国际人权法中的准司法程序与中国，本文主要内容关键词为：中国论文,司法论文,程序论文,国际论文,人权法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导语 国际人权法中的准司法程序包括来文(申诉)程序、国家间来文(国家间指控)程序和调查程序。国际劳工组织的集体申诉程序、国家间指控程序[1]和结社自由特别来文程序[2]、联合国教育、科学和文化组织的104程序[3]和国家间指控程序、联合国人权委员会的1503程序、1235程序以及人权理事会的申诉程序都属于强行性程序，我国概莫能外。联合国9大核心人权公约或其任择议定书中规定了9项个人来文程序、4项国家间指控程序、6项调查程序。在我国批准的联合国6项核心人权公约中，要么对公约中的相关规定予以保留，声明不接受相关条约机构对这些程序的管辖权，要么不加入相关的任择议定书。简言之，迄今为止，我国尚未接受联合国任何一项核心人权公约或其任择议定书规定的相关条约机构对个人来文程序、国家间指控程序以及调查程序的管辖权。根据公开资料，迄今为止，仅有国际劳工组织结社自由委员会处理过涉及中国的6起团体申诉案件。[3] 《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》(以下简称“《任择议定书》”)于2008年12月10日由联合国大会通过，并于2013年5月5日生效。《任择议定书》全面规定了三项准司法救济程序:(个人)来文程序、国家间指控程序和调查程序，从而为侵犯经济、社会和文化权利的行为的受害者提供了国际救济渠道，经济、社会和文化权利委员会可以通过这些程序更好地发展经济、社会和文化权利的法理。因此，2008年3月31日，时任联合国人权高级专员路易斯·阿尔布尔女士在出席拟定《经济、社会和文化权利国际公约》任择议定书备选方案的不限成员名额工作组(以下简称“工作组”)第五届会议开幕式时发表热情洋溢的讲话，称赞“《任择议定书》的通过将成为世界人权制度发展史上的一座里程碑”[4]。 2004年至2008年，工作组举行了五届会议，完成了《任择议定书》的约文谈判和起草工作，是《任择议定书》文本形成的核心阶段。在工作组的五届会议上，各国合纵连横，形成不同的阵营，有时界限分明，有时界限模糊。相互联合的第一个原则是传统的联合国区域集团，特别是非洲集团和拉丁美洲和加勒比国家集团，在支持《任择议定书》方面表现出相当大的一致性。另一个原则是《任择议定书》支持者与《任择议定书》反对者之间的对垒。一些欧洲国家(特别是葡萄牙、芬兰、西班牙、克罗地亚、比利时，以及在后一阶段的德国)、多数拉丁美洲和加勒比国家集团的成员国、一个积极的非政府组织联合体始终明确支持《任择议定书》。他们经常被称为《任择议定书》支持者或朋友。另一个集团由澳大利亚、加拿大、荷兰、新西兰、瑞典、英国、美国、波兰以及其他国家组成，他们起初在不同程度上游说反对制定《任择议定书》，反对无效后，他们想方设法削弱《任择议定书》并拖延其进程。这一集团可以称为怀疑论阵营。还有相当多的国家的立场不那么明确。 我国是《经济、社会和文化权利国际公约》的缔约国，又是联合国人权委员会及其继承者人权理事会的创始会员国，参加了工作组的历届会议，并积极发表自己的观点、意见和建议。总体来看，在个人来文程序、国家间指控程序和调查程序等准司法程序问题上，中国的立场往往与《任择议定书》的支持者相左，比较接近于怀疑论阵营。 本文以《任择议定书》为例，详细分析中国政府在《任择议定书》约文谈判与起草过程中对个人来文程序等准司法程序的观点、意见和建议，分析中国政府在人权国际保护问题上原则立场与国际潮流之间的吻合与背离，透视背后的制约因素，提出有针对性的意见和建议。 