当代中国行政价值观建构论纲，本文主要内容关键词为：价值观论文,当代中国论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]B82-052 [文献标识码]A [文章编号]1003-7071(2009)04-0169-05
所谓行政价值观是指行政主体对于某种特定行政思想、行政观念和行政行为方式的价值理解及价值追求。行政价值观念中包含着对行政事务的理解，因而具有解释性；同时也包含着对行政行为的指向性，因而具有方向性。所以，行政价值观是公共行政的基础，影响着政府的结构和功能，即有什么样的行政价值观就有什么样的政府体系和公共行政体系。当代中国正在进行的政治文明建设和行政改革的实践对行政价值观提出了更高的要求，公共行政理论的发展成果也为行政价值观的建构和提炼提供了可能。因此，有必要从当代中国的现实出发，借鉴公共行政的最新理论成果，全面审视当代中国行政价值观的建构问题，以重塑公共行政的价值理性，提升公共行政的伦理精神。
一、理论借鉴：新公共服务理论的价值重塑及其伦理回归
从公共行政理论的发展来看，从传统公共行政理论到新公共管理理论一直不断受到多方面的质疑，因为传统公共行政的政府目标仅仅在于管理和管制，对问题的解决主要是通过改变组织的结构和控制系统而实现的。作为传统公共行政学的一种替代性研究路径，新公共管理摒弃了传统政治理论的观察视角，用市场理念和企业家精神来重塑行政理念与价值，在追求效率和生产力方面，其企业家政府理论在欧美风靡一时，并对美国行政改革也产生了重要影响。但由于其过于强调对效率和工具理性的追求，致使公共行政无力反省公共行政及公共服务的根本价值和目的，成为执行与管理的工具，不但无力担负起公共行政捍卫民主政治价值的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命。在众多对新公共管理的批判中，以美国学者登哈特教授为代表的新公共服务理论认为，以效率为导向的工具理性只会引导人们关注达成既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切。也就是说，在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，只是斤斤计较于减少行政成本，从而沦为公务生产过程中的工具，以致完全散失作为行政体系行动本身的“道德系络”[1]。因此，新公共服务理论认为，公共行政理论非常有必要把研究的视角切换到价值的审视和伦理的重塑。新公共服务理论试图吸收传统公共行政理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值并摒弃新公共管理理论特别是企业家政府理论所固有的缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值与公共利益、更适合于现代公民社会发展与公共管理实践需要的新的理论选择。
所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念[2](P6)。其一系列理念和原则包括：政府的职能是服务而非“掌舵”；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并非单一的；重视人而不只是生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共服务。新公共服务理论对新公共管理的反思和批判重点可以概括如下：第一，管理的基点不应是管理者内部一厢情愿确定的，仅仅反映管理者的要求和意图，也不是新公共管理所称的对“掌舵”观念的反应，而是对民主政治的回应，应当服务于公民，注重授权于公民。第二，新公共服务的核心在于治理体系中公民地位的变化，公民不再是边缘化或者客体化的，而应该居于中心位置，公民、公民权和公共利益是公共服务的首要关注点。