完善地方政府行政问责制的对策分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,对策论文,问责制论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
推行行政问责制既是深化行政管理体制改革的重要内容，也是建设责任政府和服务型政府的必然要求。作为现代民主行政的重要内容，行政问责制度是一种旨在全面追究和实现政府责任的监督机制，在其内涵、要素与功能日渐明晰的基础上，行政问责制度效应的发挥与价值的实现最终有赖于构建一套精确完备且有较强操作性的运行程序和制度保障，进而实现从行政性问责向程序性问责的本质转变。根据我国现有的行政生态与制度基础，从一项制度必须应有的运行程序角度来说，我国地方政府的行政问责制应该完成从人治问责向法治问责的转变，对行政问责的主体、客体、范围、程序、责任承担方式等进行系统建构，从而确保地方政府的行政问责制走向良性发展的轨道。
一、地方政府行政问责制的特点与现状分析
行政问责制度是政治发展、国家制度建设、政治文明建设应有的内容，是人民主权的生动体现，是有限政府和责任政府的一个重要实现途径。行政问责制的推行和完善，对于提高政府管理水平，建设责任政府，建立一套有效的权力运行和制约机制等具有重要的意义。通过地方政府多年的积极努力，总体来看我国行政问责制的进展具有以下特点：
一是行政问责从中央到地方逐步展开，问责层级和地区逐步扩大。我国的行政问责始于2003年非典期间，从那时开始，在中央和国务院的要求和部署下，各级地方政府逐步开展并不断深化了行政问责的制度建设。
二是地方政府陆续出台了行政问责的办法和规定，使行政问责逐渐制度化。随着行政管理体制改革的深化，各级政府的责任意识、法治意识和服务意识不断增强，政府自身建设也不断加强，地方政府开始整章建制，一些地方政府及政府部门将行政问责制度化，并且纳入法制化的轨道。
三是吸收和借鉴先进做法。很多地方政府在总结自己经验的同时，注意借鉴国内外行政问责的经验和做法，着力于行政问责制度的真实运行和纵深发展。各地积极探索，总结出了一些行之有效的作法，做到立足国情省情，为我所用，使行政问责获得了一定的实践成效，问责机制逐步理顺和深化。
四是推行行政问责制整体处于试点阶段，各地发展不平衡。当前我国推行行政问责制还处于起步阶段，有些地方抓的比较早，措施和制度比较完善；也有些地方相对滞后。
当前我国行政问责制的建设还刚刚起步，行政问责缺失的问题还相当突出，面临诸多困境，从理论层面分析主要表现为：问责主体缺乏法定明确性；问责客体限于政府系统；问责内容缺乏法律规范，问责标准弹性过大；问责程序可操作性不强；问责的法律体系尚存缺陷；转型中的行政生态环境还不能有力地促进问责制的推行。这些问题的存在严重影响了地方政府的公信力和执行力。
从社会现实层面上看也存在较为突出的现实问题，主要体现在两个方面：一方面，行政问责制局限明显。一是问责模式局限于同体问责，这种问责仍然是上问下责，基本属于行政体制内的监督与追责范畴，人大问责、民众问责和新闻媒体问责等异体问责制度缺失；二是问责依据局限于层级较低规则，这些权威明显不够的规范性文件，在问责范围、认定标准与惩处尺度等方面的规范内容不尽相同，有的甚至相互矛盾；三是问责性质局限于惩罚性消极责任，这种问责一般被视为上级政府及其官员对下级政府及其官员某个已知具体过失的惩罚，把政府与官员的责任局限于具体的事件或事故，局限于具体问题的具体错误，局限于纯粹的惩戒性措施。
另一方面，地方政府的行政问责制度化尝试存在误区。误区一是，将行政问责等同于引咎辞职，将引咎辞职功能与适用范围扩大化，认为对官员问责，就是官员引咎辞职；认为倘能官员引咎请辞，则官员责任全免；误区二是，将行政问责等同于整肃吏治，不少地方和部门往往将行政问责界定为反贪或者整顿官场秩序；误区三是，将行政问责等同于问行政人员之责，将问责对象扩大到所有行政公职人员，或者将问责对象界定为除各级行政首长之外，还包括派出机构、企业、事业单位领导人，使行政问责呈现泛化趋势。
二、当前地方政府推行行政问责制需要重点解决的问题