二、中国在《任择议定书》约文谈判与起草过程中对个人来文程序的立场、意见和建议 《任择议定书》的首要目的就在于规定个人来文程序，个人来文程序是任择议定书中的强制性程序。从中国政府对待准司法程序的原则立场出发，参加工作组历届会议的中国代表对来文程序持一种较为消极态度。尽管中国在对待经济、社会和文化权利的态度与以英美为代表的自由主义福利国家大相径庭，但在对待《任择议定书》的个人来文程序的态度上则惊人的相似，往往与怀疑论阵营持相同或相似的观点。 中国代表在工作组第二届会议上表现比较消极，在个人来文程序问题上仅提出一条建议。中国代表要求来文可受理标准尽可能具体，并建议委员会向缔约国转达来文细节，尽管在某些案件中可不提及声称受害者的姓名和地址。[5]第93段随着讨论的逐步深入，特别是从工作组第四届会议转入对工作组主席兼首席报告员草拟的《任择议定书草案》[6](以下简称《07草案》)条文的讨论，中国代表在来文程序上的发言变得越来越活跃，既有一些比较原则性的意见，也有比较具体的建议。概括起来，主要包括以下几点。 (1)来文程序覆盖的权利的范围。在工作组第三届会议上，中国原则性地强调，应适当考虑各缔约国的立场，决定如何最好地处理关于来文程序所涵盖权利的范围问题。[7]第31段并和安哥拉、日本建议，《任择议定书》应当提供保留的可能性，从而鼓励更多国家批准。委员会关于保留的意见是非约束性的，并最终取决于缔约国决定保留问题。[7]第37段在工作组第四届会议讨论《07草案》第2条，中国和怀疑论阵营的许多国家赞同采用自选办法，即“按菜单点菜”的办法，允许各国根据草案第2款将来文程序适用范围局限于《公约》某些条款。它们认为这样一种选择性做法可以让更多的国家加入成为议定书的缔约国，并允许各国将程序的适用范围限制在已有国内补救办法的权利上。[8]第37段在工作组第五届会议上，中国明确建议应将《公约》第一部分排除在来文程序的涵盖范围之外。[9]第144段关于《公约》第二部分和第三部分，中国和一些国家支持采用“每一缔约国可在签署或批准或加入本议定书时声明上承认委员会有权根据《公约》第2条第一款和第六至十五条的某些规定审议个人来文”的表述，即将第二部分除第2条第1款之外的其他条文排除在外，从而割裂第二部分与第三部分的关系。因这一表述遭到了多数国家的反对，在工作组第五届会议上，中国和一些国家改而支持美国提出的“结合第二部分的条款解读的第三部分”字样，[9]第35段但仍将《公约》第一部分排除在外。 (2)在论及联合国人权条约机制与区域性人权机制的关系时，中国提出需要进一步讨论如何恰当考虑不同地区的不同情形，包括区域机制的作用，[7]第55段就此，中国建议将“委员会审查本议定书下的来文时，应适当考虑其他联合国机制以及属于区域人权系统的机构的相关决定和建议”中的“应”改为“可”。[8]第37段 (3)来文的提起者。中国反对单列一条规定团体来文，和其他一些国家建议删除单独规定团体来文的《07草案》第3条，[8]第47段这一建议后被工作组接受。但正如本书第三章第二节所述，个人来文程序的主体不仅仅是个人，而是包括个人和团体。而中国代表起初似乎对此并不了解，因此，希望澄清联名的个人提出的来文与团体来文这两者之间的差别。[8]第47段为限制个人提起来文，中国建议采用“直接受害者”的提法，认为只有直接受害者或经其正当授权而为其行事的代表应当具有身份。[8]第42、156段中国还和埃及(代表非洲国家集团)以及其他一些国家建议，代表个人或联名的个人提出的来文应先征得所代表的人的“明示”同意。