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［中图分类号］D633［文献标识码］A［文章编号］1004-4922(2005)01-0005-04
民族区域自治，就是在统一的多民族国家内，以宪法和有关法律为准绳，在一个或多个少数民族聚居地方，由少数民族自己管理本民族地区的内部事务，设立自治机关，行使自治权。“民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度”[1]。中国的民族区域自治理论，是中国共产党把马克思列宁主义理论和中国民族问题的实际相结合而形成的具有中国特色的民族理论，是毛泽东思想的重要组成部分。
马克思列宁主义理论是不断创新发展的，是与时俱进的。民族区域自治理论在建设社会主义市场经济的今天，必须继续坚持和完善，不断适应新形势新任务的需要，始终体现“三个代表”重要思想。通过创新与发展民族区域自治理论与政策实践，使我国的民族区域自治制度在国家的社会主义现代化进程中发挥更大的作用。
在建立社会主义市场经济体制的新形势下，民族地区与全国其他地区一样，以经济建设为中心，全面建设小康社会。随着西部大开发战略的深入实施，民族地区经济和社会发展必将加快，与其他地区的差距会逐步缩小。加入世界贸易组织后，中国与世界经济一体化进程会加快，民族地区会面临更大的机遇和挑战。民族区域自治制度是确保民族地区和少数民族可持续发展的正确制度，是中国共产党和各族人民的一个伟大创举，也是马克思主义民族理论的重大贡献。“民族区域自治制度是社会主义政治文明的重要内容，要在建设社会主义政治文明的过程中，坚持和完善民族区域自治制度”[2]。民族区域自治制度需与时俱进，不断创新。
一、民族区域自治组织形式的创新与发展
全国人民代表大会制度、多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度是我们国家的三大基本政治制度。民族区域自治制度作为三大基本政治制度之一，其组织形式也应与其他两大基本政治制度一样从上到下具有同样规模同样地位的组织形式，以有利于保护少数民族和民族地区的利益，促进少数民族和民族地区的发展。
全国人民代表大会制度的实现有全国人民代表大会及常委会、各级地方人民代表大会及常委会作组织保障。多党合作与政治协商制度的实现有全国人民政治协商会议及常委会、各级地方政治协商会议及常委会作组织保障。而作为三大基本政治制度之一的民族区域自治制度在目前还没有相应的依存组织作保障。在建立社会主义市场经济的今天，在许多领域都是按经济规律办事。按我国目前的发展现状来看，少数民族和民族地区均处于弱势地位，无论从全国还是地方来讲，都更加需要相应的组织为其制度的实现作保障。
目前，在国家行政系统从上到下有民族（宗教）事务委员会（局）来管理具体的民族事务工作，在立法方面有全国人大和地方各级人大的民族委员会具体负责，各级政协组织中也有民族宗教机构处理相应工作。但是，从机构的政治地位和机构级别来看，没有相应的国家机构和地方机构与民族区域自治制度匹配，也就是说从形式上看，民族区域自治制度作为三大基本政治制度之一，从机构设置的待遇讲，不如全国人民代表大会制度和多党合作与政治协商制度规格高。作为一种平等待遇的体现，有必要从组织形式上创新，以适应制度的创新。
二、民族区域自治实现形式的创新与发展
我国的民族区域自治制度的创立和发展是中国共产党运用马克思列宁主义民族理论解决中国民族问题的具体实践。民族区域自治制度是在中华人民共和国成立前后开始在民族地区实施的，其自治形式完全符合当时中国的实际，对中国革命和建设事业的发展起到了积极的促进作用。历史前进到今天，我们的社会正从传统的计划经济时代向市场经济时代转型，从初步小康向全面小康迈进，少数民族和民族地区同样处于这前所未有的有利于其充分发展的大好时机。民族区域自治制度的实施为少数民族和民族地区的发展提供了充分的制度保障和政策支持。在建立社会主义市场经济的新形势下，民族区域自治制度必须适应形势的发展，创新其自治的实现形式，更加有利于少数民族和民族地区的发展。
