西部农村反贫难点问题与战略选择，本文主要内容关键词为：难点论文,西部论文,农村论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
迅速有效地缓解和逐步消除广泛存在于中国西部农村贫困地区的绝对贫困现象是当前中国区域经济发展和西部不发达地区经济研究面临的极为紧迫、艰巨而又十分棘手的难题。这是因为，由日新月异的世界科技革命牵动的世界经济区域化、集团化、一体化趋势不断加剧和知识经济浪潮推动的社会生产力的飞速发展促使人们把探索的目光投向21世纪人类生存与发展未来的时候，西部贫困地区的发展却面临着贫困面积广大、经济增长缓慢、人力素质低下、基础设施薄弱、生态环境恶化的严峻困境。这种状况的存在，不仅直接影响了中国地区经济的协调发展和社会政治秩序的稳定，而且将从根本上削弱中国西部地区乃至整个国民经济社会可持续发展的能力和潜力。
一、西部农村反贫主要问题
（一）扶贫投入约束
中国农村的反贫困主要是一种政府行为，反贫困资金的主要来源是中央政府。1998年中国政府的扶贫投入是183亿元，若按人均1500元的最低标准，解决4200万贫困人口共需投入630亿元，每年需投入315亿元，现有的扶贫资金即使全部用于直接解决温饱的短期项目，扶贫投入的缺口每年也达132亿元。由于中国农村的贫困现象具有极为强烈的区域性特点，贫困人口分布相对集中，且贫困程度较深，与此相关的扶贫事业，归根到底要依靠资金的投入，在存在绝对数量高达4200万贫困人口的情况下，资金缺口的压力是相当巨大的。1998年的全国扶贫工作会议，不仅加大了中央政府的扶贫支持力度，而且要求省一级配套资金达到中央扶贫资金总额的40%～50%，对西部地区的省、直辖市、自治区，要求配套资金达到中央扶贫资金总额的30%～40%。假如仅仅按照每个脱贫人口需要1500元计算，考虑到中央和地方政府扶贫资金的增长幅度，在包括2000年在内的时间内，解决目前4200万贫困人口的温饱问题，资金的供给和需求的差距不是很大。但是问题在于：首先，人均1500元的脱贫投入标准太低，无法通过贫困人口生产生活条件的改善达到稳定脱贫的目标。其次，对于一方水土不能养活一方人需要异地脱贫的那部分贫困人口，其资金需求量则是上述标准的3～4倍。再次，由于贫困地区的基础条件没有得到根本性的改善，贫困地区的发展中一直面临着脱贫人口“返贫”问题的困挠。根据笔者对四川甘孜、阿坝、凉山三州少数民族贫困地区的调查，贫困乡村的“返贫率”一般在20%～30%，遇到自然灾害的返贫率达到50%，遇特大自然灾害的返贫率则高达80%以上。因此，由于贫困地区特殊的自然、经济和社会发展条件，中国贫困地区特别是中国西部贫困地区的发展，面临着扶贫投入的强大约束，从贫困地区的发展情况来看，这是中国西部贫困地区扶贫攻坚存在的一个非常现实的难题。
（二）扶贫资金管理体制问题
从实践考察，扶贫资金管理体制的主要问题是：扶贫开发中条块分割、机构重叠、政出多门、相互制肘导致扶贫资金使用责权分离、各行其事、互不匹配，资金效益不高；国家、地方和部门扶贫项目资金平均主义分配形式导致资金使用分散、项目配置不切实际、重点不突出、到户率低；绝大多数贫困县扶贫资金投入重工轻农、重大轻小、重富县轻贫民、重争取轻管理，使用效率极差。现行扶贫项目审批权限过分集中，贫困县编制的项目计划要层层上报到市、省甚至国家计委审批立项，金融部门在批准的项目中选择放贷，金融部门的商业化运作必然导致扶贫资金投入程序繁琐，扶贫项目延迟、延误农时的情况屡屡发生。