对此，厄瓜多尔、秘鲁、非政府组织联盟和国际法学家委员会指出，它们对这一提案表示关切，因为在某些案例中是很难取得明示同意的。[8]第42、156段于是中国答复说，自己不能提交来文的个人或联名的个人可授权一个代表为其提交来文。非政府组织联盟、国际人权联合会和大赦国际指出:非政府组织应当能够代表个人或联名的个人提交来文，在难以取得“明示”同意的情况下不经其“明示”同意。[8]第158段鉴于规定团体来文的条款被删除，中国支持删除“个人来文”标题中的“个人”字眼的建议，[9]第31段这一建议后被采纳。 (4)来文指控的行为。中国和加拿大、波兰和瑞典赞成将来文指控的对象仅限于严重侵犯《公约》所规定的任何权利。[9]第33段而许多国家赞成删除“严重”二字。 (5)来文受理标准。中国和土耳其告诫不要让委员会确定国内补救办法的应用是否被不合理拖延。[8]第58段中国和孟加拉国、埃及和伊朗伊斯兰共和国支持删除“被不合理拖延”的措辞。[9]第48段中国还和孟加拉国、埃及、伊朗伊斯兰共和国、波兰、俄罗斯联邦和美国提出了一项提案，建议在国内补救办法的定语“所有可用的”一语之后插入“有效”一词，该建议得到智利、英国、墨西哥和荷兰的支持。[9]第47段中国还和印度建议增列一项标准，规定根据二手资料提出的指控不予受理。[8]第66段 (6)关于临时措施。中国和美国认为委员会应“转交”声称侵权行为受害者提出的临时措施请求，而不是自行提出这种请求。[8]第70段中国和加拿大、丹麦、意大利、爱尔兰、波兰、西班牙、英国和美国赞成增添“在特殊情况下”一语，[9]第61段从而限制临时措施的适用。中国、印度和尼泊尔赞成保留“考虑到现有资源”的措辞，[9]第62段从而放宽缔约国采取临时措施的条件。 (7)关于来文的友好解决。中国与印度、瑞典和美国认为，根据其他人权文书，友好解决程序只应适用于国家间的申诉，[8]第81段因此不适用于个人来文。中国和俄罗斯指出必须考虑友好解决的法律效果。澳大利亚对此解释道，友好解决的法律效果将是不再对来文进行审议。[8]第184段墨西哥认为，委员会必须密切注意友好解决的落实情况。芬兰和西班牙指出，委员会应当有权审议友好解决协议。中国和澳大利亚、美国和委内瑞拉玻利瓦尔共和国反对这种看法。[8]第87段 (8)关于来文的审查。加拿大和中国认为工作组主席兼首席报告员提请第五届会议第二阶段审议的第二次修订的《任择议定书》草案第8条第4款中“where relevant”的措辞不清楚。①主席指出，各国有义务立即执行《公约》，如适用不歧视权利等。中国指出，采取行动消除现有歧视需要财政和其他资源。②中国还指出，《公约》第二条第一款规定了“本公约中所承认的权利”，并未对权利加以区别。[9]第174段这实际上是不同权利存在位阶高低之分而非平等的观念的变相表达，表明中国仍坚持“按菜单点菜”的方式或保留的方式。 三、中国在《任择议定书》约文谈判与起草过程中对国家间来文程序和调查程序的立场、意见和建议 中国代表在工作组会议上，始终对《任择议定书》(草案)中关于国家间来文程序和调查程序持反对态度。在工作组第四届会议开幕式上，中国即指出需要进一步讨论草案中所载集体和国家间申诉机制和调查程序。[8]第11段 关于调查程序，《07草案》第1条规定:“加入本议定书的《公约》缔约国承认委员会有权根据本议定书条款的规定接受和审议来文，并开展调查。”中国和哥伦比亚、丹麦、印度、日本以及俄国对委员会开展调查的权限有所保留。[8]第31段在讨论第10条和第11条关于调查程序的规定时，中国与澳大利亚、埃及、印度、俄罗斯以及美国明确表示不赞成列入调查程序，建议删除第10条、第11条和第20条。