区域一体化的瓶颈在于行政管理体制，本文主要内容关键词为：管理体制论文,瓶颈论文,区域论文,行政论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1006—0863 （2006）07—0083—04
一
在经济日趋全球化的今天，商品、资金、技术、信息、人员和管理等经济要素在全球范围内的自由流动和合理配置已成为现实。国际分工是前提，国际贸易是先导，国际资本是推力，跨国公司是主导，经济金融化是催化剂，网络化是技术平台，国际协调机制是保障手段，这些技术因素均是经济全球化的必要条件。
经济整合发展是世界老工业区复兴的经验。从国际上看，无论是美国西部的“锈带”复兴、五大湖老工业区的转型，还是日本太平洋沿岸中心城市群的形成、德国的鲁尔区产业提升和法国北加来海峡经济结构优化调整，以及英国以伦敦、曼彻斯特、利物浦为轴心的“夕阳”工业腾飞，几乎都采用区域资源整合、产业优势互补和集群联动发展的模式。区域经济圈已成为集聚人才流、物资流、信息流、技术流和资金流的创新体系，不仅有利于形成产业集聚效应和经济核心增长极，而且有力地辐射和带动了周边经济的发展，并不断融入到国家和世界经济体系之中。
建立在地缘基础上的区域经济一体化，具有优势互补、集聚效应、成本降低和整体利益提高的特点，是现代经济发展和市场竞争的趋势和体现。我国在市场经济转轨过程中必将面临区域合作及区域经济一体化的战略选择。
二
区域合作是我国经济发展的重要特征。发展市场经济，需要省际和地区之间你中有我，我中有你的矩阵式联合和协作。实践证明，凡经济发展较快的地区，都改变了过去那种搞“单打独斗”的做法。如“珠三角”率先成为发展外向经济最活跃的地区；“长三角”快速崛起为经济实力最雄厚、后续力量最强、影响面最广的区域经济带；苏锡常、京津唐、环渤海、胶东半岛等都成为推动我国经济发展的主要增长极。
虽然多足鼎立已成为中国区域经济发展的基本格局，全方位、多层次的区域合作全面铺开，企业成为区域经济合作的积极参与者，区域合作格局逐步由垂直型向水平型转变，但是，在中国国际一体化程度逐步上升的同时，国内市场资源分割却有加强的趋势。每当面临利益碰撞，总是各有算计，各行其是。从上个世纪90年代的港口大战，到现在的机场大战，概莫能外。如2003年以来，在长三角内的15个城市中，有11个选择汽车零部件制造，8个选择石化，12个选择IT、通信制造，目前制造业结构再次出现“往同一条道上挤”的趋势。产业同构加剧引资大战，而引资大战又使同构现象在更高产业层次上重演。江苏省政府一份资料显示，目前产值排在前9位的主要工业大类，上海与江苏的同构率为100％，只是排序不同；上海与浙江、江苏与浙江，9大产业中分别有8个相同。沪、苏、浙三省市的“十五”高新技术产业发展规划中，集成电路产业的同构性为35％，纳米材料为48％，计算机网络为59％，软件产业为74％。当各地竞相推出志在降低商务成本吸引外资的优惠政策时，人们似乎看到了20年前的珠三角，看到了一个被“人为”撕裂的长三角。
同样，即使在东北老工业基地改造的开局之年，也出现了“块状结构”倾向，新“诸侯割据”又有抬头。如黑龙江、吉林、辽宁三省的振兴规划均缺乏统筹考虑，都提出要把石油化工和装备制造当作支柱产业来发展，并未有所侧重和互补。战略目标和重点趋同，缺乏地方特色。经济运行带有一定的地方行政利益特征、在一定程度上存在重复建设、资源大战、贸易壁垒等现象，甚至两个地方同时上马同一产品项目，举办同一展览会。
随着卖方市场向买方市场转变并出现生产过剩，地方市场分割和相互封锁越演越烈，难以形成统一开放、竞争有序的市场；如地方采取设置行政壁垒、技术门槛和费率控制等办法，限制甚至禁止外来烟酒类高税率商品在本地销售，对外地汽车、药品进入本地市场销售附加各种不合理的收费；而对资源类产品，如烟叶、蚕茧等农产品和一些稀缺矿产品则限制流出；在投融资方面争抢项目、相互攀比投资，造成低水平、低效率的重复建设和盲目投资等。更有甚者，有的地方政府还通过专题会议和文件，对销售本地酒实行目标责任制，规定每个乡镇每天至少要消费两瓶以上。可见，中国现在省际之间的市场一体化水平不容乐观。