第三，新公共服务作为一种标准模式的建构，不只是对管理主义的一种扬弃，而且是对新公共管理的一种替代性模式。因而效率等价值观应当置于民主、公共利益的框架体系之中。总之，其价值目标是将“服务”而不是“管理”置于公共部门活动的首位，它认为公共行政官员在管理公共组织和执行政策时，应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责，强调的重点不是放在为政府掌舵或是划桨上，而是应放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上[2](P25)。
在新公共服务理论中，公正、公平、回应性、尊重和承诺等理想常常超过了那种把效率作为政府工作唯一标准的价值观。正如弗雷德里克森认为，公共服务的模式是爱国主义(热爱政体的价值)和行动上的乐善好施(热爱他人)的结合体，乐善好施是民主政治绝对不可缺少的，它对任何有价值的民主都是至关重要的，被人们视为行动的主要动力[3](P176)。在新公共服务中，高度参与式的管理对于增进满足感、提高生产积极性以及一个组织的创新能力都更加有效。参与和包容的方法是建立公民意识、责任意识及信任的最好方法，它们还可以促进公共利益中服务的价值。可见，公民权、公共利益和社会责任等公共行政的价值追求在新公共服务理论中处于十分显要的位置。新公共服务理论中公共利益观念的形成，公民、政府、社区之间信任关系的建立与加固，是基于价值观的共同实现，依赖于国家公共管理价值系统的建构。正如登哈特所言，由于人的行为不仅是一个自利问题，而且还涉及价值观、信念以及对他人的关心，所以这种“高度的”公民权不仅很重要而且能够达到，公民应该被视为政府的主人并且能够为了追求更大的利益而一起采取行动。因此，公共利益超越了个人自身利益的聚集，新公共服务通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观与共同的利益，公共服务本身被视为公民权的扩展部分，它是由为他人服务和实现公共目标的欲望所促动的。这种社会精神价值取向，在一定程度上直接决定着社会民众的道德走向与精神建构。新公共服务正是在这种精神价值的前提下，通过各种行之有效的对话沟通机制，确立民主行政和服务行政的理念，政府、私人组织、社会志愿组织之间建立联盟形成公共治理体系，从而提升公共服务的尊严和价值，并再次将民主、公民权和公共利益等价值观确证为公共行政的卓越价值观。总之，新公共服务理论主张：公共行政官员一开始就应该认识到，一种参与并且开明的公民权对于民主治理是至关重要的；公共利益超越了自身利益的聚集，应通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观及共同的利益；公共行政官员的职责主要不是控制或使用激励，而是服务。因此，就目前当代中国建设社会主义政治文明的实践来看，新公共服务的价值揭示对当代中国行政伦理建设具有重要的借鉴意义，应在科学发展观和构建和谐社会理论的指导下丰富当代中国行政价值观研究的理论视域。
二、现实前提：科学发展观与和谐社会理念的行政价值诠释
科学发展观与建设和谐社会的目标是中国共产党在新世纪提出的重大战略思想和战略目标，两者在理论形态的发展上具有内在的逻辑，在现实发展上呈现出承继和呼应性，因而也构成了当代中国行政价值观建构的理论基础和现实基础。
一方面，科学发展观的要求成为当代中国行政价值观建构的理论前提。科学发展观具有系统完整的特征，全面协调可持续的基本要求体现以人为本的社会发展，并通过统筹兼顾得以实现。这种协调统筹的实质是对社会价值关系进行合理干预调整，使诸多失衡对立的社会价值互补依存、转换提升。由于科学发展观的思想指导性，这种社会价值关系还可推及到法治与德治、自主与控制、传统与现代等若干构成。中国现阶段社会价值的失衡、失效等较为突出的状况，反映出中国社会转型期的不适应性及断裂、感性、崇权等负面特征，这既与传统宗法专制社会深厚的历史积淀相关，同时也是转型期特定社会环境各种负面因素作用的结果。由于中国社会自身目前在较大程度上还不具备自觉调节纠错的能力，因此，政府必须承担应有的社会责任，在科学发展观的指导之下，通过合理的价值干预，实现社会价值的协调统筹和演进发展。