[8]第112段此外，中国还和一些国家对“严重地和系统地侵犯”一词表示关切。[8]第114段 关于国家间来文程序，中国和厄瓜多尔、埃塞俄比亚、日本、挪威以及英国建议删除第9条的相关规定。埃塞俄比亚和挪威指出，尽管其他文书包括了这一程序，却从未使用过。[8]第109段 在工作组第五届会议上，中国继续坚持原有立场，但也作出了一定程度的妥协，中国和持相同立场的其他国家强调，如果予以保留，就必须确保案文与议定书其他部分相一致。[9]第26、95段 四、中国政府对待准司法性程序的原则立场及其反思 人权外交是当代国际关系的一个重要领域。冷战终结后，一方面，人权外交的整体对抗性下降，特别是“911”事件后，以美国为首的西方国家受反恐战争和伊拉克等问题的牵制，人权问题在其外交政策中地位有所下降，而发展中国家力量崛起，此消彼长间，虽然西方大国仍占据主导地位，但原有人权领域西方大国独霸的局面已被打破。[10]88－89另一方面，人权领域“原来东西方之间的紧张关系正逐渐为南北之间的分歧所取代。……这些分歧的焦点在于，面对持续发展和社会正义，人权是否应当得到优先考虑。这些分歧也体现在，从合作性对话到对抗性的谴责或干涉的幅度范围内，如何选择国际人权监督的手段。”[11]6同时，冷战思维对国际人权领域仍有影响，由于社会制度和意识形态的不同，中国的人权一直是西方国家特别是某些国家以及一些非政府组织的批评和非难的对象，中国人权外交成为国际人权政治的东西南北斗争的焦点之一。在此背景下，中国于上世纪90年代率先提出“人权对话”以代替一些西方国家的“人权对抗”。中国政府主张人权观念的出现是人类文明进步的产物，具有普世的价值;从全球的情况来看，没有一个国家的人权状况是十全十美的;在全球范围内促进和改善人权的有效方式是在平等和相互尊重的基础上对话，而不是对抗;在人权领域的分歧不是短期内消除的，因为这种分歧的出现除去各国的国情不同外，还有更深刻的文化上的根源。[12]77－81中国政府提倡人权对话反对人权对抗的理念和做法是正确的，获得了许多国家特别是第三世界国家的支持和赞赏，并取得了良好的效果。 人权公约缔约国报告制度和人权理事会普遍定期审议机制都是一种建设性对话机制，但其中也不可避免会有一定的对抗因素。鉴于它们均属于强行性程序，我国在批准相应的人权公约时，都毫无例外地接受了缔约国报告程序，并忠实地履行了报告义务，积极参加与各条约机构的审议;对于普遍定期审议机制，我国是第一个连续六年担任两届人权理事会成员国的联合国安理会常任理事国，迄今按照人权理事会普遍定期审议机制的日程表提交了两次报告，并接受审议，积极履行相关义务。 《任择议定书》规定的个人来文程序是由个人或非政府组织针对国家提起指控，确实具有较强的对抗性。“从人权概念产生的社会历史过程来看，人权是一种反抗权利。也就是说，在观念上，人权诉求反映了人们反抗特权、反抗统治者压迫和剥削的愿望;在现实中，法律权利逐步增长乃至进化为人权，使人们反抗人身依附、政治专制和精神压迫的斗争不断取得胜利的结果。”[12]170换言之，人权首先是反抗政府/国家的权利。个人来文程序旨在当个人的权利遭受侵犯，用尽国内救济措施仍然不能获得有效补救时，为受害人提供进一步的救济渠道。从一定意义上来讲，个人来文程序为个人提供了在国际人权机构中反抗政府的机会和可能，是国内救济措施的延伸。但我们不能因此而将诉诸具有较强对抗性的个人来文程序视为国际人权斗争中的人权对抗，因为前者仍属于依法维权的范畴，而后者属于国际政治的范畴。进一步讲，《任择议定书》第八条为个人来文程序引入了友好解决这一方式，在一定程度上降低了个人来文程序的对抗性。 