我国生态安全的现状与法律保障，本文主要内容关键词为：现状论文,生态论文,我国论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、全球化背景下的生态安全
在全球化的历史背景下，生态安全的问题开始进入人们的视野，越来越引人注意。当 然，生态安全并不完全是一个新问题，早在20世纪前半期，生态安全的问题就在全球各 地频繁出现。但是，将生态安全提高到国家战略的高度，却是近几年的事情。长期以来 ，主导国家安全战略的领域主要是外交、国防、领土、军事，因而安全概念往往只与国 防安全、军事安全联系在一起。随着信息技术和经济全球化的发展，涉及国家安全的领 域迅速扩展，网络安全、经济安全(包括金融安全、货币安全、粮食安全、财政安全)等 成为国家安全的新领域。生态安全的提出则是由于生态环境质量的进一步恶化，甚至对 人类生存和发展构成了广泛和严重的威胁，直至造成了威胁国家的经济安全、国防安全 的结果。人们越来越认识到，如果没有正常的生态系统的支持，经济不可能获得长久的 可持续发展，经济建设的成果也可能由于缺乏生态安全的支持而受到破坏。同样，没有 生态安全，国家的国防与军事安全也难以保障。
目前，关于生态安全还不存在一个统一的定义。笔者认为，生态安全是指一国生态环 境在确保国民身体健康、为国家经济提供良好的支撑和保障能力的状态。构成生态安全 的内在要素包括：充足的资源和能源、稳定与发达的生物种群、健康的环境因素和食品 。换言之，如果在一个国家，其各种生物种群系统多样稳定、资源与能源充足、空气新 鲜、水体洁净、近海无污染、土地肥沃、食品无公害，那么该国家的生态环境是安全的 。反之，该国的生态环境就是受到了威胁。从战略意义上来看，生态安全包括两层基本 含义：一是防止由于生态环境的退化对经济基础构成威胁，主要指环境质量状况低劣和 自然资源的减少和退化削弱了经济可持续发展的支撑能力；二是防止由于环境破坏和自 然资源短缺引发人民群众的不满，特别是环境难民的大量产生，从而导致国家的动荡。 (注：参见曲格平：《关注生态安全之一：生态环境问题已经成为国家安全的热门话题 》，《环境保护》2002年第5期。)
对于一个国家来说，生态安全受到威胁往往是由于这样几个方面的原因造成的：
第一，经济发展和工业生产对环境的破坏引发的生态安全问题。一个多世纪以来，各 国都把追求经济效益的增长放在发展目标的首位，而在经济发展的同时没有给予生态环 境必要的关注，这种“先污染、后治理”的发展模式导致了严重的生态环境污染。同时 ，在工业化的后期，经济发展的速度越来越快，工业生产在给人们提供了大量所需物质 资料的同时，也过度地使用了环境与资源，造成了生态链的断裂，特别是工业社会的生 活方式和生产方式对自然资源带来了极大的浪费和破坏，也给生态系统造成了极大的危 害。
第二，物种在不同地区的盲目迁徙引发的生态安全问题。当人类有了国际交流的时候 ，就开始有了物种交换，一些地区的物种被引入另一些地区经常发生。随着全球化的步 伐加快，物种的异地迁移也更为普遍和盲目，一些物种从一个国家或者地区被故意或无 意地引入一个新地区之后对当地的生态系统特别是生物资源造成的威胁，足以构成对国 家生态安全的威胁。
第三，人口增长引发的生态安全问题。世界人口在近100年里增长约40亿，迅速增长的 人口需要更多的房屋、粮食、能源与资源。这种不断增长的需求使地球环境承受着空前 的压力，导致世界粮食紧缺、森林减少、土壤退化，对世界资源安全构成威胁。
第四，政府不正确的发展政策引发生态安全问题。20世纪以来，各国政府的职能都有 了很大的扩张，政府不正确的发展政策对生态环境的影响越来越大。例如，美国政府曾 拨付了大量的金钱补贴砍伐森林，在西部开发初期，由于缺乏规划和指导，农民大量涌 入，曾对生态环境造成灾难性的破坏；苏联政府实施了大量补贴重工业发展的政策，不 仅导致经济的畸形发展，而且造成了严重的环境污染，特别是苏联从1954年开始实施的 开发中亚地区的规划，在土库曼卡拉库姆沙漠中修建卡拉库姆运河，使咸海的海岸线比 原来后退了10—20公里，咸海周围地区形成干枯地带，导致了空前的生态灾难。(注： 参见曲格平：《环境问题从源头抓起》，http//WWW.china-eia.com/2002news./
