统一财政：改革与发展的必然选择，本文主要内容关键词为：财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（财政部财科所课题组）
改革与发展需要有一个统一、坚强的国家财政作后盾，而目前国家
财权、财力的过度分散，已使国家财政处于被肢解的境地，成为阻碍改
革与发展的主要矛盾，带来了诸多祸患。如不尽快采取有效措施，规范
收入分配秩序，实现国家财政的统一，势必延缓实现“两个转变”的历
一、财政不统一现状的实证描述
（一）财政不统一的表现。
财政不统一表现为财权的分散和财力的分散。直观看来，财政不统
一表现为财政收入占GDP的比重下降，赤字增加和债务扩大， 非财政部
门拥有大量财政性资金。但其本质是国家分配制度不适应市场经济发展
的要求，国家财权过于分散，大量的非财政部门代表政府参与分配的现
象日益严重，分配秩序混乱。因此，财权分散是里，财力分散是表。
具体来看，国家财权分散导致国家财力分散，可归纳为以下三个方面：
1.政府分配权的分散。从世界各国来看，以政府为主体的收入分配
活动是通过国家财政来进行的，其规范化的分配形式主要是通过立法程
序设置的税收，这是政府理财必须遵循的一条重要原则——预算完整性
原则。因而在市场经济国家，不存在非财政部门参与分配的问题，甚至
根本就没有“预算外资金”这个概念。但在我国，财政预算的完整性原
则遭到破坏，财政收支活动并不能全部反映以政府为主体进行分配的全
貌，政府的分配权是极其分散的，社会上广泛存在着无数个“小财政部
”在履行着政府的分配职能，可以说只要是有权的部门，都在参与分配
。其分配的形式也是多种多样，五花八门。除了税收这种法定的形式以
外，还有国务院和各个部门以及地方批准设立的多种分配项目，如收费
、摊派、罚款、基金、提留等，其具体项目可达到数千个。
从行政性收费来看。现在，我国政府各部门的行政性收费项目很多
。这些收费都是凭借国家的行政权力向管理服务对象收取的，都具有行
政权力的强制性，与国家税收具有同等的性质。这些收费目前主要由有
关部门自收自支，在财政体外循环。如工商行政管理机关收取的企业、
个体登记发照费、年检费、商标注册费、市场管理费；交通部门收取的
养路费、车辆购置费、交通管理费、过路费、公路基金、交通基金；公
安部门的车辆年审费、换发牌照费、治安管理费；劳动部门征收的退休
养老基金和待业保险基金等等。这些行政性收费单项看来数额不大，但
由于收取面广，周期短，重复次数多，总量十分可观。统计资料表明，
1979—1993年，仅行政事业单位收费一项，就由68.66亿元增加至1317
.83亿元，增长了19.2倍，年平均增长率达到22.4％， 大幅度地超过了
同期GDP增长的倍数（7.8倍）和年平均增长率，使得行政事业单位预算
外资金占国家财政预算收入和GDP的比重，分别由1979年的6.2％和1.7
％增至1993年的25.9％和4.2％。 下页表列示了国家财政预算收入和行
政事业单位预算外资金增长的对比，从中可看出两者增长的反差很大。
再从名目繁多的部门、行业、项目基金看。我国非财政部门参与收
入分配，除了行政性收费外，还征集各种名目的建设基金。进入90年代
以来，各部门各种自收自支、自行管理的基金迅猛扩增。据不完全统计
，经国务院批准而由中央各部门掌握的基金多达17种，如铁路建设基金
、电力基金、煤代油基金、港口基金、民航基础设施建设基金、黄金白
银地质勘探基金、育林基金、新菜地开发基金等。1994年这些基金名义
筹集的资金达到1084.7亿元，相当于当年财政收入的20.79％， 占当年
GDP的2.4％。若再将农业发展基金、社会保障中的“小两金”（养老保
险基金和失业保险基金）考虑进来，1994年这些基金筹集的资金额将达
