社会救助权的法律定位及其实现，本文主要内容关键词为：社会救助论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕DF391.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1001-6198(2008)01-0046-06
一、社会救助权的由来
社会救助权，原称为“社会救济权”，因“社会救济”带有较强的慈善色彩，不能有效地反映社会救济制度的权利性质，各国逐渐废弃了“社会救济权”术语，改用“社会救助权”概念。
社会救济是社会救助的初级形态，是社会救助的不完善阶段。从社会救济到社会救助体现了社会观念的变化和社会立法意识的强化。社会救助是人们在其不能维持最低限度的生活水平时，根据法律规定，有权要求国家和社会按照法定的标准向其提供最低社会需求的资金、实物或者服务的一种社会保障制度。社会救助权则是现代社会公民的基本权利之一，是公民难以维持最低生活水平时，有权要求国家按照法定的程序和标准向其提供保证其最低社会需求的物质帮助和社会服务的权利。在现代社会，公民享有社会救助是法律规定的一项基本权利，社会救助是政府的一项法定责任。许多国家都有规范社会救助问题的专门法律，我国虽然还没有专门的社会救助法，但是，中华人民共和国《宪法》规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民提供享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。为了使《宪法》规定的公民的物质帮助权能够变为具体的国民权益，能够让全体国民共享社会发展的成果，国家有必要通过立法建立社会救助制度，而社会救助立法的逻辑起点和最终归宿又可以归结为社会救助权的保障与实现问题。因此，有必要对社会救助权的法律属性和实现路径进行研究。
二、社会救助权的法律定位
社会救助是社会保障系统中的一个子系统，社会救助权是社会保障权利体系下的一项子权利，它具备社会保障权的一般属性，同时具有自身的独特属性。
（一）社会救助权属于社会保障权
1.社会救助权具有基本人权的属性。人权的一个最基本内容就是人的生存权。生存权本是伴随着人的出生而必然具有的自然权利，但国家和法律产生后，如果不对生存权加以确认和保护，公民个人仅凭自身的力量很难实现这种权利，于是，生存权有了转化为法定权利的必要。奥地利法学家门格尔·安东最早把生存权提到“法的权利”的高度。1919年德国首次在宪法（即《魏玛宪法》）中明确规定了生存权。联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、年老或者在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享有社会保障。”1966年通过的《经济、社会、文化权利国际公约》也确认了人人免于饥饿的基本权利，承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件，并且承认人人有权享有能达到的最高的体质和健康的标准。国际社会对人的生存权给予了高度关注，目前，世界上大多数国家的宪法，都规定了生存权保障的内容和原则。生存权是最基本的人权，是享受其他人权的前提，而对于遭遇各种生活困境的公民来说，其基本的生存条件都不具备时，国家和社会必须为他们提供最基本的物质帮助即社会救助，社会救助也因此成为其生存权保障的物质基础。