qugeping.doc,2003—06—18。)
第五，发达国家对发展中国家的生态侵略。发达国家利用其经济、技术、资金上的优 势，一方面大量进口发展中国家的资源和能源，另一方面向发展中国家转移危险废物和 垃圾，导致发展中国家资源与能源的枯竭和污染危害日益加剧，从而使发展中国家面临 比发达国家更为严峻的生态安全问题。
第六，科学技术成果的不当应用。科学技术历来就是一把“双刃剑”，如果对科学技 术使用不当，那么科学技术在给人类带来福利的同时，也给人类带来灾难。当前人类面 临的生态灾害无不与科学技术的发展有关。因而科学技术成果的不当应用也会引发生态 安全问题。
二、我国生态安全的现状
客观地讲，我国生态安全状况已相当令人不安。
就自然资源的可持续利用来看，虽然我国可耕地面积、水资源、森林资源、矿产资源 、能源等在总量上居世界前列，但人均占有量很少，如人均可耕地占有量为世界人均拥 有量的50%、水资源为32%、矿产资源为47%、能源资源为39%、森林面积为14%。(注：参 见张雷、刘慧：《中国国家资源环境安全问题初探》，《中国人口·资源与环境》2002 年第1期。)而且，还会随着中国人口基数的扩大进一步减少。这与中国快速发展经济需 要巨大的资源与能源供求有较大矛盾，在一定程度上，已经制约了中国经济的发展。
就生态环境状况来看，我国面临着十分严重的环境污染。不仅空气污染、水污染、海 洋污染、危险废物污染等仍然存在，还出现了酸雨污染、气候变异等问题，直接影响了 人民的身体健康和工农业生产。
就生态系统的稳定性来讲，我国已遭受到外来物种的严重入侵。外来生物进入我国， 由于没有天敌，会快速繁殖而形成种群，打破我国本地生态系统的平衡，对本地物种的 生存造成威胁。外来生物入侵我国，已得到政府有关部门的明确承认。国家环保总局和 中国科学院于2003年1月10日发布了外来入侵物种第一批名单，包括紫茎泽兰、薇甘菊 、空心莲子草、豚草等16种。目前我国大约已有37种外来入侵动物、(注：参见于凡： 《“生物移民”——敲响生态安全警钟》，《国防报》2003年1月21日。)100多种外来 入侵植物。(注：参见张润志：《百种入侵生物威胁生态安全》，《环球时报》2003年9 月22日。)大规模的生物入侵，严重影响生态系统的平衡，对我国生物多样性造成巨大 威胁。如大米草肆虐福建沿海，已占据了闽东100平方公里的滩涂，破坏了当地红树林 生存的环境，引起生物多样性降低；微甘菊将吞掉伶仃岛，水葫芦欲困死云南滇池，飞 机草要霸占西双版纳。(注：参见于凡：《“生物移民”——敲响生态安全警钟》，《 国防报》2003年1月21日。)
另外，饲料添加剂、农药、化肥对食品的污染，特别是转基因食品对人类健康影响的 未知都极大地影响食品安全乃至生态安全与经济安全。转基因食品是一种新的食品，是 通过转基因技术生产开发的食品。1983年，世界上第一例转基因植物在美国成功培植。 当时就曾有人惊呼：“人类开始有了一双创造新生物的‘上帝之手’。”(注：张东操 ：《转基因食品是福还是祸》，http://cy-dgn.cyol.com/gb/cydgn/content—397229.htm。)转基因技术的优势在于，能够提高农作物的抗病虫害和抗杂草能力，减少农药和 除草剂的使用，使农作物的生产成本大大降低。但是，转基因技术到底是天使还是魔鬼 ，不得而知。英国皇家学会曾发表的一份研究报告称，转基因技术很可能导致不可预测 的食物营养结构的改变，从而给人类健康带来危害。一些环保人士则认为，转基因食品 的推广将使某些野生动植物灭绝。目前我国市场上已有不少的转基因食品，主要是大豆 及大豆制品、玉米及玉米制品、油菜及油菜制品，我们现在常吃的大豆色拉油、番茄酱 以及食品饮料都属于转基因或者含有转基因原料的食品。化肥、农药、饲料添加剂等对 我国农产品造成的污染有目共睹，转基因食品的安全性问题又进一步加剧了人们对食用 食品的恐慌，“餐桌食品安全”问题成为人们最为关注的问题之一，人们甚至怀疑还有 什么东西是可食的。
