欧盟宪法对传统宪法学的挑战，本文主要内容关键词为：传统论文,欧盟宪法论文,宪法学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D921 文献标识码：B 文章编号：1672-1020(2004)03-0103-05
2003年6月，欧盟制宪筹备委员会通过了欧盟第一部宪法草案。欧盟宪法草案的出台， 可以说是欧洲一体化的重大飞跃，同时也引发了热烈的讨论：欧盟究竟有没有制宪权抑 或制宪能力?其制定的宪法草案是不是通常所指的法学意义上的宪法?其对传统的宪法学 理论到底提出了怎样的挑战?诸如此类问题，都是值得认真探讨的。
一、对制宪权与宪法涵义的影响
制宪权就是一个国家制定宪法和修改宪法的权力。制宪权属于最高的权力，是国家制 定法律、法规的根源，它不受任何规范的约束和限制。由于国家是一个抽象的实体，因 此，制宪权最终应当由谁来行使、其主体是谁，18世纪法国学者西耶斯就曾指出，制宪 权属于国民，国民不能受制于宪法，它是制宪权的主体，国土太大时制宪权的主体还可 以是受委托的特别制宪团体。可见，制宪权是主权国家独立意志的体现，它的具体运用 过程与制宪内容，体现特定民族意志的自律性，不受除本民族意志之外的其他意志的制 约。从某种意义上说，制宪权的自律性是国家权力独立性价值的必然要求。[1]欧盟不 是一个主权国家，那它哪来的制宪权呢?难道传统的制宪权理论已经过时了?笔者认为， 对于欧盟有无制宪权的问题，目前还暂时不宜简单地作出否定或肯定的回答，尚需进一 步的探讨。
与制宪权紧密相连的另一个问题就是欧盟制定的宪法草案究竟是不是“宪法”。众所 周知，宪法学是研究宪法的，因此，明确宪法的涵义，是学习和研究宪法的基本前提。 尽管关于宪法的涵义存在着各种不同的观点，但一般认为，宪法集中反映了各种政治力 量的实际对比关系，是国家的根本大法，规定了国家制度和社会制度的基本问题、公民 的基本权利和义务等内容；宪法是对民主制度的确认和法制化，并最终决定于统治阶级 的社会物质生活条件。宪法所调整的社会关系非常广泛，而且社会关系的一方通常总是 国家或者国家机关。因为宪法是国家的章程，所以根据宪法而调整的社会关系一般地必 然有国家的参与，并根据宪法使国家承担义务或者享有权利。[2]
有学者进一步认为，宪法应该定义为调整公民权利和国家权力之间关系的部门法，是 国家根本大法。因为，公民权利产生国家权力，国家权力为公民权利服务，公民权利又 反过来制约国家权力。[3]从宪法的这个定义中可以得出，宪法应该主要是调整国家与 公民及其他社会主体的相互关系，同时亦调整国家机关相互之间及国家机关内部的关系 。一言以蔽之，宪法所规范的主要是一个国家内部的事务，即“一方通常总是国家或者 国家机关”，另一方则是该国的公民或者其他社会主体。
显然，对宪法的这种一般理解不免会遇到一个难题：如果主要是调整国家与国家之间 的关系，像欧盟宪法那样，将要涉及到几十个欧盟国家的权利义务关系，那它还是不是 通常所讲的传统意义上的宪法学所研究的宪法呢?抑或欧盟宪法压根就不能称做宪法呢? 欧盟宪法对传统的宪法学提出了怎样的挑战呢?