在现代社会，救助贫困公民是国家和社会义不容辞的责任和义务；而获得社会救助是公民应该享有的权利。“如果说生存者通过‘劳动——财产——维持生存’的定式完成了自我实现的话，那么另一种定式‘物质请求——国家帮助——维持生存’就是某些特殊主体生存权实现的方式。”[1]大多数社会成员通过第一种定式而实现生存权，而那些生存权实现有障碍的社会群体则通过第二种定式实现其生存权。社会救助权是公民的基本权利之一，无论什么原因，只要公民陷入需要社会救助的状态，他就有权请求社会救助，国家和社会则有义务给予救助，这是现代宪政理论和实践已经证明了的命题。“作为共同体生活的一项原则，伙伴身份要求每个成员不能对其他任何成员漠不关心，并要求在需要时提供力所能及的帮助。因此，授予每个处在困境中的人享有霍菲尔德所说的从其他伙伴那里获得帮助的要求权。”[2]我国《宪法》第四十五条第一款规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。该条规定是我国社会救助权的宪法依据，社会救助权是宪法上的基本权利之一。作为宪法权利，社会救助权的权利主体是中华人民共和国公民，即凡是中华人民共和国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度和职位高低，不管出于何种原因，只要处于需要救助的生活状态，就享有社会救助的权利。社会救助权本身蕴涵着平等权属性，只要是公民，不论其是农民还是城镇居民，在享有社会救助权利方面，应该是平等、不受歧视的。我国的城镇居民最低生活保障制度把农民排斥在该制度之外，这与社会救助权的基本人权与宪法权利属性是相悖的。我国未来的社会救助立法需要坚持社会救助权的平等性原则，把建立城乡一体化的惠及全民的社会救助制度作为社会救助立法的目标。
2.社会救助权具有社会权属性。根据权利规范本身所蕴涵的价值理念对权利进行分类，公民的基本权利可以划分为自由权和社会权。前者称为消极权利，即自由权要求国家实体性的消极行为作为的价值诉求；后者称为积极权，即社会权主要体现了要求国家实体性积极作为的价值诉求。社会权则是与福利国家或积极性国家观相对应的基本人权。其目的在于消除伴随资本主义的高度发展而产生的贫困和失业等社会弊病，为此要求国家积极地干预社会经济生活，保护和帮助弱者。[3]美国学者一般把社会权称为积极权利，日本学者一般称其为社会权。我国学者一般称之为社会权或者社会基本权，其含义是公民依法享有的要求国家对其物质和文化生活积极促成和提供相应服务并通过公权力的积极介入来保障的权利。社会权的实质是“实体性的积极权利”，它以宪法赋予国家的积极作为义务为实现条件；社会权强调社会公共利益和社会公平，以实现其在谋求社会福利的基础上促进经济与社会良性运行和协调发展的目标。社会权有广义和狭义两种理解，狭义的社会权即社会保障权，广义的社会权是区别于公权、私权而形成的权利，包括社会保障权、劳动权、受教育权等。无论对社会权作何种理解，社会救助权都是社会权体系中的一项子权利，具有社会权的基本属性，与私法上的权利有着本质的区别，即社会救助权在国家与公民之间形成了直接的权利、义务关系，国家有责任有义务满足权利主体的救助需求。社会救助权与社会权相比较，社会权注重的是人生存和发展保障的所有权利的总称，是宏观概念，比较抽象；而社会救助权更注重人的基本生活需要的保障，是微观概念，比较具体。
3.社会救助权具有财产权和人身权的双重属性。社会救助是公民获得一定的物质利益作为其维持生存的条件，社会救助作为政府应当承担的责任，必须以国家财政为后盾，并通过财政预算来确保被救助者的需要，具有财产权的属性。另一方面，社会救助权是公民基于生存的需要和公民资格而产生的要求国家和社会承担的保证其有尊严地生活的权利，与主体的特定人身有着不可分离的联系，不得转让、转借、继承，具有很强的人身属性。