到2000亿元以上，占财政收入的比重约为40％。此外，还有大量未经批
准由地方政府部门自行建立的各种基金，如果将这些都包括进来，数额
就更大。这些基金目前都由部门分散包干使用。据了解，有不少基金流
向了流通领域，竭尽全力搞“泡沫经济”。
无论收费，还是基金，尽管没有纳入政府预算统一管理，但在企业
和个人的观念中，这些资金都是属于“政府收入”。
再从税收来看。税权表面上是集中的，但由于在税收征管方面，从
立法到执法都存在着比较严重的软化现象，使国家税收流失达到了惊人
的地步，这实际上也是一种隐形的财权分散。从量上看，据有关部门分
析估计，我国每年因税收流失而减少的财政收入在1000亿元左右，数额
庞大；从面上看，目前我国的偷税、漏税、抗税现象普遍存在于各类经
济组织和个人中。据有关部门估计，我国国有经济的偷漏税面占50％，
乡镇企业占60—70％，个体经济占80—90％，公民收入占95％。
1979—1993年国家财政预算收入和与行政事业单位预算外资金增长比较
年 份 行政事业单位预算外资金国家财政预算收入
绝对数(亿元) 年增长率(％) 绝对数(亿元) 年增长率(％)
1978 63.4 1121.12
1979 68.668.3 1103.27 —1.6
1980 74.448.4 1085.23 —1.6
1981 84.90
14.1 1089.46
0.4
1982 101.15
19.1 1123.97
3.2
1983 113.88
12.6 1248.99 11.1
1984 142.52
25.1 1501.86 20.2
1985 233.22
63.6 1866.40 24.3
1986 294.22
26.2 2260.26 21.1
1987 258.41
21.8 2368.90
4.8
1988 438.94
22.5 2628.02 10.9
1989 500.66
14.1 2947.87 12.2
1990 576.95
15.2 3312.55 12.4
1991 697 20.8 3610.88
9
1992 885.45
27
4153.05 15
19931317.83
48.8 5088.17 22.5
2.政府融资权的分散。在我国，政府对内对外的融资窗口很多，融
资权相当分散。就内债而言，除财政部发行国债以外，以政府名义发行
的各种“准国债”也越来越多。如国家开发银行、铁道部、石化总公司
等多次发行债券，并且筹资利率与国债利率相当。由于这些资金都是用
于基础产业和基础设施建设，资金回报率很低，偿债能力很弱，很难做
到谁借谁还，因而最终还得由财政部背上还债的包袱。所以政府实际的
债务负担包括两块：一是财政部发行的国债，二是其他部门发行的政府
债券。按照这个口径来计算，政府的债务依存度已远远超出了3 ％的国
际警戒线。
外债发行更是多头对外，除了财政部、外经贸部、中国人民银行、
农业部以外，还有十个对外筹资窗口，它们是：中国银行、中国国际信
托投资公司、中国投资银行、交通银行、广东国际信托投资公司、上海
国际信托投资公司、福建投资企业公司、天津国际信托投资公司、大连
国际信托投资公司、海南国际信托投资公司。 1980 年我国的外债余额
45亿美元，居发展中国家债务大国中的第26位。1993年我国外债余额达
到838亿美元，成为发展中国家的第5大债务国。1994年我国外债余额达
到928亿美元，其中，国务院各部委282亿美元，各银行324 亿美元（中
国银行272亿美元），其他的322亿美元为企业负债。政府对外融资权的
分散，导致外债管理混乱，使用效益低下，风险很大，再这样下去，有
重蹈巴西、墨西哥覆辙的危险。
3.国有资产收益权的分散。在过去计划经济体制下，国有资产的收