市场经济的进一步发展，西部大开发的推进，必将使民族地区的经济总量增长，少数民族的素质得到较大提高。也就是说，随着经济的发展，全国工业化城市化进程的加快，民族地区的城市化也必将提速。民族地区的城市化，将对民族区域自治制度形成挑战，导致民族区域自治制度的创新，更好地维护和促进少数民族和民族地区的发展。城市化必将导致改自治县设市、改自治州设市大量出现，这是历史的正确发展方向，符合少数民族的根本利益。问题是改自治县（旗）设市、改自治州设市后，民族政策的执行就缺乏政策依据和法律支持，民族区域自治制度的实现形式需要创新，需要与时俱进，设立有利于《民族区域自治法》贯彻实施的自治形式，设立自治市是比较理想的形式之一，既有利于民族政策的连续性，又有利于民族地区的城市化进程，现实中的有些问题也就迎刃而解。比如，辽宁省的岫岩满族自治县几年前改为市（县级），湖南省原湘西土家族苗族自治州的几个县划出设立的张家界市（地级）等民族地区要求享受民族政策支持，促进其发展的愿望也就容易解决了。将来工业化城市化步伐快的某些民族地区（比如说延边朝鲜族自治州）设市的问题也就好解决了。
三、自治机关民族化与自治机关设置的创新与发展
“实现自治机关的民族化的目的在于，经过民族化，使民族自治权利得到尊重和发展、得到充分的行使，使民族自治地方的经济文化得到发展，民族团结得到加强。”[3]自治机关民族化主要通过民族干部、民族语言文字、民族形式三个方面宋体现。
民族干部、民族语言文字、民族形式三个方面在自治机关民族化的过程中应是在一个过程中同时进行的，是一个连续不断的持久过程，其中自治机关的干部民族化是民族语言文字、民族形式的载体。江泽民同志指出：“少数民族干部与本民族有着广泛而密切的联系，是我们党做好民族工作的骨干力量。民族干部的状况又是衡量一个民族发展水平的重要标志。”[4]因此，自治机关的民族化在三个方面同时并举的同时，应将自治机关干部民族化视为重中之重，而自治权的实现程度与民族干部尤其是民族领导干部的作用有很大的关系。少数民族干部对做好少数民族地区的工作，对解决好民族问题，对处理好民族关系，对促进民族地区的发展有着不可替代的作用。
自治机关干部民族化在《中华人民共和国民族区域自治法》中有明确规定，“民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或副主任。”“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”“民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”[5]
在建立社会主义市场经济过程中，我国东西部发展差距呈进一步扩大趋势，西部大开发政策的着力点在生态保护和一些长项的基础设施建设，短时期难以改变东西部的现状。而少数民族绝大多数居住在西部，他们的发展受到很大的局限，需要国家大力支持和东西协作，少数民族和民族地区的发展才能步入快车道。
但是，影响民族发展的基本动因在一个民族的内部，而不是民族的外部。“民族内部或民族所处的社会的生产力和生产关系、经济基础和上层建筑之间的矛盾运动，决定着民族的发展。”[6]人是生产力中最活跃的因素，而民族干部在一个民族的人口构成中，在引导民族发展，提高民族素质方面起主导作用。对一个民族地区来说，自治机关民族化应把重点放在干部民族化上。在市场经济条件下，干部民族化应有所扩展，才有利于自治权的行使和保护少数民族利益。如，自治区、自治州自治机关干部民族化以外，干部民族化应同样适用于自治区所辖地、市、县、乡各级政府和人大机关，这有利于民族干部的成长，有利于少数民族和民族地区自治权利的行使和市场经济体制建设。这也是自治机关的权利在民族地区向下的自然延伸，是对少数民族权利的一种保障，与地方政权机关的延伸是同步的。而目前自治机关干部民族化在民族地区只是表现在上一级政权机关，而所属的下一级或更下一级政权机关在干部民族化方面没有法律要求。这样，民族干部的培养和成长在连续性方面有所缺陷。
民族自治地方的地方政权机关包括自治范围内的各级人民代表大会和人民政府。如，自治区内的区、市、县（市）、乡（镇）各级人民代表大会和人民政府，自治州内的州、县（市）、乡（镇）各级人民代表大会和人民政府，自治县（旗）的县（旗）、乡（镇）各级人民代表大会和人民政府。而民族自治地方的自治机关仅仅包括自治区的区人民代表大会和人民政府、自治州的州人民代表大会和人民政府以及自治县（旗）的县（旗）人民代表大会和人民政府。这不利于自治权在民族自治地方的实施，不利于少数民族的权益保护，也不利于民族干部的成长。民族自治机关的设置应与时俱进，不断创新，以便适应少数民族地区和少数民族的政治、经济、文化等各方面的发展需要。
四、民族区域自治法律制度的创新与发展
国家依法保障民族自治地方的自治权利是坚持和不断完善民族区域自治制度的关键之一，要实现邓小平同志提出的使各民族“真正实行民族区域自治”，核心就是确保自治机关依法行使自治权，加快本地区经济和社会事业的发展。
