论基层民主议事制度的创新与完善——基于浙江省杭州市两类社区个案的研究，本文主要内容关键词为：杭州市论文,浙江省论文,个案论文,两类论文,基层论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D046.1 文献标识码：A 文章编号：1243（2008）05－0054－05
一、民主政治建设与基层民主议事
推进政治文明建设，发展民主政治，是中国进入21世纪以后确立的重大国家目标之一。党的十七大报告要求：“坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。”报告第一次将基层群众自治制度与人民代表大会、中共领导的多党合作和政治协商、民族区域自治三项基本政治制度并立，并将其看作中国民主政治制度建设的重要组成部分，这充分体现了党对我国社会主义民主政治建设规律的把握，也表明了只有走中国特色的政治发展道路，将代表制民主与基层直接民主相结合，才能与我国的特殊国情相适应。报告着重凸显了基层民主建设在我国民主政治实践中的特殊地位和重大意义，它必将成为中国未来民主发展的重要构成要素，而健全基层自治组织和民主管理制度、加强村民、居民和职工的民主参与实践则是这项工作的基本点和着力点。
基层民主是一个内涵颇丰的概念，其中包括基层民主参与主体（如：居民、村民、职工等）的民主选举、民主议事、民主决策、民主管理、民主监督等诸多要素。一般地，民主选举是基层民主实践中最广泛、最基本的形式，往往以普选制的建立为标志。民主决策、民主管理和民主监督则贯穿全部基层政治生活之中，是公民个体或自治组织实现政治参与的一系列方式：通过民主决策以实现多元利益平衡在决策中的决定性作用，通过民主管理以实现基层共同体的集体管理，通过民主监督以实现对基层政府官员或工厂管理者的权力制衡，保障公民的个体权利。
民主议事不同于上诉四要素，在性质和功能上均有其自身的特征：作为一种民主的商议或协议方式，民主议事主要以语言作为其实现方式，并且广泛地存在于民主决策、民主管理和民主监督之中，发挥着核心和基础的作用。良好的基层民主议事制度的建立和完善，不仅能够直接提高公民的政治参与热情和能力，同时也能从根本上推动我国民主政治建设的步伐，促进民主决策、民主管理和民主监督的良性互动。
在我国，基层民主议事主要是指在村镇或社区等基层体系中，公民（村民和居民）通过公平、理性、自由、充分的商议，就村镇或社区的重大集体事件或公共事务等问题提出意见和建议。按照国外学者① 的界定，民主议事就是所有受到政策影响的公民或其代表，都应该能够参与集体决定，而这集体决定，是秉持理性与无私态度的参与者，通过讨论、协商的方式来形成。其中，公民通过广泛的公共讨论的过程，各方的意见在公共论坛中互相交流，使各方了解彼此的立场和观点，并在追求公共利益的前提下，寻求并达成各方可以接受的可行方案。基于此，基层民主议事制度强调公民是民主体制的参与主体，应该积极促进公民对于村镇或社区公共事务的参与。同时，公民的政治参与不应仅仅局限于投票，或者请愿、陈情或社会运动，而应该在参与者充分掌握信息、发言机会平等与决策程序公平的条件下，对公共政策进行公开的讨论，进而提出可行的方案或意见。
二、社区民主议事：传统与新型
我国目前正处于经济、政治、社会、文化等方面全面转型的特殊时期，“国家与社会关系进行重构，两者开始进行良性互动与适度分离，国家权力进一步退出一些社会自治领域，社会开始独立掌握资源和机会，拥有了一定的自主发展空间。”[1](P155) 这一时代背景为各地基层民主政治的发展设置了独特的历史、社会场景，同时也为各地基层民主政治，特别是基层民主议事制度的建立和完善提供了机遇，当然其中也充满了挑战。
一般地，基层民主实践场域主要有三：城市社区、村镇和工厂企业。社区作为我国城市的基本单位，在国家与社会良性互动和适度分离的今天发挥着越来越重要的自治功能。浙江省是全国进行社区建设较早的地区之一，从1987年开始，杭州、宁波、温州等地率先进行了社区建设试点，随后其他地区也紧跟其后。发达的民营经济、总体上具有较强自治能力的社会结构为基层民主议事制度的创建和创新提供了有利的前提条件。本文的目的在于考察城市社区个案的基层民主议事现状，凸显基层民主议事制度的创新，并就其目前所面临的问题提出相应的对策性建议。