首先来分析欧盟宪法草案的性质。欧盟是主权国家的联合体，每个成员国都拥有一部 自己的宪法。和美国的联邦政府不同，欧盟并非是由“欧洲人民”直接创造并直接在各 国人民之上行使权力的实体。严格说来，欧盟宪法草案只是由各成员国之间达成的一项 国际协约，因而其权力与义务仅限于签约的成员国。不过，相对于各成员国的国内法律 ，欧盟法律不但地位最高，而且其最重要的条款在各成员国具备直接效力。[4]笔者认 为，欧盟宪法草案在目前情况下兼具国际条约与宪法双重性质，而以国际条约为主。其 理由是：
首先，所谓国际条约，是指两个或者两个以上国家或者国际组织签定的规定它们之间 政治、经济、文化、贸易、法律、军事等方面的权利义务的协议。而宪法是一个主权国 家经过特定程序制定的实施于本国的根本大法。显然，从这一点来看，欧盟宪法草案本 质上应属于国际条约。因此，欧盟宪法草案与在人民制宪基础上制定的国家宪法不同， 它是以成员国之间的国际法条约形式形成的。
其次，欧盟宪法草案还缺少人权目录方面的内容，它也没有宪法所必须包含的不可修 改的内核部分，这些部分是修宪机关无论在程序上还是在内容上都不能修改的，更何况 欧盟宪法草案的修改不是由专门的“修宪机关”完成，而是主要由成员国并在欧盟机关 参与下进行的。因此，欧盟宪法草案无论是在内容上还是在程序上都不是真正意义上的 完全的宪法。[5]
然而，欧盟宪法草案又具有宪法的性质(尽管其制宪权的正当性受到怀疑)，这可以从 三个方面得到说明：
一是尽管欧盟宪法草案本质上属于国际条约，但在复杂多变的国际关系面前，一些国 家之间之所以能就政治、经济、军事等问题达成协议、签定条约，主要取决于这些国家 的对外政策和国际关系上力量的对比。正如列宁所说的那样：“任何条约都是由于斗争 的暂时停顿和力量对比关系的变化而引起的”，而宪法毫无疑问地亦体现了“各种政治 力量的实际对比关系”，是“政治妥协的产物”。参与立宪的利益(或利益集团)是多元 的，立宪的过程必然是一个协商和妥协的过程，由此产生的宪法也必然是一个多元利益 相互妥协的产物。[6]可见，二者具有某种共同的属性。
二是欧盟宪法草案不但地位最高，而且其最重要的条款在各成员国具备直接效力，甚 至优先于各成员国的国内法律，这样就对各成员国的权力有一定的限制作用。而宪法亦 是“限权法、控权法”，其对一国的政府权力有明显的控权作用，因此，二者都具有限 权、控权的作用。
三是从欧盟宪法草案规定的内容来看，它规定了诸如“欧洲理事会、外交部长、欧盟 委员会、欧洲议会、欧洲法院”等原本属于宪法应予规定的事项，因此，欧盟宪法草案 不仅有其名，而且有其实。
从欧盟宪法草案的性质来看，其确实对传统宪法学的研究对象——宪法的涵义提出了 很大的挑战。尽管关于宪法的定义有各种不同的观点，但有一点是明确的，即只有国家 才有宪法。正如著名学者约瑟夫(伊森塞所说的那样：“没有国家的宪法是无法想像的 。国家是宪法的内容也是它的条件。”宪法上的主体不可能都是国家，宪法是属于国内 法，是在一个主权国家范围内具有最高法律效力的根本大法，它处理的问题实际上是一 个国家与其臣民的关系问题。宪法是“治国安邦的总章程”——即是一个国家内的统治 者如何治理好国家、建设好国家的根本大法；宪法亦是“公民权利的保障书”——意味 着一国应当赋予本国公民广泛的权利，并切实保障这些权利得以实现。而欧盟宪法草案 调整的是不同国家之间的关系，这样就必然与传统的宪法内涵大异其趣。
二、对国家结构形式的影响
国家结构是由国家的领土构成的直属于中央或国家整体行政区域单位之有序组合，亦 称国家的领土组织，简称为国家的组成。[7]国家结构形式即是指国家领土的组成原则 ，即特定国家按照一定的原则划分其领土，以调整国家整体与组成部分、中央与地方之 间的相互关系。一般来说，国家结构形式主要有两大类：单一制与复合制。其中，复合 制又可分为联邦制与邦联制。
