合理的地方税规模：理论标准与经验分析，本文主要内容关键词为：地方税论文,规模论文,理论论文,经验论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国市场经济发展的现阶段，地方税负担的合理水平是什么，收入规模多大为适度，这是规范分税制体制和优化地方财政收入结构需要解决的基本问题。
一、地方税规模适度与否的理论标准
衡量和比较一国地方税收入规模，可以有很多指标，按照国际可比口径，主要有：地方税占GNP的比例、 地方税占地方财政收入的比例和地方税占地方税收总额的比例。依据以上指标计算的我国地方税规模及其变化发展情况如表1所示：
在对我国地方税规模的适度性作实证判断之前，提出阐明判断的理论标准是必要的。概括地说，如何确定我国的地方税收入规模，应当考虑以下五个标准或因素。
表1 1952—1994年部分年份地方税收入规模
项目 税收总额 地方税收入 地方税占 地方税占税 地方税占地方
年份
(亿元)
(亿元) GNP的%
收总额的%
财政收入的%
195297.69 8.95 - 9.16 -
1958
187.36 6.85 - 3.66 3.89
1977
468.27 2.31 - 0.49 0.24
1980
571.70 83.97
1.85
14.69 9.59
1985 2040.79204.43
2.28
10.0217.65
1988 2390.17258.77
1.91
10.8316.35
1993 4255.3 571.68
1.67
13.4316.86
1994 4797.58
1650.49
3.734.4 42.0
资料来源：根据《中国统计年鉴》《当代中国（税收卷）》资料计算，根据财政部地方司编《地方财政统计资料1994》统计口径计算，但不包括其中的增值税和资源税。
1.地方税规模要与我国的政体和经济体制相适应。
在地方税问题上，我国不可能象一些联邦制国家那样采取高度分权模式，让地方政府享有完全独立的税收立法和管理权。适合国情的选择是，在一个较为规范的分税制框架内，通过地方税收的合理分权，使地方税成为地方财政收入中一个基本的、稳定的来源，而非全部来原；地方税收的负担水平及收入规模要控制在一定的规模之内，以便为中央对地方的财力再分配和宏观调控留下适当的空间。
2.地方税规模应与地方政府履行必要职能的需要相适应。
政府职能可以划分为两大类：一类是必要职能，另一类是选择职能。所谓必要职能，是指那些与社会的政府观念密切相联，为一切政府行使，且在习惯上从未有人提出异议的职能，其范围有三方面，即维护国家安全，保障国内法律秩序，以及建立维护某些公共事业及公共设施，如科技、文化、教育、卫生、福利、交通社会保障等。所谓选择职能，通常指政府参与社会经济事务的经济职能，主要如从事产业经营、调节资源配置、控制货币量、影响私人投资、保证充分就业等，在现代社会，地方政府的职能范围是比较广泛的，除了国防职能和控制货币量等属于中央政府的事权外，地方政府几乎涉足必要职能和选择职能的方方面面。与之相应，地方政府的筹资渠道也多种多样。不过，从历史上看，作为政府财政收入主要来源的税收，总是与满足地方政府的必要职能联系在一起的。因为税收课征的基础是社会公共权力，具有无偿性和规范性，所以，地方税负水平及增长速度在理论上应当以社会公共需要以及政府必要职能的规模和增长为限，超出政府必要职能的经济建设和管理费用支出，理应由公债收入、受益性规费，以及产权收入和其他专款收入予以满足。
3.地方税规模应当有利于地方经济发展。
从地方税的经济效应看，地方税负水平和地方经济增长之间虽然不存在线性关系，但这并不表明，地方税负高低对地区经济发展没有影响。实际上，在中央税收和地方其他财政负担不变的情况下，扩大开征地方税和提高地方税负水平，会降低本地区企业的盈利水平，削弱地方投资吸引力。当然，如果增加的地方税收不只是用于非生产性的行政支出，而是将其中的相当部分用于发展教育、兴建道路、桥梁、通讯、增加供水、供电等基础设施和公共设施，改善投资环境，也会增大本地区的投资吸引力，直接或间接地促进本地经济发展。地方税负水平的正、负效应的比重，在不同地区和不同时期可能是不一样的，地方政府应当认真权衡，选择有利于本地区经济发展的地方税收规模。
4.地方税规模要有利于实现分税制的战略目标。