科学发展观对公共行政提出的要求是树立科学的政绩观，科学对待政府的效率和政绩。因此，现在越来越多的人对近代以来社会治理中的效率导向提出了质疑，即对这样一种效率观提出批评，这种效率观的基本精神就反映在弗里德曼的论证中：“至少有三个理由来说明，首先，虽然经济效率——简言之，使人类的幸福总量最大化，既然这个目标几乎对于每个人来说都是重要的，所以就有必要考虑实现这一目标的最好规则；其次，有证据表明我们生活中的大部分法律制度能被解释成为产生有效率结果的工具，如果真是这样，经济学的方法可以为法律以其现在的形式存在提供一个正确的描述，因此它提供了一条理解法律的途径；最后一个原因是，找出什么样的规则会导致更有效率或更无效率的结果是经济学家所知道的事情之一——当你有一只锤子的时候，其他所有的东西看起来都像是钉子。”[4](P201)但是，效率并不是人类生活的全部，人不应异化为效率的工具，反之，效率只是人的理想生活实现的手段和途径。如果效率不能给人的生活带来应有的幸福的话，那么效率是没有意义的。这种观点反映在新公共服务理论对企业家政府理论中对单纯的效率追求的批判，提出政府的目标是为公民服务，而不是为顾客服务的价值理念，认为政府和公共行政人员应重视人，而不只是重视生产率。因此，科学发展观所提出的政府绩效观在行政伦理的话语系统中便转化为政府和公共行政官员不应只关注市场或生产效率，还应关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。政府和公共行政官员的责任问题极为复杂，公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、媒体、其他层次的政府、价值标准、公民需要在内的各种制度和标准等综合因素的影响，而且应该对这些制度和标准等综合因素负责。
另一方面，构建和谐社会的现实需要是当代中国行政价值观建构的现实基础。从政治文明的进程看，当代中国构建“和谐社会”的目标是在服务型政府建设的过程中提出的。一方面，服务型政府与“和谐社会”分属于当前中国两个领域，是两个不同领域中的目标，在政府中，是要构建服务型政府，而在社会这个层面上，则是要构建“和谐社会”；另一方面，这两个目标又是紧密联系在一起的，服务型政府的建设是“和谐社会”建构的前提，只有当我们拥有了服务型政府，才能同时走向“和谐社会”。反过来看，服务型政府又是“和谐社会”的组成部分，“和谐社会”作为社会总体化实现了的形态，是一种包括政府在内的一切社会构成因素的和谐共生，因为“和谐社会”也要求政府通过自身的改造而转变成服务型政府之后，才予以接纳。因此从行政价值的角度分析，服务是和谐社会中服务型政府的终极价值，在和谐社会这种社会治理体系中，虽然社会治理中的制度、体制、过程等也会包含着服务价值所派生出来的次生价值，并构成以服务为核心的价值体系，但服务价值为整个社会治理体系提供了具有普遍意义的原则和标准。服务价值和服务精神的泛化，将会通过制度设计和制度安排的途径为社会成员的社会行为提供正确的引导，支持和鼓励那些有益于社会生活健全和社会合作体系确立的道德行为，进而确立起一种不同于以往工具理性主导的、“以德行政”的公共行政模式，最终实现社会普遍合作的社会治理。一个普遍合作的社会治理体系，给我们带来的和为我们提供的必然是一个和谐的社会。所以，对于和谐社会建设中服务型政府的理解，不再仅仅限于组织机构的精简、权力关系的调整和政府职能的转换，而是包含着对整体信念、人道关怀、公正合理等制度道德的追求。服务型政府模式以服务价值为导向，表明的是人类在社会治理问题上向伦理生活的回归。这是在对人类已经经历过的农业社会和正在走向终结的工业社会的时代本质的大披露和大揭示，对人类即将进入的后工业社会的意义结构的确定，有着基础性的意义。