益权是统一的，无论内部调拨价，还是折价出售，财政部门都有严格的
规定，不存在国有资产收益权分散和国有资产流失的问题。现在，国有
资产的重组配置，如合资、合作、股份化改造、出售、出租、出包等等
，主管部门、体改委、经贸委、计委及地方政府都有决定权，而财政部
门几乎被撇在一边。由国务院或财政部颁发的财会制度，在改革中形同
虚设，起不到约束作用。一边是国家财政非常困难，而一边是国有资产
收益大量流失。据有关部门测算，1982—1992年全国平均每年流失的国
有资产达到500亿元，有些国有企业正在走向资产“空心化”， 变成了
“空壳”。国有资产流失的渠道多种多样，既有体制上的问题，也有管
理上的问题；在管理上既有宏观管理上的不完善，也有微观管理的漏洞
。但根本性的原因是国有资产收益权分散。在走向市场经济的过程中，
国有资产变成了“唐僧肉”，谁都想趁机吃一块。其后果不只是政府该
得的“资产收益”流失了，更严重的是政府还得给“贫血”的国有企业
“输血”，削弱了政府对基础产业和基础设施的投资能力，加大了经济
发展的机会成本。
（二）财政不统一的形成机理。
1.财政资金分成预算内和预算外，名目繁多的建设基金不断扩张，
实际上等于放弃了财政预算的统一管理，这是行政性分权过度在我国分
配领域的集中表现。1978年以来，我国的经济体制改革逐步拓展到各个
领域， 我国经济改革的行政性分权程度急剧增加。 随着改革的深入，
1984年开始对中央和地方国家机关、行政事业单位陆续实行了经费包干
体制，逐步扩大了零星收入和专项收入的范围，这就在体制上和政策上
创造了行政事业单位预算外资金迅猛增长的基础。预算外资金迅速增长
形成了以各单位为主体的利益推动机制，从而造成了相当不合理的资金
分流。一些行政事业单位借放权搞活之机，利用职权巧立名目，增设收
费项目，扩大收费范围，提高收费标准，化预算内收入为预算外收入。
但是，由于对预算外资金没有建立强有力的监督控制系统，行政事业单
以经费包干为标志所确立和膨胀起来的利益刚性，使预算外资金日益膨
胀的同时，主要流向了小集团的福利、资金及非生产性建设领域。
2.预算约束软化：税收征管体制落后和法制不健全。必须肯定地指
出，当前国家财源流失是税收征管体制落后和法制不健全的恶果。首先
，税收征管体制的改革一直被忽视了，长期以来，以“专管员”制度为
主的税收征管模式，是一种小农经济式的税收征管体制，根本不适应现
代税制的运行情况，造成了税收大量流失。特别是在新税制改革过程中
，由“专管员制度”转换到“申报、代理、稽查”三位一体的新征管模
式的过渡时期，由于缺少必要的准备造成税收征管工作的“空档”现象
，出现了“漏户增多”（无人催办），“欠税增多”（无人催缴）的问
题。其次，法制不健全难以堵住各种财源流失的漏洞。现在财政法规对
偷漏税和造成国有资产流失的处罚还欠明确、具体和严厉，各级、各部
门的长官意志及执法人员的个人意志还不时地在顶替着法律的尊严，以
权弄法，以身试法，不忠于职守的现象经常存在。许多事实表明，无论
是政权还是财权，离开了法律的监督就难免产生腐败。
（三）财政不统一的危害性。
1.分散了国家财力，加剧了财政困难，影响了整个社会经济的协调
发展。财政不统一的直接后果是国家财政困难加剧。近几年来，财政收
入占GDP的比重持续下降，若扣除内外债务，1994 年财政收入所占比重
不足10％。
2.法制的权威和国家机器的力量受到削弱。国家财政是维护政府存在、
建立政府权威的必要条件，是国家实现政治职能和经济职能的经济基础
。但是，近些年来，由于国家财权分散，财政拮据窘迫，国家机器如检
察、司法、公安所必需的财政资金不能完全通过政府预算的正常渠道得
以解决，为“法钱交换”洞开了门户，产生了许多执法犯法的问题。
3.损害了政府形象，破坏了党群关系，不利于社会安定和政局稳定