事实上，“块块专政”已成为全国市场资源分割和各地区生产力发展的重要制度瓶颈和体制性障碍，“块块经济”被证明是效率低下、成本过高、自我限制的经济，这也是中国始终未能发挥统一竞争的国内巨大市场优势的主要原因。由于地方政府的行政力过强，行政参与地区经济的程度很深，生产要素流动受行政导向，各种形式的地方保护及合作规范化有序运作机制不健全，使行政关系与市场间存在难以消除的矛盾。在很多方面，这种行政性关系往往掩藏和削弱市场性的区际关系，使许多内在的天然联系被阻隔。特别是各级政府的组织管理行为存在地方利益导向，各地在引进外资等方面竞相出台优惠政策，在外贸进出口上又竞相压价，导致过度竞争，由此损害区域乃至国家整体利益。
三
如今，时代呼唤经济一体化，企业渴望市场一体化，人民期盼区域增长极。当务之急是审时度势，站在全局高度，打破行政区划壁垒和地方保护主义，加快行政管理体制改革，加速区域经济一体化。
第一，破除行政管理体制障碍，促进市场经济转轨。
事实上，全球化具有多个维度，除了经济全球化外，还包括军事、政治、文化和环境全球化等。不同层面上，全球化的内涵和演进速度也不尽相同。经济全球化具有先导性或决定性意义，有助于其他维度的全球化进程。从技术和制度层面来看，20世纪90年代，中国等国家从计划体制向市场经济转轨，是经济全球化时代全面到来的必然选择，对世界经济有着非同凡响的意义。它不但使分裂了一个世纪的世界市场趋于统一，而且促进了世界各国在制度层面上的趋同性。经济全球化作为我国经济转轨的制导性环境，在一定程度上规定了我国经济转轨的方向、路径、范围和内容，制约着我国经济转轨的进程和政策选择。因此，重新认识政府职能转型，对于市场体系接轨、企业制度转变、经济全球化的风险防范及转型国家的政策影响，对于中国加快改革开放步伐，加强市场经济的体系建设，用“制度”这张牌去吸引国际先进的资金和技术，具有重要的政策价值和现实意义。
行政区界线是市场经济配置资源的主要障碍。行政区内行政的垄断权，具有分割全国统一市场、破坏公平竞争的消极作用。从体制上消除限制区域之间要素自由流动的制度根源，取消阻碍要素合理流动的区域壁垒，加大区域的开放程度，加大互动发展力度，加快行政管理体制改革，是消除经济社会深层矛盾和问题、全面深化改革和提高对外开放水平的关键环节。转变政府职能是行政管理体制改革的出发点和落脚点。要进一步推行政企分开、政事分开、政资分开、政府与中介组织和社会事务分开、创造良好的经济社会环境。要在更大程度、更大范围内发挥市场配置资源的基础性作用，进一步调整和改革政府公共权力运行中“越位”、“缺位”现象，优化配置公共资源，切实履行政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务职能。要进一步规范地方政府竞争行为，坚持开放性原则、职能下属化原则、原产地规则等原则。要进一步培育和完善统一的区域性要素市场，政府重在营造市场环境，而对区域性要素市场的运作实施一定要由市场主体去完成。
第二，必须注重自然环境、经济环境和国际环境整合，配套深化行政区划体制改革。
从某种意义上讲，当前行政区划体制改革的症结主要在于与它紧密相关的周边环境。必须从这些要素的综合考察出发，才能为我国行政区划体制改革从“孤军深入”到实施“配套推进”战略提供理论基础和基本思路。
行政区域的自然环境主要指地理位置、自然条件和自然资源等，包括自然条件的优劣和资源的数量、质量、分布，如面积大小、气候、地形、河流、湖泊、矿藏、物产等。面积大小是行政区域划分的基本依据。一般地理范围大的行政层级多些，管理幅度也大些，反之则小。许多自然地理物如山脉、江河、湖泊、高原、盆地、海岸、岛屿等常常成为划分行政区域的边界线。
行政区划体制的经济环境指经济制度、经济体制、经济状况以及科学技术发展程度等，主要包括世界经济格局与运行状态、一国经济制度与经济体制、经济发展速度与经济总量、工业化与城市化程度、科技发展水平与科技推广应用情况，特别是交通通讯和科技创新等。行政区划体制属于上层建筑，经济环境是决定其设计、确立、调整的根本性因素，行政区划体制必须适应经济与科技的需要，以经济、科技等物质技术条件作为其改革和创新的根本依据。不同类型的经济体制决定了不同的行政区划体制与之相适应。一般来说，计划经济体制要求管理幅度小、行政层级多的金字塔形行政区划体制与之相适应，市场经济体制则要求与管理幅度大、行政层级少的扁平式行政体制相匹配。计划经济体制要求各项权力高度集中，需要通过垂直控制和层层节制；市场经济体制要求权力适度分散，尽量减少行政层级。
