工资都小幅增长，增长速度缓慢，游客人均带动地税收入逐年下降，而游客人均带动国税收入则逐年上升。这说明武陵源区旅游经济在总量快速增长的同时，当地居民的收入并没有相应的增长，同时单个游客所带来的经济效益也在下滑。
资料来源：根据武陵源区统计局、财政局、旅游局、税务局相关资料整理。
产业结构。产业结构可以进一步说明世界遗产地武陵源对当地的经济贡献。鉴于武陵源区的产业结构的单一性，其第三产业增加值几乎全部来自旅游业，以第三产业的增加可以近似说明旅游业在武陵源国内生产总值的比重。图3表明，自1989年以来，第三产业增加值占武陵源国内生产总值的比例已经由1989年的39.52％上升到2002年的84.02％，这也就意味着旅游业占武陵源区国内生产总值的比重80％左右。这说明，世界遗产地武陵源的旅游经济贡献对改变当地的产业结构的作用是巨大的。
图3 1989～2002武陵源区第三产业增加值占国内生产总值的比重年际变化曲线图
资料来源：根据武陵源区统计局相关资料整理。
3.就业带动作用
旅游发展为武陵源区创造了大量的就业机会，不少农村剩余劳动力就地转移到旅游行业。例如张家界国家森林公园吸纳了农村实有劳动力1138人，目前公园管理处安排了463人从事旅游服务管理、75人从事旅游交通运输、253人从事轿运、101人从事旅游商品经营、82人从事导游等，农村旅游从业人员占劳动力总数的85％。但是，这些从业人员实际上是一种“粗放式参与”旅游业向“集中式参与”旅游业的“就业转移”，就业岗位的总量增长仍然显得不足，张家界森林公园从1997年到2005年仅增加不到300个就业岗位（表10）。
三、结论
就遗产保护绩效而言，武陵源风景区的原真性与完整性已经在一定程度上受到威胁，而武陵源水体质量、大气质量等环境指标都已经受到影响，与世界遗产保护要求存在一定差距。就遗产利用的社会效益而言，经过十多年的建设，游客对武陵源总体上基本满意，但当地社区居民的满意度仍然较低。就遗产利用的经济贡献而言，近年来武陵源游客接待人数不断上升，旅游总收入、财政总收入、年创利润总额都在不断上升，但游客人均经济贡献在下降，当地居民的收入水平增长缓慢。总体而言，世界自然遗产地武陵源的治理绩效并不十分理想。
但是，近来武陵源的遗产保护与开发利用水平正不断提高，武陵源的治理绩效是否会进一步提高还待于进一步考察。
［收稿日期］2006—12—22
［基金项目］国家自然科学基金资助项且《旅游发展与世界遗产地资源保护的互动机理及其政策评价模型研究》（项目批准号：70503007）。
注释：
① 关于“原真性”的说法，译自于单词“authenticity”，国内较多译为“真实性”，或“本真性”等等，本文采用徐嵩龄的译法，即“原真性”。
② 目前未发现有人研究武陵源区索道、电梯等景区交通设施对景区环境与资源产生的实质性的具体影响，所以无法具体列出。
③ 由于统计口径等多方面的原因，旅游总收入值属估算值而非直接统计值，可信度不高。