另一方面，在企业化经营的前提下，作为发放扶贫贷款的金融部门，以资金投放安全性与效率性为首选目标，项目贷款担保条件严格，而贫困户一般不能为自身提供贷款担保，这样必然导致扶贫贷款的到户率极低，体现党和政府扶贫政策的扶贫专项贴息贷款却使最需要扶持的贫困户得不到扶持。在现实体制下，扶贫资金中的中央专项扶贫贷款，省（自治区）专项扶贫贷款，以工代赈资金、以粮代赈资金、财政支援不发达地区资金等，分属不同部门管理，各部门资金按各自行政渠道切块下拨，由于人力所限，不可能对贫困地区的实际情况进行全面了解，以致资金划拨方式简单机械，重点不突出、资金使用分散、缺乏必要的监督管理，导致资金使用效益较差，资金浪费、沉淀甚至损失严重。
二、西部农村跨世纪反贫战略的选择
（一）战略的内容和目标
在基本解决了大多数贫困人口温饱问题的基础上，90年代后期的中国农村反贫战略逐步进入攻坚阶段，贫困人口分布相对集中而减缓贫困的速度明显放慢，扶贫难度日益加大，而脱贫人口的返贫率居高不下，依靠一般的经济增长方式来解决贫困问题已收效甚微，这种状况在西部贫困地区尤其是西部少数民族贫困地区表现得尤为明显。研究表明，在扶贫开发进入全面攻坚的历史阶段中，中国西部贫困地区扶贫攻坚战略是在进一步加强物质救济和区域发展援助的基础上，逐步改变扶贫投入集中于生产性投资的资源配置格局，从单纯的通过区域开发或县域发展解决贫困问题的思路转到直接满足西部贫困地区最贫困人口的基本需要，并以此作为中国西部贫困地区发展的基本指导思想和主要政策调整思路，贯彻在中国西部贫困地区跨世纪的发展之中。
满足基本需要战略的主要内容是在全面地、实事求是的判定西部区域贫困形成的原因、贫困的运行机制和贫困人口分布特征的基础上，选择出最需要得到扶持的绝对贫困人口作为基本需要战略的实施对象，通过向最贫困农村的绝对贫困人口提供信贷援助和其它投入物，使他们通过种养业及与此相关的家庭手工业或农村日常服务业取得收入，首先解决绝对贫困人口的吃饭问题。同时组织贫困人口通过以工代赈方式进行大规模的贫困地区农村基础设施的开发建设，并加强人力资源开发，强调绝对贫困人口直接参与，通过创造就业机会、提高劳动生产率、增加绝对贫困人口的收入等手段提高他们参与社会活动的权力和自力更生的程度，并依靠发挥其潜在活力来促进发展，从而使贫困人口在物质与精神两个方面逐步摆脱贫困。
以满足基本需要为核心的扶贫攻坚战略的实施内容包括两个方面：一是向绝对贫困人口提供基本生存条件的满足，包括通过政府和社会力量向他们提供粮食、衣物等基本的生活必需品、人畜饮水、卫生设施、健康服务及基本住房等以迅速缓解贫困；二是向绝对贫困人口提供基本生产条件的满足，包括通过政府扶持、社会援助、贫困人口参与的方式向贫困人口提供最基本的农业生产条件，帮助其修建基本农田、水利设施、乡村道路及基础通讯设施，以大幅度改善贫困地区的基本生产条件，为其稳定的解决温饱问题奠定基础。
以满足基本需要为核心的西部贫困地区扶贫攻坚战略的最基本的目标是在西部贫困地区有效地实施和巩固“五个一”工程建设，即通过国家扶持、社会援助和贫困人口自力更生使每一个贫困户人均有半亩至一亩高产稳定产粮田；每一个贫困户户均有一亩经济作物或一个小果园；每一个贫困户每年出售一头商品畜；每一个贫困户均有一个劳动力接受职业技术培训，使之能够发展多种经营、务工或从事第三产业；每个牧区贫困户户均一个围栏草场或一个“草仓库”。从而通过贫困人口生产生活条件的改善和劳动力素质的提高为其稳定脱贫奠定基础。
（二）战略的依据