。在财权高度分散的无序状态下，政府各部门征收的收入没有纳入国家
预算统一管理，而是自收自支，缺乏有效监督，这是近几年政府机关滋
生各种腐败现象的经济根源。
4.阻碍了政府职能的转变，妨碍了企业改革的不断深化。政府部门
有权参与分配形成了小集团的既得利益，在利益机制的牵引下，这些行
政管理部门难舍到手的既得利益，而主动去转变本部门的职能。
综上所述，财政不统一对我国的社会经济生活产生了巨大的冲击，
带来了诸多祸患，已经到了非解决不可的时候了。
二、历史经验的借鉴与分析
（一）从我国古今经验看。
建立统一和完整的财政，是政局稳定、政权巩固的前提条件。自古
以来，我国历代统治者都把强大的中央财力作为稳定政权的手段，把对
财权的控制作为维护国家统一的手段。
西汉年间，汉武帝上台后，为了抑制汉高祖刘邦推行分封制所带来
的诸侯林立、各行其是，甚至与中央政府分庭抗礼的局面，采取“削藩
”的措施，起用桑弘羊进行财政改革。桑弘羊从巩固中央集权的目的出
发，首先将铸币权收归中央，禁绝私铸。其次，实行国家专卖政策，对
当时关系国计民生的盐、铁进行专卖。有了这两条措施，不仅结束了西
汉前期货币混乱局面、增加了中央政府的财政收入，而且从根本上摧毁
了各诸侯割据一方搞独立王国的经济基础，巩固了国家的统一。
1954年，邓小平同志提出财政管理“六条方针”。他在指出为什么要提
出六条方针时说，现在我们的财政是不稳固的，说不起大话的，经不起
重大考验的。指出六条方针有一个重大的政治目的，就是要把国家的财
政放在经常的、稳固的、可靠的基础上。只有把国家的财政放在稳固的
基础上，我们才能保证社会主义工业建设。正是由于遵循了“六条方针
”，改进了财政管理体制，我国财政才走上了稳步发展的道路，从而有
力地支持了国民经济和社会事业的发展，进一步巩固了人民民主政权。
1961年，中央发布《关于调整管理体制的若干规定》，重点强调集
中统一。主要内容之一是：改进预算管理体制，适当紧缩预算外资金；
国家财政基本上集中到中央、大区和自治区、直辖市三级；国家财政预
算，从中央到地方实行上下一本帐，坚持全国一盘棋；对各地区、各部
门和单位的预算外资金采取“纳、减、管”的办法进行整顿。这次强调
集中统一的目的之一，是把“大跃进”中下放过头的权力重新收了回来
。正是因为实行了上述各项集中统一的重大措施，使中央直接掌握的财
政收入由原来的50％提高到60％左右，才有效地保证了国家有限的资金
用于发展和充实薄弱环节，有力地促进了各项经济调整措施的顺利落实
，从而对于比较迅速地扭转国民经济的困难局面起了重要的作用。
（二）从国外经验看。
财政不统一，财权与财力的过度分散导致政局不稳，甚至政府倒台
、国家分裂，这并不是耸人听闻的事，从下面的事例中可以窥见一斑。
1991年，前苏联联盟政府预算没有得到议会批准，到年底苏联彻底
解体。一个称雄世界多年的大国的土崩瓦解，原因当然是多方面的，包
括政治因素、社会因素、民族矛盾等，但中央与地方政府关系处理不当
，尤其是改革中过分强调地方利益，中央政府财力过于薄弱，财权过于
分散，是联盟解体的深刻原因之一。1985年戈尔巴乔夫上台后，强调改
变高度集中的财政体制，扩大地方财力和财权。包括规定中央所属企业
向所在地方预算缴纳一部分收入，并扩大地方在周转税分配中的比例，
以扩大地方财政收入基础。这样一味地强调地方利益，造成财权的过度
分散。1985—1989年，中央政府收入占国家预算收入的比重直线下降，
分别为51.4％、50.1％、48.9％、44.8％、39.4％。而收入减少的同时
，中央政府的支出负担却未减轻，中央支出占国家预算支持比重这五年
分别为52.5％、53.4％、55.5％、54.8％、53.7％，从而使中央财政出
