加速政府职能转变促进国有企业改革，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国有企业改革始终是我国经济体制改革的中心问题，经过十几年的改革实践，这一点看得更清楚。国有企业改革不到位，市场经济体制就建立不起来，其他方面的改革也难以进行。十几年来，对国有企业改革的探索，也积累了不少经验和教训，在改革上也取得一定的成就，在认识上有很大提高，对国有企业中存在的问题应当说已基本上摸清楚，国家也制定了相应的方针和政策，目标是明确的，措施是具体的，也是切实可行的。如以“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”为基本特征的现代企业制度，出台了《公司法》，又提出抓大放小、三改一加强，加速兼并、破产，大力实施再就业工程，对欠债、呆帐、坏帐的处理，社会保障制度的建立，等等方面都具备了一套完整的政策和措施。但为什么除了少数国有企业之外，绝大多数企业的处境越来越困难，有的已到了资不抵债，难以为继的地步？100个试点企业，110个试点城市，到目前尚未取得显著成就，一些声称已建立了现代企业制度的公司，并没有多大起色，原来的问题仍然存在。于是，不得不将试点时间再延长一年。一些上市的股份制企业，除了在资本金上得到一些注入外，在管理体制和经营机制上也无有大的改观。国有企业原来存在的问题在这些企业仍然不断出现。
目前国有企业改革为什么这样艰难，许多措施为什么不能落实，其中原因可能很多，而政府职能不能很快转变到市场经济体制上来，则是带有根本性的原因。党中央十四届五中全会提出两个根本性的转变，是全党全国人民的根本性的任务。特别在当前经济转型过程中，第一个转变，即从计划经济体制向市场经济体制转变更带有决定性的意义。因为这一转变不能到位，经济增长方式的转变便会受到阻力，遇到许多困难。我认为经济体制转变不仅仅是企事业单位的事情，而与政府不无关系，它应该是从上到下，包括各行各业，从经济基础到上层建筑包括各个领域。小平同志说改革也是革命，其中一个主要内容包括体制转型。因为几十年来的计划经济体制已经根深蒂固，已经形成一个全社会的体系和制度，人们对它已经习以为常，成为固定的工作程序和规范。管理者对它的操作也驾轻就熟、习惯成自然，如果其中某一环节脱离开这一体系和轨迹单独运行，便会被认为是违规。因此，经济体制的转变应当是全方位，立体式的全社会的变革，而不是某一部分，某一局部的转变。如果将其中某个部分与这一整体割裂开来单独进行转变是根本不可能的。
我国的国有企业，在计划经济体制下隶属于政府各部门，企业的一切生产活动都在政府下达的计划控制之下，企业没有经营自主权和盈亏自负权，企业不是一个独立的经济核算单位。在这种情况下，政府如果不放权让利，企业就无权无利，政府让多少，企业才能有多少。利改税和承包制等都是这样，因此在国有企业改革问题上政府处于主动地位，企业则是被动的。许多改革至今不落实、不到位，究其主要原因不在企业而在政府，即政府的职能还没有完全转到市场经济体制上来。如果政府的职能转变到市场经济体制上来，一些以盈利为目标的竞争性企业，就应当从政府中分离出去，企业除了向国家照章纳税外，其他一切经济关系都应以市场经济原则为准绳，即以等价交换为原则，双方都无权向对方进行超经济的索取。即便是国家投资或控股的企业，国家也不能以所有者的身份把企业的利润全部拿走。谁投资谁收利的原则是对的，但在市场经济条件下，企业如果是自负盈亏的经济实体，国家收利就应有限度和标准，而不能将企业利润全部拿走，或大部分拿走，否则企业就无法进行扩大再生产和技术改造。如果是股份制企业，国家只能获取红利，不应再有另外的要求，如果是国家的独资企业，国家获取利润最高限额不能超过银行贷款利息，否则企业无法生存下去。如果国家从企业索取的利润高于银行贷款利息，在金融市场开放的情况下，企业宁肯用银行贷款来偿还国家的投资，也不愿使用国家的资金，因为代价太高。也就是说，以市场经济提供的客观标准作为处理国家和企业的经济关系，就表明政府的职能已从计划经济体制转变到市场经济体制上来。