分税制改革最重要的目标是，通过税种划分和利益格局重新调整，规范中央和地方的财政分配关系。也就是说，在分税制体制下，中央应控制全国税收的“大头”，地方税仅用于满足地方财政最为基本的支出需要，其收支差额由中央向地方的财政转移支付（如税收返还、专款补助等）来弥补，从而强化中央对地方的宏观调控能力，引导和鼓励合乎国家政策要求的地方政府行为，实现全国财政的大体均衡和地区间经济的协调发展。因此，在分税制体制的收入框架内，地方税只能是地方财政收入的一部分。由于我国绝大多数省（区）在分税制体制中都要成为中央财政转移支付的对象，因此，根据分税制目标设计地方税规模应当成为一项重要的政策思路。
5.地方税规模的确定应考虑不同财政收入形式的筹资效率，优化地方收入结构。
地方财政收入的形式有多种，如税收、利润上交、公产收入、受益性收费、公债、专款或基金收入等。不同收入形式有着各自特定的筹资对象、特殊的筹资功能和筹资效率。衡量筹资效率的标准主要有两个，一是筹资的经济成本，即单位财政收入的征收费用高低；另一个是筹资的社会成本，即采用某种收入形式筹集资金，可能给社会或缴纳对象带来的间接的、心理上的、价值观念上负面影响。如果负面影响大，表明成本高。一般说来，税收在大多数情况下，是筹资成本最低、效率最高的筹资方式。当然，这一结论是相对的。对于社会中有某些特定财源，采用税收以外的筹资方式或许更有效率。从这个观点看，组织既定的地方财政收入，并非税收比重愈高愈好。地方税收规模的确定要取决于税收与其他财政收入形式在筹资成本和效益之间的选择，以有利于优化地方财政收入结构为原则。
二、地方税规模的合理界限
在我国的分税制体制下，地方税规模是否存在一个较为科学、合理的界限，答案应当是肯定的。
1.地方税规模的上限和下限——理论假设。
如前所述，地方政府职能分为必要职能和选择职能，相应地，地方财政支出分为必要支出和选择支出。地方税收是满足地方财政支出的基本来源，其中主要用于必要财政支出。这样，就可以勾划出地方税规模的理论区间。
地方税规模的上限为：地方税收入≤地方财政支出
表明地方财政支出可以全部由地方税来满足，成为供应地方财政需要的唯一来源。显然，在分税制体制和多元化财政收入结构的情况下，这种情况通常只是一种理论假设，实践中一般不可能出现地方税收入等于乃至大于地方财政支出的情况。但是，也不排除个别经济发达、地方税源雄厚的净上缴地区，仅地方税一项就可能满足地方财政支出需要的情况。
地方税规模的下限为：
地方税收入≥必要支出+（选择支出－其他财政收入）
以上不等式表明：（1 ）地方税收是满足地方政府必要支出的主要来源，但并非唯一源泉；（2 ）地方税以外的其他财政收入主要用于满足地方的选择支出，但也成为弥补必要支出缺口的来源；（3 ）在必要支出为一定量的情况下，地方税收与其他财政收入在量上呈反比关系，对于其他财政收入形式维以弥补的必要支出缺口，最终要通过提高地方税负水平来平衡。换言之，地方税一般不应低于地方政府最低限度的必要支出。
2.地方税占税收总额的合理比重—经验估算之一。
合理确定地方税与中央税之间的比例关系，是科学设计地方税规模的重要内容和基础。从国外情况看，与我国国土规模、人口及其他国情较为接近国家，如日本，地方税占税收总额的比例为34.7%，加拿大为51.3%，美国为44.6%。
我国的情况是，分税制前的1993年，地方税收占税收总额的比例为13.43%，1994年改革升至34.4%。虽然如此，这一比重仍然偏低。 建议提高到38—42%为宜，理由是：（1 ）分税制按中央得“大头”原则划分中央和地方的税收收入，指导思想是对的，但地方“一头”也不能过小，因为税收毕竟是地方财政最为稳定、增长潜力较大的收入来源；（2）目前阶段，地方政府收入主要依赖地方税和中央税收返还， 其他收入规模很小。如果地方税比重过低，税收返还比重过高，一方面削弱地方组织收入的积极性，另一方面也会逐步加大中央转移支付的需求压力；（3）我国正处在社会主义市场经济发展的初期， 中央和地方之间财政分配应当坚持效率优先的原则，即通过适当下放地方税权，增大地方税收比重，鼓励地方加快经济发展，壮大地方税源。
38—42%的地方税比重虽然是经验估算数字，但是，根据我国地方税制的缺陷、地方税和中央税划分存在的问题，以及地方税改革的构想，将地方税占税收总额的比例由目前的34.4%，提高到38—42%，不仅是必要的，也是可能的。