4.社会救助权具有物质制约性，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化的发展”[4]。社会救助权也是如此。社会救助权及其实现与一国的经济发展水平、国家财政能力成正相关关系。国家对社会保障义务的履行是有限度的，只是在一定程度上满足公民的基本生活需要，即“人在社会生活中为确保自我尊严的最低限度生活”。国家能力的差异往往导致社会救助权的实现程度的不同，不同国家由于经济发展水平的不同在社会救助权的实现程度方面存在差异，即使是同一国家，随着社会经济的不断发展，社会救助的具体标准和具体内容也是变化的。值得注意的是，社会救助权的物质制约性并不意味着社会救助权一定是静态的低水平的权利，因为，国家的经济实力和财政能力的进一步增强一方面为社会救助权的实现奠定了物质基础，另一方面也意味着国家的社会救助责任的增加。过去我们仅仅强调社会救助的低水平，其实是对社会救助权的物质制约性作了片面的理解，忽视了社会救助的国家责任与国家财力之间的正相关关系，导致了国民的社会救助权益保障程度未能与国家经济的增长同步互动。
（二）社会救助权的独特属性
社会救助权相对于社会保障权系统中的其他权利，具有相对独立性，以区别于社会保险权、社会福利权等社会保障权利。
1.社会救助权具有权利义务单向性的特点。与社会保障权利体系中的其他权利如社会保险权相比，社会救助权体现了权利义务单项性的特点，即凡是符合社会救助条件的社会成员，都有权利申请社会救助。对受益者而言，其享受的是单纯的权利或者利益，国家和社会对其实施社会救助，并不以接受救助对象支付一定的金钱或履行一定的义务为条件。社会救助的义务主体是国家和社会，国家和社会救助有生存危机的社会成员是其法定责任，当社会成员需要社会救助而政府不能提供社会救助、救助不足或者救助不及时，则可视为政府的失职，这种“失职”可能使社会救助机构承担相应的法律责任。从这个意义上讲，社会救助权是一种“免费的午餐”，这是因为社会救助权作为一种生存权保障，是社会正义的底线和社会安全的最后屏障，如果给予社会救助也需要支付一定的对价，那么，必然会导致一部分社会成员得不到社会救助，不能“像人那样有尊严地生活”，社会救助制度的价值和功能就无法实现。因此，与“权利义务相结合”，需要个人承担部分缴费义务的社会保险权相比，社会救助权的权利是绝对的，无条件的。
2.社会救助权的实现具有选择性。从抽象意义上看，现代社会公民的社会救助权具有普遍性和平等性，社会救助应该是普惠式的平等权利即人人享有社会救助权，社会救助的主体具有普遍性即社会救助的权利主体是全体公民。社会救助是公民的固有权利，始于出生，终于死亡。一国公民的社会救助权利应该是平等的，没有身份和等级等诸多因素的限制。一国的公民，只要是处于需要社会救助的条件和状态，就可以要求获得国家救助，任何区别对待或歧视都有违社会正义的原则。但是，从社会救助权利的具体实现方面看，社会成员能否得到社会救助的关键是要看其是否符合社会救助条件，这种条件就是必须当社会成员最基本的生存权利无法行使或维持并需要得到国家和社会帮助时，社会救助权才能从抽象的权利变为具体的权利，比如申请社会救助者的个人收入或者其家庭成员的人均收入是否在政府事先确定的最低社会保障线以下是其享受最低生活保障权利的条件。社会救助还有一整套严格的法定工作程序来确定申请社会救助的公民的社会状况是否陷入了贫困状态，这一整套工作程序也被称为“家庭经济情况调查”。“家庭经济情况调查是公民权利和国家和社会义务这一对法律关系是否应该发生的必要前提。”[5]因此，某一个公民能否实现社会救助权具有选择性即需要在符合法定条件和程序下有具体法律关系的产生。