改革开放以来，国家与企业的经济关系正逐步向市场经济体制转变。第一步放权让利，这是从国家统负盈亏走向市场经济迈出的第一步，然而放权让利应有限度，权力大小，利益多少应有一个客观标准，这既不是国家说了算，也不是企业说了算。而当时是由政府规定的，因而这种作法很不规范。改革的第二步是利改税，其意是要通过制定税率，把国家和企业利益分配关系固定下来，使其规范化和制度化。这种想法是好的，但不符合实际情况，一是企业利润的多少，不完全由企业经营好坏决定，在很大程度上以国家的价格政策为转移（因当时价格没有放开），往往是政府的政策决定着企业盈亏，因而对不同企业实行统一税率是不合理的，实施也是困难的。二是利和税是两个不同范畴，起着不同的作用，将二者合一是不恰当的。改革的第三步是承包制，将每个企业应交的税和利合起来作为一个承包指标，超额部分企业可以提成。承包制的好处，一是承包指标根据各企业具体情况来定，可避免一刀切。二是承包制有一定激励机制，鼓励企业超额完成承包任务。但承包制也存在着先天不足。如一对一的进行讨价还价谈判，操作起来非常困难。根据现实情况确定承包指标，经济效益好的企业承包指标就高，潜力就小，而经济效益差的企业承包指标低，潜力反而大，这又往往会造成鞭打快牛和苦乐不均的后果。再者承包制虽然有了激励机制，但缺少约束机制，会诱发企业短期行业。三是承包制的指标缺乏科学依据，多数企业是根据企业历年情况和预计未来，通过谈判来确定的。过去大家都公认首钢的承包制搞得不错，每年向国家上缴递增7.2 %。但这7.2%科学依据是什么，为什么不是5%或8%呢？四是承包制指标只与企业经营状况有关，而与企业占用国家的资本多少无关，这就不利于提高资本金的利用率和资源优化配置。承包制在市场经济条件下进行，最低限额应按资本金正常回报率来确定基数，而不应由政府或企业说了算数。
回顾以往国有企业改革的过程，说明政府对国有企业的管理正在由计划经济管理体制向市场经济管理体制过渡。但应看到这一过渡非常缓慢，政府在许多方面还保留着计划经济的职能，违背市场经济原则，许多行为不规范至今仍用行政手段对企业进行管理，这给企业造成很大困难。
首先，在实行承包制的同时，国家在承包指标之外，又向企业征收教育附加费，能源交通建设费以及预算调节费。这些费用虽然比重不大，但确是承包制之外的一种摊派，有悖于承包制的初衷。何况企业在交纳这些费用之后，并没有享受到服务。如企业交纳了教育附加费，但企业职工子女上学，还须向地方政府办的学校交赞助费，否则就不能上学。有的企业不得不自己开办中小学，这也增加了企业的负担。国家如果需要向企业增加税赋，应当通过立法，而不应由政府某一部门来决定。
其次，国家对企业的资金实行拨改贷，这本来是从计划经济体制向市场经济体制转变，由供给制的无偿使用国家资金改变为按借贷原则有偿使用国家资金的改革。利用市场机制来加强企业责任心，节约使用资金，应当说这是一个进步。但可惜的是国家这一转变并不彻底，而是虎头蛇尾，没有贯彻始终，国家在向企业征收利润时，就放弃了市场经济原则。企业从银行贷款进行基建，投产后只获得一份利润，但国家要企业向银行支付一份利息，向国家缴纳一份利润。企业向银行支付利息符合市场经济原则，向国家上缴利润就违背了市场经济原则，因企业没有用国家一分钱。特别是国家规定的贷款利息率超过企业的平均利润率水平时，企业向国家和银行缴付的利润和利息之和会大大超过企业所得的利润。尤其不合理的是，企业在用自有资金偿还银行贷款后，所形成的资产无偿属于国家所有，而企业在纳税和上缴利润上却没有任何优惠。这样做的结果，一方面不能鼓励企业偿还银行贷款，因为还贷吃亏；另一方面是企业负债越来越重，目前的三角债不能说与这种做法没有关系，因而企业“不贷款等死，贷款找死”的说法也不无道理。
最后，关于股份制企业国家股要分红的问题，也是违背市场经济原则的。国家股根据股东的同股、同权、同利的原则要求分红这本来是无可非议的，但是不应忘记，国家股在计划经济体制控制下并没有上市，股份制企业并没有从中获得溢价收入，它与社会股不一样。在股票上市的问题上国家股没有作到同股、同权、同利，而在分红的问题上却要求同股、同权、同利，这就违背了权利和义务相对等的原则，不符合等价交换，企业认为不合理。他们反映不实行股份制的国有企业只上缴33%的所得税，而实行股份制的企业除了交33%的所得税外，还要交红利。特别在国家股占企业股份70—80%的情况下，企业上缴数额很大，等于交了双份，这又加重了企业的负担。
以上这些情况如果在计划经济体制下，政府这些行为本无可指责。因为所有国有企业都属于国家所有，有些时候国家将企业的折旧基金和部分大修理费用都收走，企业也没有话讲，因为国家会根据计划需要重新分配。但在市场经济体制下，政府仍然沿用计划经济的手段对企业进行管理，企业就不能完全转变到市场经济体制上来，这是当前国有企业改革的一些方针政策不能落实的主要原因。