行政区划体制的国际环境指世界范围的政治、经济、文化演变发展的一般趋势、秩序、格局及其相应的规则等，主要包括当今世界政治经济文化格局及其发展趋势、世界主要矛盾及其解决方式、世界各国关系及其处理机制等。从宏观上讲，当今世界的主题是和平与发展，主要表现为经济全球化与区域经济一体化、政治民主化和政治力量多极化、科技信息化与网络化等。从微观上看，“新公共管理运动”给我国行政区划体制改革注入了新的理念，日本等世界各国行政区划体制改革的基本趋势给我们提供了有益启示。随着信息和网络技术的快速发展，世界各主要国家为了提高行政效率和增强地方政府的回应性，适当减少地方行政层级设置，适度增加各级政府管理幅度，促使行政区划体制由原来的金字塔形逐步地向扁平化形态过渡。应重新调整政府与社会、市场和企业的关系，政府应把一部分对社会公共事务管理的任务交给社会、市场和企业，引入竞争机制，优化政府职能。同时，改革政府内部管理体制，实行分权化管理，倡导顾客意识，强调服务本位，建立扁平状的政府组织结构体系。照此可行的基本思路是，应打破行政区划的框架，从体制上消除限制区域之间要素自由流动的区域壁垒，加大区域的开放程度，在区域规划、基础设施、环境保护、市场准入等方面加大互动发展力度，才可避免各地产业雷同、基础设施重复、无序竞争等弊病。各级地方政府如果真正从微观经济、社会领域中退出来，把过去那些“不该管、管不了、管不好”的事务交还给市场、企业和社会，并践行自身管理体制改革，那么，不仅转变了政府职能，提升了政府能力，而且也会使行政区划体制改革的“坚冰”得以融化。
第三、逐步将我国经济区纵向同质性划分为东、中、西“三大块”，实施梯度推移的非均衡发展战略。
经济区划有两种基本方法。同质性强调区域经济发展条件的一致性，因而不存在也不可能建立起重要的地区间经济联系；集聚性由若干互补性强的异质部分构成在功能上联系紧密的经济集聚区，其要素主要有：一个场所、一个核心和在边缘地区程度不同的变化梯度。比较而言，同质性区划对区域经济发展更具竞争性，而异质性区划更有利于加强地区间的互补与合作。
虽然我国政府先后采取“西部大开发”、“东北老工业基地振兴”和“中部崛起”的战略方针，使中西部地区经济发展水平有所提高，但与东部沿海地区的差距不仅没有缩小反呈扩大之势。为此，应横向集聚性构建以珠三角、长三角和环渤海三大城市群增长极为龙头和引擎，辐射带动广大中西部经济腹地的泛珠三角洲、泛长三角洲和大环渤海“三大块”新的区域，其中长三角为城市集群互补型合作，偏重于高新技术产业，着力发展电子信息、生物医药、光机电一体化和新兴材料产业，突出机械制造、钢铁和化工等重化工业优势；珠三角为开放型异质性合作，致力于电子工业、家用电器和服装业，扩大“世界工厂”的优势；内向竞争型合作的环渤海城市群，作为重要制造业基地，产业分布门类齐全，地域更广，需更加突出大型装备工业和机械制造业的特色，从而形成“龙头带动、产业协调、利益共享、优势互补”的地域分工和促进经济协调发展的机制，确保其经济中心的主导性、要素资源的互补性、产业结构的协同性和财税分配的均衡性，破除阻碍统一市场形成的地方利益格局，按照大城市圈将成为区域经济发展的主导力量、产业跨区域转移加快并形成各具特色向区域分工的走向，实现缩小经济差距，统筹区域发展目标，增强各区域产业整合集群发展的特色优势和国家整体竞争实力。
第四、培育区域合作联动空间组织，尽快建立有效的经济一体化主体组织机制。
区域合作是不同地区之间的经济主体，依据一定的协议章程或合同，自愿进行的自利性与互利性相统一的经济活动。区域合作形式有多种：政府与企业、企业与企业、政府与政府。无论采取何种合作形式，总要跨越“空间”进行。市场资源赋存的空间差异是地区间分工和合作的必要条件，它导致了不同区域间活动方式和内容的不同。只有按照资源禀赋差异来进行区域合作的空间组织，才有可能1＋1大于2。区域合作的利益空间是一种客观存在，但并不因为存在合作就会自发进行，在区域合作的初期阶段，往往需要政府主导。在发展过程中，政府与企业的角色是动态的。政府让位于企业的条件是：按照资源禀赋的差异来培育科学的空间组织，区域合作的“硬性”制度符合空间组织规律，使区域合作的利益获得机制成熟，步入快速发展阶段。