欧盟宪法草案对国家结构形式的挑战主要体现在对联邦制与邦联制的挑战。所谓联邦 制，是指由两个或更多的成员(共和国、州、邦)组成的国中有国的统一国家，是国际关 系的主体。邦联制则是指几个独立的国家为了政治、军事、贸易等特定目的组成的比较 松散的国家联合体，其不是国家主体。欧盟是一个联邦国家还是仅仅是一个邦联，抑或 二者都不是?笔者认为，从联邦制的特征及欧盟目前的现状来看，欧盟还不具备一个联 邦制国家的基本要件。
首先，作为一个联邦制国家，国家的立法、共同安全、外交、军事和财政等主要国家 权力是由联邦来行使，而这些权力目前在欧盟。仍然是由欧盟各成员国来行使的。最有 力的事实是，由于英国的阻挠，一些敏感的政策领域——共同安全与外交政策、税收政 策、社会保障政策等——仍未被纳入多数票表决制的范围，这意味着今后各国在这些问 题上仍将各行其道，拥有否决权和自主权。[8]
其次，从国家机构的组成来看，联邦制国家除设有联邦立法机关、行政机关和司法机 关之外，各成员国还设有自己的一套立法机关、行政机关和司法机关。而目前欧盟尚没 有完整的机构体系，特别是行政系统，与联邦制更是相差甚远。
再次，前已述及，外交权是由联邦来行使，但同时，联邦国家还允许其成员国享有一 定的外交权。与联邦制恰好相反，在欧盟，绝大部分外交权是由各成员国行使，欧盟则 仅仅行使一定的外交权。特别是随着欧盟成员国不断增多，其变量因素也就会越多，欧 盟内部的稳定性和凝聚力也就会越低，实行联合行动的能力也就会越困难，想要搞欧洲 联邦制也就越困难。[9]
不过，另一方面，我们也不能不看到，随着欧洲一体化的进一步发展，未来欧盟有可 能被彻底改变。这一点可以从欧盟“宪法条约草案”的出世得到说明：草案为欧盟未来 的名称提供了两个选择——“联合欧洲”或“欧洲合众国”。欧盟制宪筹备委员会主席 德斯坦明确表示倾向“联合欧洲”，因为它是欧洲团结和统一的同义词。按照这部草案 ，扩大后的欧盟将“建立在联邦制基础上”；成员国公民不但具有本国公民身份，也将 具有欧盟公民身份。[10]可以这样说，欧盟在领导欧洲朝着政治、经济、司法等一体化 方面步调的加快，就是联邦制原则在州际范围内的成功试用。[11]
如此说来，欧盟更像一个邦联。不少学者即持这种观点。严格地说，共同体条约是由 “各成员国”之间达成的一项国际协约，因而其权力与义务仅限于签约的成员国。因此 ，共同体组织看起来更像松散的邦联——而非联邦——体制。[4]现代某些国家为某种 共同利益而组成的国家联合，实际上也是一种邦联的新形式，如1958年成立的欧洲经济 共同体，其成员由六国发展到十几国，其性质由经济联盟发展为政治联盟，并设有成员 国首脑会议、外长会议、部长理事会、欧洲议会、欧洲法院等机构。[12]也有人认为， 邦联不同于同盟。邦联各成员国之间的联系比较牢固，并且有相当确定的中央组织来表 达各成员国的共同意志。同盟则常常没有固定的中央组织，它们结盟的目的往往比较单 纯，而不像邦联那么复杂。此外，同盟存在的时间一般也没有邦联那么长久。[11]因此 ，欧盟不是一个邦联。
笔者认为，这些观点都是不太准确的。因为根据一般的观点，邦联没有统一的宪法， 没有最高立法机关和行政机关，也没有统一的军队、赋税、预算、国籍等。而在欧盟， 欧盟制宪筹备委员会早在2002年2月就已成立，且于8个月之后制定了一部勾勒欧洲未来 政治蓝图的“宪法条约草案”。数个月之后，欧盟制宪筹备委员会又通过了欧盟第一部 宪法草案。欧盟宪法草案的一个重要内容即是要建立一个精简高效的决策机制，决定设 立欧洲理事会主席和专职的欧盟外交部长。显然，如果欧盟是一个“没有统一宪法”的 邦联的话，那怎么来解释它的“宪法草案”及不久的将来出台的“欧盟宪法”?就存在 的时间来看，从欧共体到欧盟迄今已有45年，远远长于历史上的美国邦联(1781—1787) 、瑞士邦联(1815—1848)。
总之，现在的欧盟不是一个联邦制国家，也不是一个邦联，更不是传统意义上的同盟 或联盟。但同时，其又带有联邦制国家的某些特征，具备邦联的外在形式，拥有一个联 盟的名称。因此，现在的欧盟有点“像雨、像雾、又像风”，这给传统意义上的宪法学 出了一个巨大的难题。正如有学者所指出的那样：“过去的联邦只是其苍白的先例。寻 求将独立国家以稳定的方式联合起来的途径，是对理论的挑战，也是更新联邦理论的强 有力的动力。”[13]