国家政府部门职能转变滞后的主要原因可能有两个，一是部门的权力和利益关系，一个是计划经济体制所形成的文化束缚。对国有企业的改革，涉及到一个部门的权力和利益。如果企业脱离开主管部门自主经营，这些部门便会感到大权旁落，于是便以各种借口进行阻挠，想方设法巩固和扩大自己的管理权。如建立现代企业制度选定100 个大企业作试点，这本来是好事，可是没有想到在争这100 个大企业的试点管理权上竟花了将近一年的时间，最后中央领导同志讲了话，才以三七开而告终。为了配合十四届三中全会的《决定》原计划出台12个配套文件，但因各部门互相争执和扯皮，大多数文件没有出台而流产。又如建立市场经济的一个重要前提条件是建立社会保障制度，这在我国已取得共识。但在建立统一的社会保障制度上所遇到的突出困难就是许多管理部门不愿放权，目前还是“五龙治水”两个方案，以致统一的，完善的社会保障制度无法建立。影响政府职能转变的另一个原因是计划经济文化。几十年的计划经济体制形成一种观念和习惯，有些东西是有文字规定的，有些东西已成习惯，约定俗成，潜移默化，代代相传，形成一种观念文化。受这种观念文化的影响，人们对计划经济一些东西可以容忍和默许，对市场经济的一些东西则百般挑剔和反对，显然这种观念文化不破除，市场经济的思想观念便很难树立起来，政府的职能也就很难转变。
最近有幸到广东珠江三角洲的四小虎顺德去了一趟，时间虽然很短，但已是大开眼界。事情起因于顺德要在北京举办名优品博览会，事先从北京邀请一些专家学者去顺德实地参观，而后在博览会期间，同时举行研讨会。我虽应邀，但是带着问题去的，因为前几年对顺德的改革有不少争议，我虽然支持顺德的改革，但结果怎样，还要以眼见为实。再说，顺德博览会的组织者是市委宣传部，而不是政府的职能部门，也让人感到不解。
顺德之行参观了容声、科龙、美的、华宝、万家乐、格兰仕六个高技术名牌大企业，顺德已成为全国家电的基地。一个100 万人口的县级市，去年实现国内生产总值（按1990年不变价格计，下同）160.4 亿元；工农业总产值471.1亿元；财政收入21.02亿元，其中地方财政收入8.3亿元；职工人均工资10364元，农村人均收入4655元； 人均储蓄达2.4万元；农村已城市化，初步达到富裕水平。
顺德之所以能在短短几年内取得这样大的成就，主要是在改革上取得三大突破。一是工业产权改革突破，所有企业产权均已清晰，真正作到政企分开，企业是完全独立的法人。二是农村改革的突破，用股份制的形式将土地集中起来，进行划片招标承包，使农业经营规模化和产业化。这就解决了家庭承包制所形成的分散的小家经营的许多弊端，防止两极分化，达到共同富裕。三是政府机关改革的突破，实现了政府职能的转变，才会取得工农业改革的成功和经济的迅速发展。
1993年，借党政班子换届之机，顺德进行了领导体制和机关机构的改革。建立起“一个决策中心（市委常委会），四位一体（市委、政府、人大、政协）的领导体制，市党政班子实行职务交叉，市委决定事情，按各自的职责范围分别落实，做到全局一盘棋，克服互相扯皮、互相牵制的现象。同时根据市场经济的要求采取不论党委部门或政府部门，一律按工作性质和职能进行撤并或保留的方式进行机构改革，按照四个原则处理：第一，同类合并。如组织部、人事局、老干局、直属机关党委合并，统称组织部（对外挂人事局牌子）。第二，另起炉灶，并赋予其新的职能。如撤销经委和乡镇企业局，成立工业发展局；撤销农林局、水产畜牧局、绿委办、糖办、饲料办和农业基地公司，成立农业发展局（与农村工作部合署办公）；撤销对外经贸委、财力、口岸办，成立贸易发展局。第三保留强化。对一些部门予以保留或改称，并强化管理。如宣传部（党史办划入宣传部）、劳动局、规划国土局、公安局等。第四，转性分离。对一些政企不分的机构实行分离，把行政职能归主管部门执行，原部门转为企业或事业单位。如商业局改为商业总公司，为纯企业单位。通过改革，精简了机构和人员，党政机构从原来的56个减少到29个，机关人员精简了400多人，提高了效率，加强了服务， 市场经济环境进一步优化。通过改革，完全实现了政企分开，企业成为真正的市场主体。政府摆脱了沉重的商务困扰，转变了职能，对经济的管理从直接转向间接，从微观转向宏观，从行政式转向产权式，做到管好所有权，放开经营权，行使宏观调控权，真正成为社会管理者的角色。政府没有任何直属企业，对所有企业一视同仁，政府造环境，大家来创业，政府搭台，企业唱戏，政府只是组织，引导、扶持、协调企业的发展，而不与民争利。
从顺德改革的基本思想来看，党政机关是以经济发展为中心任务，共同维护市场机制的正常运转，党政机构的职能都转到市场经济体制上来，所以能大见成效。这样也就不难理解，为什么宣传部长来组织名优品博览会了。从他们的经验来看，两个文明都要抓，两手都要硬的方针在改革中增添了新的内容。即抓物质文明建设不仅是物质生产部门的事，搞精神文明建设的部门也应齐抓共管。同样，在市场经济条件下，搞物质文明建设的部门也要抓精神文明建设。这样，两类部门，两手都是硬的。正因为这样，顺德不仅物质文明建设搞得好，精神文明建设也抓得实。
由上想到，顺德的改革固然有它的条件和特点，但如果全国所有党政机构均能参考顺德的经验大刀阔斧地进行改革，大胆的转变政府职能，那么，我国的改革和发展定会取得切实的进展，国有企业改革的难点也许会容易解决了。
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