中国生态安全的不良状态也得到了有关研究数据的证实。有关机构根据耕地、水资源 、矿产资源、能源矿产、森林资源和CO[,2]排放量等6项指标来对世界上人口在1亿以上 的10个国家的生态安全进行了比较，得出的结论是俄罗斯、美国和巴西3国为生态高安 全度国家，中国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦、孟加拉、日本和尼日利亚7国为低安 全度国家，中国的生态安全系数仅在日本之上。(注：参见张雷、刘慧：《中国国家资 源环境安全问题初探》，《中国人口·资源与环境》2002年第1期。)这就表明我国生态 环境的弹性空间明显不足，生态安全状态极度危险。
生态环境的恶化给我国社会带来严重的不利后果：
首先，生态环境的恶化导致贫困人口的增加。在我国相当一部分地区，由于生态环境 的不断恶化，人们丧失了可以耕种的土地、可以居住的房屋，不得不进行迁移。例如， 在宁夏、内蒙古一些沙化严重的地区，当地农民被迫远走他乡，成为生态灾民。
其次，自然灾害频发。生态环境的恶化还带来越来越多的自然灾害，如近些年我国特 大洪涝灾害的爆发就是由于对江河源头植被的破坏导致的。此外干旱、泥石流、沙尘暴 等等无不与对生态环境的破坏有关。
第三，生态环境的恶化制约社会、经济的可持续发展。严重的江河断流和污染，使水 资源供需矛盾更加激化，给下游地区的社会经济发展造成了严重影响；生物资源的过量 消耗和物种的大量消失，不仅破坏了生态系统的稳定，而且进一步削弱了工农业生产的 原材料供给能力，从而极大地制约了经济的可持续发展。
第四，生态环境恶化给国家造成了巨大的经济损失。据统计，1986年全国生态破坏造 成的直接经济损失和间接经济损失总价值为831.4亿元；“八五”期间，随着国民经济 的快速增长，生态环境破坏加剧，1994年因生态环境破坏造成的经济损失约为4201.6亿 元，接近同年GDP的10%，而这种测算只是生态破坏的直接经济损失和部分间接经济损失 ，没有包括基因、物种消失等许多难以测算的潜在经济损失。据联合国环境规划署评估 ，基因、物种消失的损失远大于生态破坏造成的直接经济损失，有时为其2—3倍，甚至 10倍。(注：参见《从战略高度关注国家生态安全——访全国绿化委员会副主任、国家 林业局局长周生贤》，http://WWW.cas.ac.cn/html/Dir/2003/03/07/8364.htm。)
三、我国生态低安全度的原因分析
造成我国生态处于低度安全状态的因素很多，其中主要原因可以归纳为以下几个方面 ：
第一，对自然资源的不合理开发利用。长期以来，由于国家对资源的开采、使用缺乏 统一规划和管理，导致对自然资源的乱采滥挖，使自然资源日益减少和退化。例如，由 于对草地的掠夺式开发，乱开滥垦、过度樵采和长期超载过牧，导致大部分草地已经或 正在退化；由于滥伐林木使森林面积急剧减少；由于乱占耕地进行修路、建房、搞开发 区导致可耕地大面积减少；对矿产资源的乱开滥挖，造成矿产资源日益枯竭；对野生动 物的滥捕滥杀，使得野生动物种类和数量不断减少甚至使得有些野生动物灭绝等。
第二，国家的决策失误。大量的事实证明，国家的有关经济决策是造成我国生态环境 破坏和环境污染的主要根源。例如，20世纪50年代的大跃进、大炼钢铁、毁林毁草开垦 、围湖造田等造成大面积的灾难性生态和经济后果。而改革开放初期实行的“大矿大开 、小矿小开、有水快流”政策，曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成严 重的资源浪费和环境破坏，迫使国家在几年后不得不采取严厉的整顿措施，取缔、关闭 了大批小矿。(注：参见王涛：《关于<中华人民共和国环境影响评价法(草案)>的说明 》。)20世纪80年代末国家制定的产业政策，曾重点支持了部分有严重污染的产业，包 括“十五小”企业，短短几年内这些产业虽然得到了迅速发展，但却造成了部分地区的 环境破坏，特别是造成了一些流域水体的严重污染，迫使国务院在1996年作出决定，取 缔、关停严重污染环境的小企业。(注：参见王涛：《关于<中华人民共和国环境影响评 价法(草案)>的说明》。另外，别涛在其博士论文中详细分析了我国乡镇企业政策、198 9年《国务院关于当前产业政策要点的决定》、1986年《全国包装工业发展纲要》、199 4年《汽车工业产业政策》等政策所带来的严重生态问题。参见别涛：《重大经济决策 的环境影响评价立法研究》，北京大学博士学位论文1999年，第105—119页。)国家决 策失误造成的生态灾难甚至大大超过一般开发建设活动对环境的影响，主要表现为涉及 面广、影响长久、难以逆转等。