《民族区域自治法》集中体现了党和国家的民族区域自治政策，体现了各族人民的共同意志，是坚持和完善民族区域自治制度的重要法律保障。《民族区域自治法》颁布和实施以来，为加强民族团结，促进各民族共同繁荣进步发挥了积极的作用。但是，随着党和国家事业的发展，随着市场经济体制的建立和世界政治经济形势的变化，《民族区域自治法》的一些原则和条文必将落后于形势发展的需要，有必要从当前的实际情况出发，适应依法治国和改革、发展、稳定的新要求，对以《民族区域自治法》为核心的民族法律制度进行创新和发展。
根据各族人民的意愿，国家对《民族区域自治法》进行了修改，并于2001年2月28日在中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上通过，从理论和实践上实现了很大突破，从法律上确立了民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。社会在不断地发展和进步，民族自治地方的合法权益的保护，民族地区的发展，各民族公民对公民权利的享有，都需要建立健全民族法律制度来保障。以《民族区域自治法》为核心的民族法律体系需进行创新和发展，协调民族关系，保障民族利益，促进民族发展，实现各民族共同繁荣，共同发展，共同进步。
民族地区的经济发展大大落后于东部地区，所以要求民族地区自主发展经济、教育和文化是不现实的。在国家支持民族地区发展、资源开发的受益和保护以及东西协作方面，需要增强法律的刚性、具体化和可操作性。
对违犯以《民族区域自治法》为核心的民族法律制度的监督和处罚机制是目前的一个薄弱环节，有了法制而没有法治，宣示作用远多于实际效用。谁来监督《民族区域自治法》的执行，谁来处罚违法者，处罚的条文措施在法律上也没有明示，《民族区域自治法》只起到一种宣示性的作用，对极有可能违背此法的政府官员、国家机关和有关部门没有相应的约束条款，执法主体不明确，存在法律缺陷。如，民族小学和民族中学上级财政给予补助的办学经费和助学金，当地政府和有关部门挪作他用；民族干部的配备不按有关法律要求办理；民族地区的资源开发和基础设施建设项目的优先权无法保障等现象。这些情况对各民族的利益保护和民族地区的可持续发展是不利的，对民族法律制度进行创新和发展乃当务之急。
五、民族自治地方的一些特殊照顾政策的创新与发展
为了照顾少数民族和民族地区的利益，帮助民族地区发展，国家从1949年以来，先后出台了一系列有利于少数民族和民族地区赶超发展的政策和措施等。国家政策涉及少数民族地区的政治、经济、文化、教育、环境保护等，总的政策和措施具有一刀切的性质，但民族地区之间的发展是不平衡的，在建立社会主义的今天，这种趋势会更加明显，因而，民族政策在部分民族地区的效用有所减弱。也就是说，这些政策需要创新与发展才能适应少数民族和民族地区的发展实际。
比如，教育方面的针对少数民族高考降分优惠的制度，位居湖南、湖北两省的民族自治地方的考生虽然亦享有20分的优惠（民族自治地方的非少数民族考生优惠10分），但两省历年的高考录取分数线都是高高在上，位居全国前列，其对民族地区的特殊政策实际效果不理想，而人均占有教育资源相对充裕的北京等地的分数线却低得多，公民平等权力无从谈起。而现在高考制度又处于改革之中，各省又竞相出台单独的高考考试制度，这更加不利于少数民族的竞争，也无法评估对少数民族的特殊政策。从大的方面讲，也不利于全国的一体化进程，不利于规范汉字和普通话的推广，少数民族有可能更加边缘化。
比如，民族地区大多处于边疆和内陆山地，少数民族居住地都比较贫乏，交通不便，信息不灵，居住地的区位与内地和沿海相比处于极不平等的地位，不利于其发展。而现在的户籍制度、土地制度和各自为政的劳动保障制度又严重制约少数民族异地发展。因此，有必要对支援支持少数民族和民族地区发展的政策和制度进行创新和发展，来弥补和改善少数民族和民族地区的现实中的不平等地位。
总之，“民族区域自治，是中国共产党把马列主义民族理论与中国民族和民族问题的实际相结合，解决中国国内民族问题的基本政策，是我国的一项重要的政治制度，也是具有中国特色的解决中国民族问题的基本形式”[7]。民族区域自治制度的理论及实现形式需要与时俱进，不断创新，才能更加有利于少数民族和民族地区的权利保障和自治权的行使，才能更好地服务于少数民族和民族地区的经济和社会发展。
［收稿日期］2004-10-21
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