所有这些，既是当代中国服务行政理论研究在一个迅速变革的时代对人类社会治理的制度、组织、运行方式和行为模式等方面所进行的有针对性的深度思考，在一定意义上，也是认识现实社会的结构、感受社会发展的脉动和把握社会前进方向的理论创新，是和谐社会构建的实践目标，同时也是服务行政研究的理论旨归。构建和谐社会作为中共在新的历史时期确立具有深远意义的发展战略是一项系统工程，需要物质文明、精神文明和政治文明的协调发展，其中作为政治文明和精神文明重要组成部分的行政伦理建设在构建和谐社会的历史进程中具有特殊作用。因此，重塑行政伦理理念和行政价值观，是构建和谐社会的题中应有之义和切入点。
三、建构要求：当代中国行政价值观的规范体系
(一)对行政主体的要求
首先，树立公共利益至上的信仰。作为一种指导性结构，公共利益至上实际上提供了一种优先原则，即公共行政人员在制定和执行政策时优先考虑公众利益而不是个人利益。在私人领域中，个人利益追求是一种现实的活动，而在公共领域，公共利益则是一种信仰，公共行政人员正是基于这种信仰而作出自己的行政行为选择的，因而“在公共领域中，必须摒除私人领域中的个人利益至上的原则，并以公共利益至上的原则取而代之”[5](P232)，公共行政人员应从职业道德的角度“努力淡化和削弱社会个体生活的特殊性，并从中发现公共利益和促进公共利益的生成、发展”[6](P278)。
其次，确立公共行政的多重责任。公共责任与公共权力是一个问题的两个方面，公共权力是一种权力，同时也是一种责任，权力是手段，责任是目的，责任是第一位的，权力是第二位的。行政组织或行政人员作为行政伦理主体的基本前提是他们在行使权力、履行职能的同时应具有为个人行为承担后果的责任能力。透视人类民主政治的发展历程，责任行政已是现代民主政治的一种基本理念，也是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为一种基本价值观，它要求政府在行政时必须主动回应并积极采取行动满足公民的基本利益需求，积极履行社会义务和职责，承担道德、政治、行政、法律、侵权赔偿等责任。同时，政府和公共行政人员应摒除对效率的单一责任追求，全面审视行政过程中的多重责任，构筑起根植于法律和伦理道德之上的责任防线，从而形成内在的约束机制，使行政价值观及其规范体系尽可能达到广泛的社会认同和可接受性。
再者，强化公共权力的公共性。行政人员是特殊的社会职业群体，当他作为行政主体而实施行政行为时，他活动于公共领域，为他人、为整个社会及其公共利益服务，首先必须履职维护社会公共利益。而当他作为社会成员而存在时，又有其私人生活及权益，有其个人利益的正当诉求和追求。因此，他的社会生命二重化是矛盾的。如果行政人员对社会生命二重化的处理不当，把私人生活介入到公共领域，把私人利益至于公共利益之上，就容易引发渎职失责、权钱交易、权权交易等腐败现象，败坏执政党党风和社会风气，危害公共利益。因此，加强行政伦理建设，其基本的价值取向应是遏制行政自利性，协调好公共利益与私人利益之间的矛盾，把公共利益置于私人利益之上，最大限度地谋取公共利益。
(二)对行政相对人的要求
在现代社会，行政活动作为一种公共性活动，涉及社会各阶层、团体、组织和个人的切身利益，行政相对人配合和参与行政活动在当代社会已经是不可回避的事情。如果说行政活动对于作为行政主体的行政官员是职业的话，那么对于作为行政相对人的社会组织和个人而言则是社会活动和生活领域，行政相对人配合和参与行政活动，也就必然有一个伦理评价的问题，其核心的问题就是行政相对人的价值观问题，涉及到对公民权利的理解和把握。从理论上讲，公民权利有其恒定普遍的原则内涵，但现实公民权利受到特定阶段各方面条件的制约，不可能达到充分状态，相对合理的公民权利，是在原则底线上，反映客观现实条件，能够保证社会稳定发展的阶段性权利。当代中国处于社会主义初级阶段，超越现实条件的公民权利，将会加剧社会失灵，带来严重后果。