3.社会救助权的内容具有发展性。社会救助权的内容随着经济发展、社会变革、社会变迁而日益丰富，其范围通过社会政策和社会立法而不断扩展。传统社会救济的范围是非常狭小的，仅仅限于赤贫者的生活救助。社会救助权的内容与标准与人们对贫困的理解紧密相联，而贫困是一个发展的动态概念。“贫困不仅仅意味着低收入和低消费，也意味着缺少受教育的机会，营养不良，健康状况差；在对贫困的进一步思考中甚至还包含了无权、‘无发言权’、脆弱和恐惧的内容。”[6]现代社会救助的内容不仅包括生活救助，而且已经延伸到生活救助之外的其他救助，不仅保障公民的生存权，而且还有公民发展权的考量。根据我国社会救助的制度实践和有关国际公约的规定，公民获得社会救助至少应保证其最低生活水准，为了达到最低生活水准，充足的食物、适当的住房和医疗服务等是必不可少的。随着经济的发展和社会的进步，社会救助作为公民的一项基本权利的内容和标准也会随之扩大和提高。现代社会救助权利体系应该是一个包含生活救助、灾害救助、医疗救助、失业救助、住房救助、教育救助、法律救助等内容的丰富复杂的体系并且随着社会经济的发展而日益丰富。
4.社会救助权在社会保障权利体系中处于基础性的地位。一般认为，现代社会保障制度主要由社会救助、社会保险和社会福利三大制度构成，与此相对应，社会保障权利也可以划分为社会救助权、社会保险权和社会福利权。社会救济权是全体国民免于生存危机的权利，其功能在于维护社会成员的最低生活需要和社会安全；社会保险权是劳动者一项基本人权，其功能在于对于劳动者基本生活的保障和劳动风险的防范；而社会福利则是更高层次的社会保障，社会福利权是公民为了提升生活质量而要求社会或者国家提供一定的设施、服务和措施，以满足公民多方面福利服务的权利。社会救助是最早的社会保障形式，其他社会保障形式是社会救助发展的结果或者从社会救助中衍生而出的。作为社会保障制度体系中的最稳定的组成部分，虽然随着社会保险制度的发展其历史地位有所下降，但因其担负着解决特别脆弱社会成员的基本生存权利的重任，在现代社会保障体系中始终居于不可替代、不可或缺的基础性地位。
综上所述，社会救助权的法律定位如下：社会救助权是公民在无法维持国家规定的最低生活水平或者陷入需要救助的情形下，可从国家和社会获取的满足其最低生活需要的物质援助和社会服务的权利。社会救助权是现代社会公民的一项基本人权，属于社会保障权范畴。社会救助的权利主体是全体公民，其义务主体是国家和社会，其权利义务的内容主要是一定的物质利益的给付与接受，其客体是代表着一定利益的物质或者服务。社会救助权的标准和内容主要受经济发展程度的制约，其范围随着社会进步和文明的发展而日益扩大；社会救助权在社会保障权利体系中处于基础性的和不可替代的地位。
三、社会救助权的实现路径
社会救助是现代社会保障体系中具有基础地位的子系统，它肩负着免除城乡居民中低收入家庭生存危机的使命，是在保障低收入阶层起码生存条件的基础上缓和收入分配差距和社会矛盾的一种重要制度安排。在解决民生问题、构建社会主义和谐社会的时代背景下，社会救助权能否实现以及实现的程度直接影响到免除国民的生存恐惧与生存危机的社会正义的底线的坚守，关系到和谐社会的构建。
（一）树立先进的社会救助理念
社会救助权的充分实现，有赖于公民权利意识的普遍提高。“由于福利是权利而不是恩惠，所以人们可以无偿地接受他们，而不必感到似乎是占了别人的便宜。”[7]没有一种逐渐发展和高涨的权利意识，就难以有对社会保障权的孜孜追求。作为现代社会公民的一项不可剥夺的基本权利，社会救助权的实现也是以主体的普遍的权利意识为其思想条件。从社会救助的历史看，在相当长的时期里，社会保障被看做是一种慈善、施舍或推恩，而不是公民的法定权利。中国社会救济的思想虽古已有之，但其思想渊源都是统治者的道义观和仁政观。政府与被救济的对象之间的关系是一种道义上的施恩—受惠关系而非现代法律意义上的权利义务关系，即贫困者不是法定的权利主体，政府也并非法定的社会救济义务主体。社会救济行为缺乏规范性、稳定性和约束性，是否救济，救济谁，救济多少、如何救济等都是随意的，思想上表现为慈善、同情、怜悯或者出于仁政的需要，其造成的后果是：政府施恩于民，民众感恩戴德。即使在社会保障已成为政府自觉的施政纲领的今天，不把社会救助看做是被救助者权利的人依然存在。我国公民的社会救助权利意识也是如此，如中国目前出现的社会救助或者社会捐赠，往往是在对方接受有损于人的尊严的附加条件下才予以实施。