城市社区建设的根本内涵之一就是社会自治能力的提高，特别是社区居民民主议事能力的提高。民主议事作为一种组织和机制，不仅能将党支部、居委会、社区单位和社区居民有效地整合起来，而且议事成员也能在协调原则下，运用各自的资源、能力和影响力将协商结果付诸实施，形成支持社区公共权威的非正式权力。
就浙江省而言，城市社区目前已经建立起来的民主议事制度主要有：社区居民代表大会制度或居民议事会制度、社区居委会制度、社区民主监督委员会制度、议事协商委员会制度、民主听证会制度、民主恳谈会制度等。这些制度在具体推行和落实的过程中，进一步结合当地实际情况而得以细化。例如，议事协商委员会制度在具体实践过程中表现为季度例会制度、讨论表决制度、审议修改制度、分片负责制度、学习培训制度和民主评议制度等一系列分制度，主要在社区民主议事和民主监督两个方面发挥作用。一般来说，议事协商委员会制度的成员由辖区内的热心公益和有名望的各界人士组成，人数在十几人左右。其功能主要是民主议事、民主协商、民主监督和民主评议。议事协商委员会议一般定期召开（大多数社区实行季度会议制，而在遇到涉及社区的重大事项时则会不定期召开），会议内容一般以听取居委会的工作通报和对社区的发展和工作提出建议为主。
由于经济发展的程度和社区建设的进程各异，社区的民主议事制在形式和模式上也各不相同。大致而言，我们可以区分两类不同的民主议事协商形式：一是传统民主议事协商，二是新型民主议事协商。从数量上看，大多数社区的民主议事模式都倾向于传统型，其民主议事制度主要体现为上述面对面的传统议事会议制度。新型民主议事协商社区则主要是通过网络论坛的形式来实现民主议事，从而最大限度地利用网络这一第三方媒介收集居民的各种见解和建议。
目前，新型民主议事协商社区正处于生长期，很多传统社区已经开始重视和扩大网络民主的功能，大多数新建社区都在努力实现网络民主议事形式，提高民主决策、民主管理的科学性和高效性，加强民主监督的公开性和有效性。本文选用杭州市的两个社区分别作为上述两类社区的代表性个案对民主议事制度的网络创新模式进行详细说明。
1.杭州传统社区的“四会”制度
A社区地处钱塘江边，辖区范围包括四个住宅区和一个工业园区。目前总户数2414户，总人口5242人。该社区居民多为搬迁住户，在年龄结构上具有明显的老龄化倾向，文化素质和经济收入等方面处于一般水平，属于典型的传统型社区。
在民主议事制度上，该社区在推行传统议事制度的同时，结合当地情况进行了一些制度创新。“四会”制度是杭州市社区民主协商议事的基本形式，它主要包括民情恳谈会、民主听证会、工作评议会和议事协调会。在这一制度内，社区居委会首先将面临的各种大小公共事务进行分类，再选取不同的会议形式进行民主议事协商，为民主决策做好准备。
例如，当议题内容涉及到社区全体居民的公共利益时，一般采用民主听证会的形式，其参加人员一般由所有自愿报名参加的本社区居民组成。然而，由于年轻居民参与热情不高或者年老居民民主议事能力不够强等原因，听证会可能无法真正发挥广开言路的功能，因此，社区居委会又在听证会制度的基础上进一步设立了网上听证和上门调查等方式。相对普通听证会来说，网上听证会更具有匿名、公开、全天候的优势，特别适合白天工作繁忙但又有参与社区工作意愿、积极发表个人看法的居民。而上门征求意见，发放调查表格等形式则更积极主动地实现了自下而上的民意汇集。
当议题内容涉及社区部分居民的利益时，一般采用议事协调会的形式，双方或多方的利益偏好和意见分歧在公开、友好的气氛中得以呈现，并通过充分的信息共享、意见交流、理性论证，最终达成共识。另外，民情恳谈会制度则主要体现为居民茶话会的形式，通过这种方式，居民的各种意见将汇集为各种新的议题，不仅能增进居民之间的情感交流，更能为社区工作提供充分的信息来源和群众支持。
工作评议会制度主要是社区居民代表、议事协商委员会以及社团代表等（40－100人）在一定时间内对社区工作和工作人员的个人情况进行公共评议的制度。评议结果与工作人员的个人报酬、评奖评优等直接挂钩。这项制度的建立，有利于进一步推进居民对社区工作及其工作人员的民主监督。
2.杭州市新兴社区的网络民主议事
杭州B社区位于某商住区，由四个小区组成，其总人口7000余人，是以封闭式住宅小区为基础的小区型社区。由于该社区是新建商住社区，同时大多数住户的文化程度、公民素质、人均收入等方面都优于普通社区住户，因此，该社区在民主管理和民主议事上充分利用了电脑普及率高、居民文化素质高等特点，于2002年建立了社区网站，其中包括社区信息发布和社区论坛两大板块。