3.地方税占地方财政收入（支出）的合理比重——经验估算之二。
在大多数国家的地方政府收入中，地方税收居于主导地位。但在我国，地方税占财政收入的比重多少为合适？分税制前的1993年，地方税收入的比重为16.86%，1994年增至42.8%， 但这一比重仍然属于较低水平。因为：
（1）42.8%的比重低于大多数国家（或地区）的平均水平。
（2）42.8%的地方税与地方政府必要职能支出需要相比， 存在较大差距。1994年，我国地方政府用于必要职能项目的财政支出占全部地方财政支出的比例约为53.5%，与地方税收入之间相差10.7个百分点。这个缺口单靠其他不够稳定的非税收入来弥补，是难以为继的。
（3）在我国，地方税是筹资效率最高、成本最低、 社会负面影响较小的一种形式。
（4）在1994年的体制中， 地方财政收入占国家财政收入的比例为44.3%，地方财政支出占国家财政支出的比例为67.34%，换言之， 地方财政收支缺口有23.5个百分点，需要依靠中央转移支付来平衡，其中主要是税收返还，返还比例占全部地方财政支出的近40%，显然这个比例偏高。
基于以上分析，笔者认为，我国地方税收入占地方财政收入比拟应提高到48%或稍高一点，最终形成’五、三、二”的地方财政收入结构，即在地方全部财政收入结构， 即在地方全部财政收入中， 地方税占50%左右，地方其他自征收入占30 %左右， 中央对地方的转移支付占20%左右。
3.地方税占GDP的合理比重—经验估算之三。
从理论上讲，地方税占GDP比重多少为合适， 应当以一国和相关地区经济发展水平为依据。但影响地方税收占GDP比重高低的因素较多， 主要有两个：一是税收总额占GDP的比重， 二是地方税占税收总额的比重。如果这两个因素被合理界定了，地方税占GDP 的合理比例就是既定的了。
根据前面的匡算，如果地方税占税收总额的比重取低限，按39%计算，税收总额占GDP合理比重假设为18.5%（世界上最富的10 国的比重为28.8%，最穷的10国的比重为12.2%，我国1994年的比重为15%左右），那么，我国地方税占GDP的合理比重应当定在7.02%， 而我国1994年的这一比重为3.7%。理论值比实际值将近高出一倍。
三、合理的地方税负结构
地方税收规模研究实际上涉及两方面的问题，首先是总量问题，即地方税总体规模，其次是一定总量规模下的税收负担结构。后者既与地方税制结构相关，又是影响地方税总体规模的因素之一。客观地评价，我国地方税负水平确实偏低，但就矛盾的主要方面看，与其说是总量问题，倒不如说是结构问题。换言之，我国目前偏低的地方税负水平，主要是由于地方税收负担结构失调引起的。
目前，不论是在发达国家，还是在发展中国家的地方税收体系中，财产税处于重要地位，是地方政府的一项主要税收来源。在发达国家，财产税的比重仅次于所得税，联邦制国家约占23.84%， 单一制国家约占26.38%；而在发展中国家（地区），财产税的比重更高， 平均占全部地方税收的54.92%，其收入雄居各税首位。相比之下， 我国的财产税税种少（仅包括车船使用税、房产税、土地使用税、契税），规模小，收入占地方税的比重只有7%， 即使把农业税（具有土地税和收益税双重性质）计算进来，财产税占地方税总额的比重也只有18%左右，仍然远远低于其他国家的平均水平。与偏低的财产税并存的是畸高的流转税，约占整个地方税收的50%（见表2）。
表2 1994年我国地方税（税种）收入结构
地方税收流转税① 所得税财产税 农业税 其他税备注
总额(亿)
亿元%亿元%亿元%
亿元% 亿元%
1650.49
821.98 49.8 402.97 24.4 115.91 7.0 183.2 11.1 126.43 7.7
①含城市维护建设税。
资料来源：根据《地方财政统计资料（1994年）》计算。
因此，我国地方税体系改革的重点之一，应当是完善财产税制，特别是要较大幅度提高财产税在地方税中的比重，通过改革和调整来优化地方税结构，适当提高地方税收负担水平，增大地方税收入规模。
具体设想是，按照“3∶3∶2∶2”的负担结构配置地方税种，即流转税大体占30%，财产税（含农业税）30%，所得税20%，其他税20%，使财产税和流转税成为地方主体税种。
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