区域合作的空间组织，按照“核心—边缘”理论，在由内向外扩展的圈层布局中，形成“市场—资源”共轭的体系，通过结构效应，实现区域板块的联动。选择聚集效应优势，实现资源开发（低成本、高产出）、环境保护（大整治和可持续发展）、经济效益（多联运、宽辐射）与文化弘扬（继承与发展）等方面协调一致的共生双赢。
要尽快建立有效的经济一体化主体组织机制。当前，由于缺少有效的主体组织机制，无法建立科学合理的利益分配制度，区域经济一体化的发展停留在市场调节的企业层面上，在一些公共领域难以协调一体化行动，出现了资源争夺、环境污染等现象，使经济一体化不能真正形成，区域的可持续发展受到制约。因此，建立有效的经济一体化主体组织机制已迫在眉睫。首先要形成各相关地方政府间的高层联席会议制度，协调各地方间的利益，解决各相关地方政府之间的公共服务问题，统一行政跨界职能，具体协商区域内经济合作和经济发展的重要政策问题和相应举措。在此基础上，建立制度化的区域经济一体化组织并设立相应的机构，统一管理土地、水、岸线资源，统一规划产业结构和布局，统一安排区域重大基础设施和生态环境保护建设等。
第五、重构政府绩效评价体系，建立科学合理的利益平衡补偿机制。
资源的有限性与人类需要的无限性构成矛盾，导致稀缺，稀缺导致选择和资源配置。资源配置方式又分为市场性和行政性两种。从经济学视角分析，公共权力是行政性配置资源的支配力量，需要对权力及其绩效进行科学的评价机制。绩效内涵十分丰富，它包括了效率、效益、产出、行为、表现、成就、责任、公平等。由于政府职能在不同层次、不同地区和不同部门差异较大，而且主要通过公共财政资源的支持，向社会提供公共物品和公共服务，为此，应按经济（Economic）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）、公正（Equity）的总要求， 来建立公共组织绩效评估规范和标准体系，完善公共部门绩效管理的配套体系。要建立一个规范、合法、真实的统计数据系统，逐步导入基于绩效的公共预算体系，尽快建立包括国家审计、社会审计、内部审计和IT审计在内的绩效审计体系。
在现行的地方政府绩效考核体系下，由于对地区发展进行评价主要是GDP增长速度、投资规模和税收情况等，偏重反映经济数量和增长速度的指标，因而必然导致利益行政化、集团化、资源垄断化和行为短期化，地方政府很容易忽视本地经济资源的特点，非理性投资与资本集中型、高利税的产业。如农业税、牧业税减免后，地方政府的收入减少，导致一些地方政府热衷于上工业项目，引入高耗能、高污染项目。各地都以自身的利益最大化为目标，在水、能源、矿产、生态资源的区域配置中，设置重重壁垒，由此产生的地方保护主义使得制度化的合作机制难以形成，而在企业层面上的经济一体化也因这种体制性障碍而不能顺利发展。因此，必须重新审视过去的旧条例，建立新的适应于区域经济一体化的干部政绩考核体制。
由于具有互补合作性的异质地区不在同一个区域内，而在同一个区域中的又都是资源禀赋相近、产业结构雷同的同质地区，加之实行“分灶吃饭”的行政体制和以省为主的财政大包干体制，形成了一种地方利益刚性和路径依赖，致使要素布局分散化、产业结构趋同化的倾向愈演愈烈，阻碍了经济资源的自由流动和跨地区间的经济合作。分税制改革削弱了地方政府的财政收入来源，导致地方的财政收入大幅降低。为了扩大地方税收入，各地纷纷争办能为自己创利的产业，特别是酒类、汽车、卷烟、肉制品、药品、化工产品、建材等行业的企业。以汽车行业为例，国内汽车企业的平均利润称得上是暴利。巨大的利益驱动使全国的很多省份，无论有无工业基础，都将汽车业列为自己的支柱产业，并制定了雄心勃勃的发展计划。为此，必须改革财税制度，解决地方与国家税收收入的矛盾。若将原来以省为主的财税分配体制上升到以国家一级经济区为主，实行统筹区域发展的财政横向均衡制度，就可以通过各区域内横向财政转移支付实现利益分配的共同性，既强化了资源整合和市场的统一性，又不影响各区域经济发展的互动与竞争。
在进行区域经济一体化的整体规划中，不可避免地会出现利益失衡现象。一些地方会唱主角，地方利益会快速增加，而另一些地方唱配角，原有的一些利益会失去，地方经济发展在一个时期内可能会受损。在一个大的区域内，如果不能科学合理地协调各方利益，势必会出现“你想跑、我要走；你想走，我偏停”的现象，阻碍整个区域一体化前进的步伐。因此，建立科学合理的利益平衡补偿机制，对于调动各方面的积极性就显得尤为重要。