通过网站的信息发布板块，社区居民可以了解社区内的各种公共信息，了解议事协商委员会每次例会的记录，了解居委会的最新决策与公告，等等。通过网络平台，该社区公共信息的传递与共享变得高速、高效、公开、透明，这为民主议事协商的顺利开展提供了前提。同时，通过网站的社区论坛板块，居民可以网名或匿名通过浏览帖子的形式获取信息，了解社区内部发生的大小事务，通过发表和回复帖子的形式表达个人的偏好和建议。这种网名制和匿名制实际上为很多居民表达他们最真实的想法提供了可能，居民们能够真正地畅所欲言。
通过社区网站，B社区已经积累了很多成功的民主议事经验。协商的具体主题涉及居民生活配套设施、物业管理水平、社区绿化、健身娱乐、小区停车、邻里纠纷、法律困扰、文明养犬等诸多方面。逐步建立起一种全新的社区邻里交往模式，特别是在社区与业主的沟通、业主与物管的交流上成效显著，各种“利益团体”之间的利益分化和利益冲突得到了有效的缓和。该社区的发展证明，网络民主协商议事这种新型的社区民主管理模式的确能够为各种公共事务的民主决策提供充分的信息来源、舆论准备与群众支持。
三、网络民主议事趋势之困境
就传统社区而言，由于受到社区内部居民年龄、素质、文化程度、收入状况、职业结构等因素的影响，往往较适合采用传统的会议制度作为民主议事的基本形式。但是，随着社会的发展和进步，新型社区不断建成，同时社区居民的综合素质都有了很大程度的提高，因此，积极探索适合于新型城市社区的基层民主议事制度日益成为我省基层民主政治建设的一项关键工作。
目前，各城市社区除了受制于社区类型的区分而各自呈现出不同的特征以外，还受到地区经济发展水平的影响，各城市社区民主议事制度仍处于不同的发展阶段，各社区居民的政治参与也因传统文化的影响而呈现出明显的不平衡态势；等等。新型网络社区的诞生，对于上述问题的合理解决提供了一些新的对策和思路，通过网络的特殊优势能够更好地实现基层民主实时动态的意见征集和利益表达。据调查证明，杭州市新兴社区的网络民主议事制度已经在民主决策、民主管理、民主监督上取得了一些成效，它不仅是对传统社区民主议事制度的一大突破，更代表了信息时代社区民主建设的发展趋势。目前，浙江省发达城市的大部分传统社区都已经陆续开通了网络议事渠道，在传统议事模式的基础上，积极主动地利用网络议事优势，逐步向新型网络型民主过渡。但是，在这种基层民主议事的转型过程中，同样需要面对一些新的问题和困难。
（一）民主的包容性与慎议性之间的紧张
民主的最大特征在于它的包容性，即最大可能地调动全体社会成员的积极性和参与热情，集思广益，使所有社会成员的意见和建议都能得到平等的对待。民主的慎议性则要求民主的决策者应该充分全面地考虑各种因素，通过谨慎的分析和讨论做出认真、理性的决策。然而，民主理论的研究显示②，包容性与慎议性之间本来就存在一种天然的紧张关系，即任何扩大包容性的民主都可能损害其慎议性，而提高慎议性的民主则可能缩小其包容性。因此，如何在扩大包容性的同时保证民主的慎议性，这个古老的民主困惑在今天的社区网络民主中也不可避免地存在。
（二）网络匿名制带来发帖者的免责问题
网络论坛通常采用匿名制的形式（网名也是匿名的一种形式），目的在于给予参与者充分的发言权，为协商各方提供论证各自观点并说服他方的保障。但同样因为匿名发帖，网民可以随意发表个人见解，即使发表一些极端偏激或攻击他人的言论，发帖者也无需在现实生活中承担相应的法律责任或社会道德责任。当然，日益成熟的网络技术已经越来越能够通过自我完善实现良好的网络监管，如赋予管理人员删除某些帖子的权力，但这种监管并非全天候的，或者说论坛的监管能力和管理人员的时间精力都受到一定的限制。如果带有过激言论或攻击他人的帖子一旦发布，且没有得到及时处理的话，则很容易在社区中引起广大居民的关注，并通过其他途径广为流传，最终造成不良的舆论影响，也给社区管理工作带来了很大的困扰。
（三）网络议事的随意性和延时性特征
由于网络民主的去中心化特征，任何网民都是潜在的协商主体，任何网民都可以通过发帖或跟帖的形式参与议事。因此，这种议事形式具有传统议事形式不具有的时间任意性和内容随意性。也就是说，网民在面对一个议题的时候，未必能够了解这一议题的重要性和公共性，相反，他们可能采用非常随意的方式发表自己的意见和建议，例如在跟帖内容中仅发表几个表情，或几个特定的网络符号，这种极具随意特性的非正式意见很难真正为议事协商提供什么有效的参考价值。另外，网民的随意发帖和跟帖也反映了网民对自己的议事权利并没有足够的重视，相反更多地是抱着一种娱乐化的心态。这种心态又往往致使原本具有一定严肃性和公共性的意见长期无法通过正式的形式表达出来，而长期得不到决策者的注意，最终部分网民会更感觉自己的意见无足轻重，并逐渐远离公共讨论。