这种道义性、怜悯性的社会救助不利于建立科学、规范、稳定的社会救助制度，已经成为公民社会救助权实现和我国社会救助制度构建的思想障碍，因此，实现社会救助权，首先需要树立先进的现代社会救助理念。对公民而言，应该认识到社会救助是自己作为国家的一成员所天然享有的不可剥夺的权利。对于政府而言，更应该认识到实行社会救助是政府的不可推卸的责任，是自身存在的合法性基础；社会救助的宗旨是保障贫困对象的基本人权，在提供社会救助的同时，必须维护被救助对象作为人类的尊严而不应附加有损人格尊严的条件；为保证公民社会救助权的实现，在做好宣传工作的同时，应该建立一整套完整的社会救助告知制度。
（二）制定社会救助法，实现社会救助权的法治化
社会救助权作为现代国家法权体系的重要组成部分，有赖于法律的明确规范。“人权在获得法律认可之前是道德权利，由于仅具有道德权威，侵害它，并不招致法律处罚，在获得法律的确认后，人权就既是道德权利，也是法律权利。”[8]立法是社会救助权利实现的制度保障，是社会救助由“恩惠”转变为“权利”的关键环节。公民社会救助权实现较好的国家都非常重视社会救助的立法工作。通过立法，不仅可以为形成统一、科学、规范的社会救助制度奠定法制基础，从根本上保证社会救助制度的权威性、公平性和可持续性，而且由于法律的制定需要通过立法机关（民意机关）的审议，可以避免政府单方面主导社会救助政策而难以兼顾责任主体各方面利益的缺陷，从而确保社会救助制度建设更为公正，确保社会救助权利的配置方式更加理性。此外，“公共救助法和其他社会立法的完成，表明民主国家坚信自己对人类福利有极强的责任感”[9]。现阶段，我国公民的社会救助权在不同层次的法律文件中均有所体现，如《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《防震减灾法》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》、《法律援助条例》、《城市居民最低生活保障条例》等法律法规分别从不同方面确立和规范了公民的社会救助权利。但是，我国关于社会救助的法律规范还存在层次不高、效力偏低、内容残缺等问题，迄今为止，我国尚没有一部由全国人大或其常委会审议通过的对社会救助问题进行全面、系统调整的法律。因此，社会救助立法已势在必行，迫在眉睫。通过立法，建立覆盖城乡、全民共享的社会救助制度，是实现社会救助权的重心所在。惟有如此，我国宪法修正案中的“国家尊重和保障人权”的宣示才能兑现，国民才能免除生存恐惧与生存危机，社会正义的底线才能坚守。
（三）明确国家和政府的责任
社会救助权是积极的人权，要求国家积极主动地作为，国家采取积极有效的措施才能保证公民社会救助权利的实现。如果国家不履行积极作为的义务，社会救助权的实现将成为无源之水，无本之木。罗斯福指出，在现代社会，把个人的安全建立在邻里和家庭的帮助之上是根本不行的，因为他们的力量根本不足以抵御社会变动的冲击，只有政府才能为人们提供保障，并借此减缓巨大的社会变动给人们带来的冲击。[10]桑斯坦认为，所有的权利都是有成本的。作为需要由国家通过国民收入的再分配来确保国民基本生活的社会救助权，更是需要成本的，也即公民社会救助权是需要政府“埋单”的权利。确定而稳定的资金来源是社会救助权利实现的物质基础，政府作为社会救助权的义务主体，责无旁贷地承担社会救助的财政责任。各级政府应该将社会救助资金纳入各自的公共财政预算，并将该项资金分别用于全国和各自辖区的社会救助项目之中。如果地方政府由于财力所限不能全面实施社会救助，中央政府则通过转移支付制度承担兜底性的财政责任。政府的责任还包括建立社会救助实施机构、监管制度和社会工作专业制度等，其中，社会工作专业制度是由专业工作者办理社会救助，保障社会救助业务的专门化及其水平提高的制度。社会工作者“肩负着为人民赢得足以生存的权利的任务，使他们不仅仅能够生存，而且还能享受‘生存’这个字眼的全部含义”[11]。社会工作专业制度的建立无疑将促进公民社会救助权的实现和提升。