《任择议定书》规定的国家间指控程序同样具有对抗性，并且是国家间的对抗。按照传统国际理论，只有国家(而不是人权侵犯的实际受害者)才有权在国际性法院或者准司法权威那里针对另外的国家提出指控。通过国家间指控解决一国国内的系统的大规模的严重的人权侵犯行为，可以消灭威胁国际集体安全的隐患，国家对此负有首要的责任。因此，国家间指控机制是最为符合传统国际法理论的准司法性国际人权救济机制。从理论上来讲，国家间指控的实施可以将两国之间或多国之间的纠纷控制在法律层面，而不至于蔓延至政治、经济或战略层面。由独立机构审议案件可以帮助降低当事各国之间的紧张程度，并提高人权保护水平。也就是说，作为一种法律机制，国家间指控程序可以管控纠纷，降低对抗的强度。特别需要强调的是，国家间指控程序实际上是一种斡旋和调解程序。国际人权机构在国家间来文程序中的主要职能是通过提供自己的斡旋，以期对相关事项达成一种友好解决。《任择议定书》也不例外，其第10条第一款第(四)项规定:“在不违反本款第(三)项规定的情况下，委员会应当向有关缔约国提供斡旋，以期在尊重《公约》规定的义务的基础上友好地解决有关事项。”这一规定也大大降低了该程序的对抗性程度。 总而言之，个人来文程序和国家间来文程序虽有较强的对抗性，但这种对抗性不同于国际人权斗争中的人权对抗。将个人来文程序和国家间指控程序的对抗性与人权对抗划等号而予以排斥，可能是一种过度反应。 五、中国对《任择议定书》规定的准司法程序的应对 根据中国政府的上述原则立场以及在《任择议定书》约文谈判与起草过程中的作为不难推测，中国在短期内甚至在较长一段时间内不会签署和批准《任择议定书》。但是，正如赵建文教授所言:“核心人权条约的个人来文(申诉)机制，尽管大多以任择条款或任择议定书的形式加以规定，但无疑是各国国内人权保护机制的必要补充。接受核心人权条约的个人来文(申诉)机制的国家的数目一直呈现不断增加的趋势。但在联合国安理会的5个常任理事国中，中美两个大国目前尚未接受任何核心人权条约的任择条款和任择议定书规定的个人来文(申诉)机制，而法国、英国、俄罗斯联邦都是有所接受的。20世纪80年代以来，中华人民共和国政府陆续参加了核心人权条约及个人来文机制的任择议定书的谈判和约文的议定工作。参加的目的显然包括维护我国的立场和利益，以便在适当的时候签署和批准有关条约及议定书。近年来，在中国、美国接受普遍定期审议时的有关文件中、在条约机构审议中国、美国的履约报告的意见中，常常看到或听到呼吁中国、美国接受个人来文(申诉)机制的建议。这样的被动局面不应长期存在下去。”[13]序言4－5因此，我国政府应当在这方面有所作为。 其一，加强和完善经济、社会和文化权利的国内立法、行政、政策、财政等保障措施。自2001年全国人大常委会批准《经济、社会和文化权利国际公约》以来，我国积极认真履行条约义务，采取立法、行政、政策、规划和财政等多种措施，尊重和保障各项经济、社会和文化权利，取得了巨大的成绩，但也面临着一系列的困难和挑战。[14]经济、社会和文化权利委员会在充分肯定中国取得的成就和进展的前提下，就一系列关注的主要问题提出了其建议。[15]多数问题可谓切中要害，而其建议也具有很强的针对性与可行性。我国政府应根据我国国情，以最大诚意认真研究委员会的这些建议，通过立法、行政、政策、规划和财政等措施，提高对经济、社会和文化权利的保障水平。 其二，完善人权救济特别是司法救济制度。“用尽国内/当地补救办法”是联合国各人权公约规定的各条约机构受理个人来文和处理国家间指控的前提条件之一，《任择议定书》当然也不例外。但是，这一规则并不是绝对的。