现大量赤字，中央财政对整个国家财政体系失去调节能力，最后，中央
政府连工资都发不出，甚至军费开支都成问题，这已经从物质基础上决
定了联盟政府的迅速垮台和联盟解体。
以上事例深刻地说明，没有统一的财政，没有中央强有力的财权和
财力，中央政府就会软弱无力，就会导致政局不稳，甚至国家的分裂。
诚然，财政的统一需要有国家宏观统一的政策作保证，尤其是要做到财
政与银行的协调统一。
三、统一财政是改革与发展的客观要求
中央五中全会指出，实现“九五”和2010年的奋斗目标，关键是实
行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体
制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长方式从粗放型向集约型
转变。我们认为，要顺利实现两个转变，统一财政至关重要。
（一）统一财政是市场化改革不被扭曲的前提。
实现政府职能的转变涉及的方面很多，但集中财权，统一财政至关
重要。在经济体制转轨初期，国家财政向地方、部门、企业下放一定的
财权财力，对调动各方面的积极性，增强经济活力具有一定的积极作用
。但是放权让利过头，则势必影响国家财政职能的正常发挥。事实上，
在近几年的体制转轨中，我国既存在财权财力下放过头的现象，也存在
财权财力下放的扭曲现象。这样，在市场化进程中，就难免出现如下格
局：一方面，由于财权的分散和财力的拮据，财政很难满足政府行使其
职能的财力需要，从而形成该由中央办的事被迫推到了地方，该由政府
办的事则推到了企业（如社会保障等等）。这就在总体上影响市场体系
的建立和市场经济的运行。另一方面，由于一部分财权财力分散到各级
政府专业部门，使这些政府专业部门事实上行使着财政的职能（如向企
业和社会收取各种费用和基金等），在利益刚性的制约下，各专业部门
在市场化改革中，就难免出现保护部门利益的倾向，使改革措施的出台
往往带有部门特色，很难覆盖全社会利益。更为严重的是，财权分散于
各政府专业部门之后，久而久之会造成市场分隔和部门垄断的格局。显
然，这有碍社会主义统一市场的形成。这一点对市场化改革的危害极大，
应引起中央的高度重视。
（二）统一财政是加强宏观经济调控的需要。
财政作为国民收入分配的主要工具，在国家宏观经济调控体系中居
于重要地位。发达市场经济国家无不积极利用财政政策和货币政策调节
宏观经济运行，熨平经济发展周期。但是，需要指出的是，发挥财政的
这种宏观调控作用，必须要求财政本身是统一的、健全的。我国在向市
场经济转轨中，曾利用财政政策调控宏观经济，但效果不尽人意，究其
根源，在于财权和财力分散。而财力的分散一方面会使政府资金的使用
脱离宏观政策意图；另一方面，又在一定程度上为非规范性的政府行为
提供了活动空间。更重要的是，财力分散导致国家财政捉襟见肘，难以
拿出足够的财力调控国民经济。事实上，这几年，正是由于财权和财力
的分散，财政收入占国民收入比重过低，以致于财政在国民收入出现超
分配和社会总需求膨胀时，不仅难以实行有效的紧缩政策，反而出现大
量赤字。大量的财政赤字，又迫使财政大发国债，从而造成国债规模越
来越大，财政包袱越来越重，回旋余地越来越小，调控能力越来越差，
影响了宏观经济运行。因此，要加强财政宏观调控，必须集中财力，统
（三）统一财政是实现社会公正和健全社会保障制度的需要。
在市场经济条件下，由于竞争机制的优胜劣汰，将使一部分经营不
善的企业濒临破产，从而造成大量的工人失业，客观上要求财政提供相
应的社会保障。另一方面，随着市场化改革的推进，个人收入分配格局
将形成机理性转变，使一部分善于捕捉市场机会的人先富起来，大部分
尚不适应市场竞争的人收入增长相对缓慢。从而造成高收入阶层和一般
收入阶层差距过大状况。同时由于管理制度和法制不健全也会造成不合