第三，传统的粗放式生产方式和消费方式导致严重的环境污染。受传统的生产方式和 消费方式的影响，我国经济是以高投入、高排放、高污染、低产出为特征的，这种生产 方式必然造成严重的工业污染。到目前为止，我国CO[,2]排放量仍居世界各国前列，垃 圾排放量逐年上升，导致我国全国范围的空气污染、水污染、土壤污染、海水污染、湖 泊污染。
第四，对外来物种的进入缺乏有效的监管。我国之所以会出现大规模的生物入侵现象 ，不能不说国家对外来物种的进入缺乏有效的监管措施，或者根本没有采取措施，使得 外来物种没有受到任何有效的阻拦而长驱直入。
第五，对化肥、农药、饲料添加剂以及转基因食品等缺乏统一、有效的管理。由于化 肥、农药、饲料添加剂、转基因对食品安全有一定的影响，本应得到国家的有效控制， 但是事实证明我国在这些方面的监控显然不到位，国家至今没有一部较高层次的防治农 药污染的立法，对基因食品也没有很好的规范化管理，这都与保护食品安全的要求不相 符。
四、我国生态安全的法律保障
生态环境的恶化会对国家安全构成巨大影响，因而世界各国和许多国际组织都越来越 关注生态环境安全问题。例如，美国、英国、德国和加拿大等国以及北约、欧洲安全与 合作组织、欧盟、联合国等国际组织开展了大量研究讨论，出现了一批代表性研究报告 和著述。如北约的《国际背景下的环境与安全》；德国外交部、环境部、经济合作部的 《环境和安全：通过合作预防危机》；美国的《环境变化和安全：项目报告》；加拿大 的《环境，短缺和暴力》等。(注：参见曲格平：《关注生态安全之一：生态环境问题 已经成为国家安全的热门话题》，《环境保护》2002年第5期。)2000年底，我国也颁布 了《全国生态环境保护纲要》，明确提出了“维护国家生态环境安全”的目标，将“国 家生态环境安全”提到了战略的高度，国家生态安全成为生态保护的首要任务。
但是，从各国的情况来看，如何用法律手段进一步提高国家的生态安全，尚未见到完 整与具体的立法和研究成果。笔者认为，针对我国当前存在的威胁生态安全的因素，应 从以下方面采取应对措施：
第一，不断完善资源与环境立法，防止自然资源的减少和退化。近些年来，我国已经 针对土地、水、草原、森林、矿藏、野生动植物进行了一系列立法，但这些立法还是较 多考虑了自然资源的一般经济与环境属性，没有将自然资源的保护提高到战略的高度， 因而相应的保护措施还比较宽松，措施不够严格。印度加尔各答农业大学的一位教授， 曾对一棵树算了两笔不同的账：一棵正常生长50年的树，按市场上的木材价值计算，最 多值300多美元，如果按照它的生态效益来计算，其价值就远不止这些了。据粗略测算 ，一棵生长50年的树，每年可以生产出价值31 250美元的氧气和价值2 500美元的蛋白 质，同时可以减轻大气污染(价值62 500美元)和涵养水源(价值31 250美元)，还可以为 鸟类及其他动物提供栖息环境(价值31 250美元)等等。将这些价值综合在一起，一棵树 的价值就不只300美元，而是20万美元。(注：参见《从战略高度关注国家生态安全—— 访全国绿化委员会副主任、国家林业局局长周生贤》，http://WWW.cas.ac.cn/html/
Dir/2003/03/07/8364.htm。)如果我们的立法能够用这种办法来估算自然资源的价值， 并进一步提升至战略高度，那么对自然资源的开发、利用、经营、管理、保护措施将更 为科学、严格。只有进一步合理估算自然资源的价值，才有可能采取恰当的措施防止自 然资源的进一步退化。另外，还有一些影响国家安全的资源没有得到充分的立法保护。 例如，中国具有很长的海岸线，但至今缺少对海岸带管理的立法；对一些环境敏感区， 如湿地、珊瑚礁等，国家也未作出专门立法进行保护。因此，笔者认为，国家需要尽快 用生态安全的观念指导自然资源的相关立法，并对相关空白加以填补。