根据我国地方政府行政问责的实践，当前推进地方政府行政问责制，需要重点解决好以下一些实际问题：
一要把行政问责制与开展绩效评估结合起来。绩效评估是实行行政问责制的前提和基础，有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据，因此，要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系。在构建社会主义和谐社会的新形势下，政府工作的绩效指标应更多地围绕人民生活质量和政府公共服务水平来设定，政府管理水平的高低、公共服务的好坏应以社会对政府的评价为主。要实行以结果为导向的目标绩效管理，综合采取多种评估办法，通过指标考核、公众评议、考察核验等办法，改变政府官员只对上负责不对下负责的工作导向机制。评估结果要与行政效能监督结合起来，与干部使用、评优、奖励挂钩，实现目标、绩效、奖惩之间的互动。
二要把行政问责制与行政监察、审计结合起来。要加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，明确行政问责的具体内容、形式和程序，制定落实法定质询、罢免的具体程序，创立引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任追究制度。通过把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必纠，推进责任政府建设。尤其是对损害人民群众利益的突出问题，要严格依法追究责任。
三要把行政问责制与政务公开结合起来。要扩大政务公开的范围和层次，全面推行政务公开；要以人民群众关心的事项和容易滋生腐败的领域，作为政务公开的重点；积极推进电子政务建设，并以此作为政务公开的平台和突破口，作为提高行政效率和扩大公民监督的有效手段。
四要把行政问责与依法行政结合起来。要研究把行政问责制纳入法制化的轨道，切实做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿；推行行政问责制要与宪法、国务院组织法的规定相衔接并有所区别；要进一步明确行政执法权限，减少行政执法层级，完善执法程序，优化执法环境，提高执法水平。
五要建立健全政府的行政问责制度体系。按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，建立健全行政问责的制度体系。要按照有权必有责、权责相统一的要求，建立健全岗位责任制，使每一项职能、任务、每一项工作真正落到实处。科学界定行政问责的内涵和外延，明确行政问责的主体、对象、重点、范围和方式；加强问责机制建设，明确问责程序，明确责任种类及责任追究方式，实现行政问责的规范化和制度化。
六要善于总结好的经验和做法，加强对行政问责的理论研究。
三、完善地方政府行政问责制的体系构建
要构建一种有效的行政问责制，在制度设计上，需要做到以下几个方面：
第一，问责主体要体现多元。当前的行政问责视野较狭窄，主要停留在行政体系内部的等级问责，即上级问责下级上，这与民主政治的要求是不相符的。等级问责尽管在效力上具有优势，但如果仅仅是上级追究下级的责任，那么上级的责任由谁来问就会成为一个问题，其结果必然是最高的一级无人追究责任，而在最关键的地方无人问责会造成责任体系中根本环节的缺失。由此可见，行政问责的主体不仅有同体的问责主体即上级机关，而且应该包括异体的问责主体，包括社会公众（公民、社会团体、公共舆论等）、民意机关（各级人大）、司法机关、民主党派等，实现问责主体多元化、体系化，才能确保问责的有效性和持续性，才能体现人民主权的意旨。
第二，问责对象要明确具体。政府及其官员的职权划分模糊，以致责任主体不清，究竟应该追究谁的责任是困扰行政问责制发展的重要问题。要确定问责对象，关键是要确定政府及其行政官员的职责权限，根据权责对等的原则进行问责，即享有多大权力就承担多大责任，谁行使权力谁负责。对于部门之间功能性权力交叉、职责不清的问题，应结合《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》的实施，清理非法的行政许可事项，解决好职能重叠、交叉、模糊不清的地方。根据经济社会发展的要求，对政府各部门进行科学的职能分析和职能分解，采用列举式的方法对部门职责加以具体、明确、翔实的规定。对于官员之间的权力和责任的确定，要根据谁参与，谁决策，谁负责的原则进行问责。对党政官员，要明确划分党组织和政府的职能，对完全属于政府职责范围内且党组织未介入的领域，要直接追究政府及其官员的责任。