理的过大收入差距。收入差距的过大，必然影响社会的安定，因而需要
财政对收入分配实施调节。一方面，对高收入者征收个人所得税，另一
方面，对低收入者进行补贴、发放社会救济。正确发挥财政的收入分配
职能，必须要求财权统一和财力的相对集中。因为财权的分散势必带来
税收征管特别是减免税方面的混乱和不公平，财力的分散必将导致该补
贴的不能补贴，该保障的不能保障。近几年，国家财政对收入分配差距
调节不力的一个重要原因就在于财权财力分散。
四、统一财政的思路与措施
我们认为，统一财权是振兴财政的关键，而中央的决心则是统一财
权的关键。从具体思路和措施来说，统一财权可以考虑从以下几个方面
1.根据现行行政体制改革的进程，可以首先把“收费权”统一起来，
这至少可起到防止分配秩序混乱状况加剧的作用。在这个方面，地方已
经走在中央的前面，不少地方已成立了“收费局”，对收费实行“准预
算”管理。中央应总结地方这方面的经验，提出指导性的意见，以促进
“收费权”的尽快统一。
2.清理整顿各项基金，加强集中统一管理。现在基金设立太多、太
散、太随便，一些基金没有起到它所应起的作用，反而产生了种种不良
影响，加强国民经济的薄弱部门和行业，总是和设立基金联系起来，似
乎没有基金就不能加强。这种观念是不对的。我们认为多数基金应该取
消，有的可以合并，少数需要保留的也应重新论证、审批。
3.建议设置社会保障税，以规范社会保障基金的筹措。现在，社会
保障基金中的养老保险和失业保险基金的筹措很不规范。据统计，1994
年提取的“两金”占全国职工工资的比例达到14.71％，占参加统筹职工
工资的19.62％，有些地方甚至高达30％以上。 这不只是加重了企业的
负担，而且也扰乱了分配秩序，产生了许多漏洞。若采用税的形式，则
可避免这种弊端。从国际经验来看，社会保障税也是许多国家的通行做
4.对社会保障基金节余，应以立法的形式，强制性地规定一个比例
用来购买国债。到1994年“小两金”滚存节余达到近380亿元， 但累计
购买国债权82亿元，大部分用到房地产、证券投资上去了。这种状况急
5.强化税收征管体制的改革。我们认为，税收征管是税收制度的最
后一个环节，决定一种税收制度的最终效果。有一个好的税收制度，但
如果没有一个科学的税收征管体制，则一切都是空谈。因此，税收征管
体制的改革应放到十分重要的位置上来，其意义一点不亚于1994年的财
6.应以立法形式规定，政府部门不得自办公司。现在政府部门办的
公司太多、太滥，名义上是脱钩的，但实际上是各个部门的小金库，成
为创收、搞职工福利的主要渠道。这加剧了政企不分，妨碍了市场公平
竞争，也是导致腐败的重要原因，与市场经济体制的要求是完全相悖的
，应当严厉禁止。
7.国有资产收益权应当集中。如果哪个部门都是国有资产的所有者
代表，都可以收取资产收益，那么，国家所有制也就不成其为国家所有
制了。再这样下去，社会主义经济基础将不存在。企业主管部门逐步改
造为行业协会，成为贯彻政府技术政策、产业政策的主要中介。资产收
益权应逐步集中到财政部，纳入到国有资产经营预算。
8.建议政府责成财政部牵头成立政府债务管理委员会，负责政府内
债、外债政策的制定和协调。现在政府内、外债管理太散、太乱，由国
家计委制定的债务计划起不到约束作用，实际上是哪个部门想发行内债
或外债、发行多少，最终总是部门说了算，审批已完全流于形式。世界
银行的专家评价说：“中国的债务在某种程度上是各个借款人选择的总
和，其构成并不反映一种借款战略”。政府债务管理散、乱、差的状况
亟待改变。
（课题主持人：何盛明，课题组成员：刘尚希 柳靖 程平 柯小星）＊
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