从另一个方面来看，网络议事的非正式性决定了它与面对面的传统协商不同，网民之间的交流可能并不是即时的，也就是说，从一个重大议题的发布到广大居民积极参与各抒己见并形成一股意见流之间，可能需要十几天甚至更长的时间。通常地，论坛的帖子一般是按照点击率来排序的。也就是说，有新点击率的帖子总是会自动排到第一位，而长时间没有点击率的帖子就会“沉没”。这样越能吸引网民眼球的帖子往往点击率越高，回复率也就越高，受网民关注的程度就越高；相反那些越不能吸引眼球的帖子“石沉大海”、无人问津的几率也就越高。然而，通过帖子形式发布的公共议题，其重要性与点击率之间并不具有必然联系。因此，在面对较为重大或紧急的议题时，网络议事制度的延时性往往使其无法发挥其他方面的优势，反而会降低基层议事协商和民主决策的效率。
四、完善社区民主议事协商制度的对策建议
由传统的会议议事制度转向新型网络议事模式是当今城市社区转型的一大基本内容，特别是社区民主政治建设的一项重要任务。当然，这种转型仅仅是在理论上呈现为简单的线性关系，在实践中，成功的转型还必须与各个社区的具体情况及其特点相结合，各自走出符合自身需求的转型道路。总体而言，必须认真面对上述困境，着力解决好以下几个问题。
（一）充分发挥社区党组织和居委会的控制功能，处理好公私关系。
网络民主议事的目的在于方便社区居民的政治参与，扩大议事协商的包容性，但这样做很难保证网民就每一个协商议题都能给出以公共利益为基础的答案，他们可能以个人偏好和个人利益为出发点而发表个人的看法和意见。因此，这就需要在网络议事的同时，充分发挥党组织和社区委员会的控制功能，妥善处理好公共利益与私人利益之间的关系，找到公与私的最佳平衡点。
对于网络论坛上达成高度一致的协商结果，居委会和社区党组织也要对其科学性和可行性进行深入考察。特别是对于一些重大公共事务的决策，不仅要在网络议事的同时援引传统的“民主协商议事会”制度，而且还可以邀请相关专家学者给予意见咨询和建议。这样，既能充分发挥网络集思广益的包容性优势，又能结合传统议事制度和专家咨询制度的慎议性长处，实现科学民主的重大决策。
（二）加强网络注册管理，增强网络监控能力。
对于网络匿名制带来的发帖者免责问题，需要进一步加强对论坛注册过程的管理。不过，如果改为实行实名制，则很可能打击部分网民的发帖积极性，同时也不利于个人意见和建议的充分表达。因此，可以考虑将网名制与个人信息结合的方式，实现网络管理内部透明化和论坛匿名化的双重优势。具体地，网络管理者可以要求居民在网站注册的过程中既选择个性网名，又填入相关个人真实信息，如个人姓名、身份证号码、家庭住址等，这样，社区居民既可以享有使用网民发帖的权利，同时又能保证网站管理的有序性。
（三）在虚拟议事协商的同时，结合传统的面对面式协商模式。
对于非正式网络议事协商带来的随意性和延时性困境，可以通过两种途径进行解决。一是将虚拟议事协商与传统面对面协商模式相结合，如由部分社区精英组成的“协商议事会”、由居民自发报名参加的“民主恳谈会”、由居委会动员并组织的“民主听证会”等。凡是在各大社区或各个村镇已经取得实效的各种议事协商形式，都可以大胆利用。特别在对一些重大、紧急的公共事务的协商时，要充分利用传统协商模式的面对面特征，在短时间内让全体居民了解议题的重要性和具体内容，而网络模式则可以作为一种辅助和补充的形式存在。因此，这就要求社区管理者在面对不同议题时，灵活决定两种议事制度的主次关系，使议事协商发挥真正的决策顾问和决策参考作用。二是通过网络管理，突出重要议题帖子的地位。从网络技术角度，可以通过将重大议题帖强制置顶的方式，使其一直出现于论坛最显眼的位置。同时还要制定相应的回帖规则，对于纯表情或符号的帖子不予发表，从而保证回帖者是真正关心公共事务的社区居民，并真正愿意为之献言献策。
注释：
① 指美国政治学家古特曼和汤普逊（A.Gutmann and D.Thompson）。
② 对与民主的内在矛盾可参考［美］詹姆斯·S·费什金《实现协商民主：虚拟和面对面的可能性》，载《协商民主的发展》陈剩勇、何包钢主编，中国社会科学出版社，2006年。
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