第三，问责范围要适时扩大。目前的行政问责范围过于狭窄，追究“有过”多，追究“无为”少。因此，问责制要从单纯追究“有过”向既追究“有过”又追究“无为”转变，要改变只是发生了涉及群众重大生命财产损失突发性安全事故才启动问责的做法，高度重视平时日常工作的审视、督促和检查。不仅要对发生的重大事故问责，而且要对行政做出的错误决策问责；不仅要对滥用职权的行政作为问责，而且要对故意拖延、推诿、扯皮等行政不作为问责；不仅要对经济领域的安全事故问责，而且要对政治等其他领域的事故问责；不仅对犯了法、有了错要问责，而且对能力不足、行政不作为、乱作为等方面也要问责。
第四，问责程序要规范统一。当前的行政问责制在问责程序上是有缺失的，关于问责主体回避的规定、质询答复时限的规定、问责人员组成的规定、罢免通过人数的规定、问责客体申辩程序的规定、听证程序的规定、复议程序的规定等还都没有明确的制度规范。这使得问责仍然停留在依赖于领导人的意志进行处理的方式，不利于法制化进程。基于现实考虑，行政问责制不仅要规定问责主体应根据同级或上级组织的要求提出问责，还要规定问责主体应根据公民、法人和其他社会组织的检举、控告、投诉以及新闻媒体曝光提出问责；不仅要具体规定群众、机构、团体、人大、政协等可通过什么方式、什么程序提起质询，促动问责，而且还要规定责任官员对群众、机构等提起的质询必须有怎样的回应，由什么样的机构来监督，官员必须在什么场合、通过什么渠道来进行回应等。
第五，问责标准要公正客观。现有政府考核制度是粗线条的制度安排，侧重定性的评估，考核中的随意性、主观色彩比较浓，而且考核主体仅限于政府内部，透明度较低，不能为行政问责提供合理的标尺。因此，应该对原来的政府考核制度进行创新：由原来的只是内部考核，到面向社会进行公开评估；由原来的只是政府自我考核，到社会、市场主体与政府自我评估相结合；由原来考核过程的“暗箱”操作，到建立一套可为社会和市场主体掌握的公开评估指标体系；由原来政府对考核结果具有支配权，到社会和市场主体对考核结果具有决定权；并且要实现参加评估的主体法定，评估的标准法定，评估的程序法定，组织评估的机构法定，评估结果的权威性确定等，从而建立完善的绩效评估制度。这种科学的绩效评估才能使问责有据，有一个客观公正的责任认定标准，避免个别领导避重就轻，官官相护。
第六，问责方式要恰当合理。问责方式是指对被问责官员的处理方式。只有明确问责方式，才能确保有责官员受到应有的处理。在问责方式中我们要特别注意官员承担政治责任和法律责任的区别，明确规定责任行为与问责方式的对应关系。混淆政治责任和法律责任两者的关系，可能会出现背离民主、破坏法制的不利情况。在当前我国推行的行政问责制中，更多的是追究官员的政治责任，引咎辞职、责令辞职、撤职、免职等成为被问责官员的主要责任承担方式。但是，我们不能到此为止，我们还必须再审查这些官员是否存在违法、犯罪行为，该追究法律责任的绝不能姑息，绝不能以政治责任来代替法律责任，用党纪、政纪处分代替法律惩罚，否则不仅是对法治的极大破坏，也是对失职官员的放纵，使其得不到应有的惩戒，这样就不能得民心、顺民意，问责制的效力就会大打折扣。
问责制度是一把双刃剑。合理构建问责制，可以通过追究官员确实应承担的责任，以达到权力与责任的平衡，促使官员合法、正当地行使手中的权力，不断提高管理水平；但如果问责制失之简单化、扩大化，则有可能挫伤行政机关和公务人员的积极性，背离问责制的初衷。当前，要用好这把“双刃剑”的关键和前提是要合理地配置和划分行政权力，明确责任，对不同部门与官职之间的职能、职责和权限进行明确、严格划分，并以此为基础，建立科学系统、合理有效的问责制度，真正推动政府向责任政府、民主政府转变。