三、对国家主权的影响
有关国家主权的问题是宪法学研究的重要内容。法国古典法学家波丹于1576年在其《 共和六年》中最先提出了主权的概念，他认为：“主权是公民和臣民之上的最高权力， 是不受法律限制的。”不过，他主张的主权是君主主权，实际上是一种独裁权。后来卢 梭创立了人民主权学说。卢梭以社会契约论为基础，认为国家是人们订立契约组成的， 大家须服从公意。所以公意就是最高权力即主权。主权应属于人民，有不可转让性和不 可分割性。[2]笔者认为，所谓国家主权，是指一个国家独立自主地处理其国内国际事 务的最高权力，对内是最高权力，对外是独立权力。
需要指出的是，第二次世界大战以后，国际条约对宪法的影响日益发展，国际法优于 国内法的情况在一些国家中也不断增加，因而给国家主权的最高性提出了极大的挑战。 如1946年的法国宪法规定：“依法批准之外交条约，与法国国内法抵触时，仍具法律之 效力”，“依法批准公布之外交条约具有优于国内法律之效力，其规定除经外交手续通 知正式废止外，不得取消、修正或停止执行”。意大利宪法亦规定：“在与其他各国平 等的条件下，意大利同意为了建立保证国际和平与司法的秩序，可以对主权作必须的限 制”。尽管我国宪法对国际条约的效力未作明确规定，但我国的《外交特权与豁免条例 》、《领事特权与豁免条例》均作了规定：中国缔结或者参加的国际条约另有规定的， 按照国际条约的规定办理，但中国声明保留的条款除外。中国与外国签定的有关双边条 约或者协议另有规定的，按照条约或者协议的规定执行。我国的民法通则、民事诉讼法 、行政诉讼法、继承法等也作了明确规定。
上述这个问题在欧盟各成员国显得尤为突出。在欧盟一体化的进程中，成员国一方面 向欧盟大范围地让渡职能和权限，以利于实现单个成员国所无法实现的共同利益；另一 方面，由于各成员国发展程度、具体条件的差异，一体化目标不能完全涵盖每个成员国 的具体利益，成员国显然还有凭借和伸张主权来维持本国利益的需要和倾向。“欧洲一 体化的进程实际是欧盟超国家权力和成员国主权寻求平衡的过程。”[14]而在这个“寻 求平衡的过程”中，成员国的主权都或多或少地受到了一些限制。
事实也的确如此。前已指出，相对于各成员国的国家法律，欧盟法律不但地位最高， 而且其最重要的条款在各成员国具有直接的法律效力。在制定欧盟“宪法条约草案”的 过程中，是要坚持各成员国主权原则的基础上密切成员国间的合作，还是要不断加强欧 盟的超国家因素，这成为各成员国激烈争论的核心。欧盟的出现，特别是欧盟宪法草案 的出台，对传统的国家主权神圣不可侵犯的理论提出了严峻的挑战。目前，欧盟国家法 学界普遍用“超国家组织”来形容欧盟的作用。可以说，欧盟法律制度的产生以及在促 进欧洲统一中所发挥的作用已经完全无法用传统的宪法理论及国际法理论来解释欧盟宪 法草案对国家主权的影响，也无法解释国际法与国内法之间的关系问题。由是，简单的 “一元论”和“二元论”显然不能很好地解释欧盟法律制度的发展历史以及目前存在于 欧盟组织与欧盟各成员国之间的关系，而这种关系已远远地超越了以主权为核心的、传 统的宪法理论、国际法理论对国际法与国内法关系所作的解释。[15]
《联合国宪章》第2条第7项明确规定：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属 于任何国内管辖之事件，且不要求会员国将该事件依本宪章提请解决。”但是，在某些 特定情况下，联合国及其会员国对某些国家严重侵犯人权的犯罪行为，如反人类罪、种 族灭绝罪、战争罪等有权进行干预，这并不构成侵犯该国主权和干涉该国内政的行为。 除此之外，WTO规则及其“专家组”对成员国之间贸易争端的仲裁权力，使得各成员国 的主权亦受到一定的限制。在日益国际化和全球化的时代里，政治、经济、法律等领域 的国家间合作、国际合作乃至超国家合作日益增多，这导致国家主权在事实上和法律上 都已经受到限制，因此，国家主权概念已经相对化了。[5]由是，主权概念现在已然发 生了演变，而这个演变无疑对传统宪法学关于国家主权的理论提出了极大的挑战。
收稿日期：2004-03-09