（四）完善社会救助权的法律救济
权利需要救济，没有救济的权利不是权利。社会救助权的法律救济包括宪法层面、行政法层面和刑法层面的救济。
1.宪法的救济。宪法是国家的根本大法，一般而言，不具有直接的司法适用性。社会救助权利人通常不能直接依据宪法就社会救助权的实现问题提起诉讼。但是，当社会救助机构的消极不作为或者实施违法行为严重侵害权利人的利益，例如我国原有的只保护城镇居民社会救助权的行政法规即《城镇居民最低生活保障条例》，显然有违背宪法的平等原则和国家尊重和保障人权的宪法精神，侵害了农村居民的社会救助权，这时，应该启动相应的宪法救济程序。从世界法治文明发展的一般规律来看，建立宪法的人权保障制度成为宪法发展的一个普遍趋势。越来越多的国家建立的宪法法院制度，其职能扩展到肯定性的宪法权利，如教育权、居住权、医疗卫生权、就业权等。[12]借鉴世界各国的宪政和法治建设经验，规定公民社会救助权利的宪法救济程序，使公民的社会救助权的宪法保障不再是空中楼阁，公民的社会救助权才能完成从客观性权利到主观性权利的转换，才能从一种“纲领性权利”转化为“具体性的权利”，宪法的权威和尊严才能得到真正的维护。
2.行政法的救济。社会救助权是一种积极的权利，政府是主要的义务主体。从行政法视角看，政府履行社会救助义务的行为实质是一种具体的行政行为（行政给付或行政授益行为）。当社会救助实施机构的社会救助行政给付（如作出停止社会救助的决定等）侵害被救助主体的合法权益时，被救助者可以通过提起行政复议、行政诉讼等方式保护自己的社会救助权利。行政复议是符合社会救助条件的被救助者认为社会救助实施机构的行为侵害了自己的合法权益而请求其上一级机构给予审议和裁决的制度，它是一种行政系统内部的监督方式。根据我国1999年的《行政复议法》之规定，公民对国家行政机关的社会救助行为不服的，可以向作出该行为机关的上级机关提出复议申请。行政诉讼是符合社会救助条件的被救助者请求人民法院解决其与社会救助实施机构纠纷的救济方式。行政诉讼是社会救助权的司法救济，因其公开、公正的特点成为公民社会救助权保障的一种重要救济方式。根据我国1989年颁布的《行政诉讼法》的第22条第1款第6项的规定，人民法院受理的因行政给付行为提起的行政诉讼案件仅仅限于抚恤金利益纠纷，对于社会救助纠纷，法院无权管辖。2000年，最高人民法院颁布的司法解释，在一定程度上扩大了行政诉讼的受案范围，但该解释一方面法律效力有限，另一方面仍然没有明确将社会救助纠纷纳入行政诉讼轨道，公民的社会救济权还是无法得到充分的救济。因此，为强化社会救助权利实现的司法保障，需要对行政诉讼法进行修改，将所有的行政机关未依法向公民提供社会救助涉及公民社会救助权的行政纠纷都纳入行政诉讼的受案范围，使其接受司法审查。
3.刑法的救济。对于那些情节严重的侵害社会救助权的行为，应该考虑在刑法中设置相应的罪名和刑罚。我国《刑法》第126条规定：“挪用国家救灾、抢险、防汛、优抚、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损失的，对直接负责人员处以3年以下有期徒刑或拘役，情节特别严重的处以3年以上，7年以下有期徒刑。”本条规定了挪用国家救灾、救济物品的罪名和犯罪构成要件，但对于挪用社会救助基金或者其他侵犯社会救助权情节严重的行为没有规定相应的罪名和刑罚。随着社会救助制度的普遍实施，应该通过刑法修改或者刑法解释的方法把情节严重的侵害公民社会救助权的行为纳入刑法的调整范围，通过刑事法律制度更有力地保护公民的社会救助权。
标签：社会救助论文; 公民权利论文; 低保论文; 法律救济论文; 社会保险论文; 法律论文; 立法原则论文; 宪法监督论文; 宪法修改论文; 现代社会论文;