所以，当代中国公共行政应立足国情，充分认识客观条件，掌握阶段规律，在价值与事实之间找到平衡点，划定合理的权利边界，它既能保证公民权利的底线控制，又能留下公民权利的完善空间。因此，行政相对人在配合和参与行政活动中所表现的或必须具有的伦理要求的建设是行政价值观建设必不可少的组成部分。首先，加强行政相对人配合和参与行政活动的意识，强化自己的权利意识，加强公民的政府责任意识，使公民认识到他们不仅仅是行政系统输出方面的被动接受器，而且应该在输入和输出双向都是积极的参与者，促进社会成员对公共政策制定和执行的干预及参与。其次，充分发挥行政相对人的监督作用，使人人都能做到以维护公正、高效的行政为己任，以打击不法丑恶行政为己任，对各种腐败丑陋行为进行曝光和谴责。再者，行政相对人在充分享有权利的同时，应当履行其所承诺的社会义务，在追求个人正当利益的同时，自觉参与社会合作、践行自己的社会角色、承担自己所应担负的社会责任，平等地对待和尊重他人同样的权利以及正当的个人利益。
(三)行政制度伦理的建设
制度伦理包含两方面内容，即制度伦理与伦理制度。行政制度伦理是制度伦理的重要部分，是行政价值观的重要体现，是由行政制度、体制、结构、程序等行政构件体现出来的，行政制度中的伦理体现为行政构件正当、合理与否的伦理评价，行政制度化的伦理则体现为行政构件本身包含的伦理要求、道德原则及伦理制度。因此，加强行政制度伦理的建设应主要从以下三个方面来进行。首先，以制度道德化为起点，通过治理者及其行为的道德化影响整个治理体系中的全部成员，实现一切人的道德化。同时，把这一道德化过程延展到个体层面，实现这种社会治理体系中的社会成员道德意识的普遍生成，行为合乎道德标准，满足于当代伦理关系的要求。可以预见的是，这将是一个在制度设计与安排中注入以合作主义精神为内核的社会共同体，而且这是一种具有充分同质性的共同体。其次，在行政构件的设计以及制度安排和体制设置中，应彰显其正当性和合理性，为求体现对公平、民主、共同利益等价值的追求，以保障公民权利的充分实现为旨归，从而指引行政主体作出正确的价值选择。例如，必须保证那些拥有对公共利益有崇高信仰的人才能够进入到行政人员系统，并且不断通过各种措施宣传和引导行政人员确立对公共利益的信仰。再者，加强行政制度的伦理评价。行政制度的伦理评价是关于行政制度合理与否的评价，而评价“只能用属于评价制度的价值标准来评价制度”[7](P193)，因而对制度合理与否的评价只能是公正、公共利益、民主等价值标准。最后，要加强行政伦理立法，把基本的行政伦理价值，诸如民主公民权、公平、服务、公共利益至上，通过法律规范和行政制度体现出来，把行政主体履行职责应具有的起码的行政道德法律化、制度化，增强行政伦理对政府和公共行政人员的有效约束性，从而弥补行政人员在利益冲突中自律约束的有限性。
(四)行政伦理环境的建设
任何现实运作中的政府都是在特定的行政环境下开展行政活动、形成行政行为的，只有从行政环境的视角去考量行政行为的有效性，才能对行政价值观构建的正确性、行政价值观作用的发挥程度形成全面深刻的理解，由此寻找到行政价值观得以存在和发展的根基。首先，必须构造一个行政价值观充分有效发挥作用的宽松、民主环境，既有利于行政主体在行政行为过程中的价值选择，又有利于行政相对人对公共政策制定的参与和对公共权力行使的监督，使行政主体、行政相对人和行政制度三者的互动得以顺利进行。其次，增加社会对行政主体的期待，即社会期待，“社会期待在这里指的是人们在不同的方面对于那些工作在政府中人员所寄予的希望”[8](P175)，从而通过与行政人员的互动和对行政人员施加影响，使行政主体在行政过程中具备、注重公众意识、公共利益，达到负责任的行为。再者，营造良好之社会风气，通过各种途径宣传公平、正义、公民权利、服务等价值诉求，提倡、褒扬行政之善举，谴责、惩罚行政之恶举。
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