《任择议定书》第二条第一项规定，个人来文未在用尽国内补救办法后1年之内提交委员会的，应当宣布为不可受理，但来文人能证明在此时限内无法提交来文的情况除外;关于国家间来文，第十条第三项规定:“对于提交委员会的事项，委员会只有在确定已经就该事援用并用尽一切可用的国内补救办法后，方可予以处理。如果补救办法的应用被不合理地拖延，本规则不予适用。”这里所谓的国内救济包括公助救济和公力救济。公助救济主要是指调解和仲裁，而公力救济包括行政复议、诉讼等。我国目前已建立了较为完备的商事仲裁、劳动调解仲裁等公助救济法律制度，建立了较为完备的行政复议、民事诉讼、行政诉讼和刑事诉讼法律制度。从一定意义上来讲，包括个人来文程序、国家间指控程序和调查程序的国际人权准司法救济制度对于我国国内人权救济特别是司法救济制度的完善和改革具有一定的倒逼作用。1998年10月5日，中国政府签署了《公民权利和政治权利国际公约》，全国人大常委会迄今尚未批准该公约，这给中国政府带来了较大的压力。[16]2008年3月18日，时任国务院总理温家宝在第十一届全国人大一次会议闭幕后，接受中外记者的采访时曾表示:“中国在积极推进政治体制改革，包括司法制度的改革。司法制度改革最根本的目标就是实现司法公正，这就需要保持司法的独立。我们在司法制度的改革已经迈出了较大的步伐，比如我们收回死刑的核准权到最高人民法院，并且严格地限制判处死刑。你提到的《公民权利和政治权利国际公约》，我们正在协调各方，努力地解决国内法与国际法相衔接的问题，尽快批准。”[17]这些年来，我国修订了刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法，进一步改革和健全诉讼制度，这当然是我国以司法保障人权的重要成果，具有强大的内生动力，但是争取早日批准《公民权利和政治权利国际公约》的倒逼力量也是一个不可忽视的外在因素。虽然我国尚未签署《任择议定书》，但作为一个负责任的大国，作为最大的发展中国家、首个连续6年担任人权理事会成员国的联合国安理会常任理事国，应当顺应包括《经济、社会和文化权利国际公约》在内的国际人权法实施机制不断加强的历史潮流，加强经济、社会和文化权利的国内法律救济特别是司法救济机制，为签署和批准《任择议定书》积极创造条件。 其三，在适当时机签署和批准《任择议定书》。当经济、社会和文化权利国内救济制度较为完备之后，在条件较为成熟时，我国可以在适当时机签署和批准《任择议定书》。所谓条件较为成熟，并不是说我国人权法律救济制度已经完备无缺、十全十美。事实上，任何国家的人权法律救济制度都不可能是十全十美的。一方面，《任择议定书》的签署和批准同样具有倒逼作用，可以进一步促进经济、社会和文化权利国内法律救济制度的完善，另一方面，可以表明我国保障经济、社会和文化权利的自信心以及更加深入参与国际人权保障事业的态度。在批准《任择议定书》时，如认为必要，可以不接受委员会对国家间来文程序和调查程序的管辖权。 在积累一定经验后，可以根据实际情况，决定是否接受其他人权公约或其任择议定书中规定的准司法程序。 注释： ①在工作组最后通过《任择议定书》草案中，这一措辞被删除。 ②这可能表明中国认为不歧视的权利不是可以即刻实现的，而是应当逐步实现的，虽然中国的这一观点显然与经济、社会和文化权利委员会的观点不相一致，但必须承认，在中国逐步缩小乃至消除城乡差别，保证广大农村居民享有较高水平的公共服务，确实需要大量的财政和其他资源，因此只能逐步实现。标签：工作组论文; 司法程序论文; 国际人权公约论文; 人权理事会论文; 制度文化论文; 社会问题论文; 特别程序论文; 经济学论文;