第二，在鼓励企业开展清洁生产的条件下，进行循环经济立法。针对我国严重的环境 污染，国家于2002年出台了《清洁生产法》，鼓励企业开展清洁生产，以从源头上控制 污染，防止环境污染对我国经济和人民健康带来的危害。但是，清洁生产不是最终目标 。站在国家生态安全的立场，从长远来看，中国必须走循环经济的路子。因为清洁生产 只是循环经济的初级阶段，它只着眼于生产和服务领域，而循环经济包括资源、生产、 分配、交换、消费、再生资源等多个领域，更有利于从全过程对污染进行控制，所以一 些发达国家已经从清洁生产过渡到循环经济。例如，德国从1996年开始实施《循环经济 和废物清除法》，日本于2000年制定了《循环型社会形成推进基本法》，这两国立法的 共同目标就是确保全社会对物质的循环利用，抑制天然资源的消费，减轻环境负荷。我 国也应开展有关循环经济的立法调研，及早出台循环经济立法，以便为国家提供良好的 生态安全保障法律体系。
第三，开展对经济决策的环境影响评价。鉴于经济决策对国家生态环境安全的重大影 响，我国应当开展对经济决策的环境影响评价。《环境影响评价法》虽然在战略层次确 立了对部分指导性规划和专项规划的环境影响评价，并吸收有相关利害关系的公众参与 评价，这无疑是一种很大的进步。但是我国《环境影响评价法》没有确立对经济决策的 环境影响评价，这事实上等于在相当程度上没有将经济决策与国家的经济安全和生态安 全的关系加以考虑，有的部门甚至以“保护国家秘密”为由，对开展经济决策的环境影 响评价予以否定，这种认识是片面的。因为它只认识到泄露国家秘密是对国家安全的一 种危害，而忽视了经济决策的不科学性对国家安全同样具有危害。更何况，即使我们开 展对经济决策的环境影响评价，不一定会泄露国家秘密，对涉及国家机密的相关内容可 以不予公开或评价。因此，建立对国家经济决策的环境影响评价也是维护生态安全必要 的制度保障。
第四，加强海关等进出口检疫部门对生物进口的监管。为了防止外来生物对我国生物 多样性造成更大规模的侵害，国家必须加强生物安全管理，建立转基因生物活体及其产 品的进出口管理制度和风险评估制度；对引进外来物种必须进行风险评估，加强进口检 疫工作，防止国外有害物种进入。同时，国家应当适时公布禁止外来物种进入的名录， 尤其要加强对已知的主要外来有害物种的防治及综合治理工作，同时还要提高公众的生 态安全意识。
第五，建立和完善生物基因安全立法，对生物技术、转基因生物体和转基因产品进行 法制化管理。针对转基因食品安全的不确定性，特别是目前的科学技术水平还难以完全 准确地预测到基因在受体生物的遗传背景中的全部表现，人们对转基因生物出现的新组 合、新性状及潜在的危险性还缺乏足够的预见能力。因此，必须采取一系列严格措施， 对生物技术、转基因生物体和转基因产品的安全性进行评价和监控管理，以确保在发展 生物基因工程技术的同时，对人类和环境的安全不构成风险。国务院已于2001年5月23 日发布了《农业转基因生物安全管理条例》，农业部于2002年1月5日发布了《农业转基 因生物安全评价管理办法》、《农业转基因生物进口安全管理办法》和《农业转基因生 物标识管理办法》，这些立法对农业转基因生物进行了规定。此外，我国还需要进行范 围更广泛的生物基因安全立法，对包括药品等基因产品的安全进行全面规定，并从生物 技术的研究、开发、使用开始，到一般转基因生物体的使用、释放、处置，以及转基因 生物产品的市场化等诸多环节进行法律控制，防止转基因产品对人体及生态环境的危害 。
第六，建立资源部门和环境保护部门对生态安全的监控体系。生态安全的维护涉及众 多的部门，而最主要的是资源管理部门和环境保护部门。为了防止国家生态安全状况进 一步恶化，国家必须建立由资源(林业、农业、牧业、土地、矿藏、渔业等)部门和环境 保护部门共同参与的、对生态环境敏感区和重点污染物、重点污染源以及各种资源的安 全监控体系，建立预警机制，防止重大危害生态安全的事件发生。
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