发展经济学认为，经济发展的目标是消除贫困，而消除贫困有两条道路选择，一条是通过实施基本需要战略向贫困人口提供基本需要条件的满足；另一条路线则是通过经济增长的方式使全社会各个阶层在这一过程中自上而下地分享经济增长的成果，从而为消除贫困创造条件。就消除贫困的效果而言，前者比后者要显著得多，之所以采取满足基本需求战略来解决西部贫困地区的绝对贫困问题，基于如下理由：
1.从20世纪60年代至90年代全球范围的反贫实践来看，满足基本需要战略是以农村绝对贫困人口为扶持对象而实施的技贫方式，较之发展极战略、区域增长战略、人力资本投资战略，满足绝对贫困人口的基本需要有着直接而有效的反贫效果，这种战略的实施基本上缓解了在反贫过程中扶贫资源分配不公的现象和贫富差距拉大的趋势，同时由于扶贫资源的广泛覆盖和针对性运作，又做到了公平与效率有机统一。
2.世界发展中国家的反贫实践表明，在贫困面积大范围存在的条件下，通过快速的、即使是短期快速的经济增长，贫困发生率都会显著的下降。但是，当一国的绝对贫困人口总数下降到总人口的10%以下，这部分人口就很难在短期内通过全面的经济增长摆脱贫困。绝对贫困人口身体、智力素质的普遍低下，使其在参加地区的经济循环和经济增长中面临严重的屏障效应，从而陷入低层次、封闭的经济循环之中。日本经济学家日野岛指出：如果某一农户的收入情况取决于该农户生产性资产的质量和规模，以及劳动者素质，那么很难设想这个农户的经济状况在短期内有一个根本的改善。
3.西部贫困地区的发展实践表明，仅仅采取促进经济增长的反贫方式尽管可以较大幅度地缓解地方财政困难，增强区域经济实力，提高县域人均收入水平，却可能使那些预期从经济增长中获益的贫困人口得不到好处，也就是说，绝对贫困人口往往游离于区域经济增长的循环之外，地方经济的增长与广大贫困人口的普遍存在并存，从而强化区域二元经济结构，最终成为地方经济全面发展的制约条件。而事实证明，10多年来西部贫困地区的许多以富县为目的的工业项目不是由于投资过大、周期过长导致投资效益过差，就是因为项目选择不当、技术水平过低或经营管理不善导致资金呆滞、沉淀，即使以扶贫为由创办的不少扶贫经济实体，多数也并未真正使绝对贫困农户受益。
4.较为忽视广泛的社会服务和人力资本投资是90年代以后中国西部贫困地区反贫战略的主要问题之一，它直接导致了西部贫困地区人口的反贫过程缺乏持续发展的内在动力，也是西部贫困地区反贫质量较差和脱贫人口“返贫率”较高的重要原因。只有向绝对贫困人口提供卫生保健、供水设施、教育设施和广泛的适用技术培训以提高其人力资本的积累水平，才能稳定提高贫困人口的劳动生产率和收入水平，从而成为减轻贫困程度和遏制返贫的手段，而人力资本投资本身就是使贫困人口切身受益的最重要的生产性投资之一。美国经济学家保罗·萨缪尔森(Paul·A·Samuelson)认为：像所有的投资一样，人力投资是以牺牲眼前的资源却能够增加未来的生产力。在这种方式中，把扶贫看作是对国家经济资源消耗的观点是一种悲剧性的错误（注：保罗·A·萨缪尔森：《经济学》（第12版），中国发展出版社1992年版，第1260页。）。
5.满足绝对贫困人口基本需要所需要开发建设的基础设施如水利、供水、教育和卫生设施，一般应由政府部门组织，实践证明，通过市场机制配置扶贫资源或由个人、企业按产业化原则进行贫困地区的基础设施建设都可能在利润最大化原则的驱使下偏离扶贫开发项目设想的初衷甚至违背扶贫方针。由党和政府直接组织实施西部贫困地区农村的基础设施建设，不仅可以为经济可持续发展创造条件，全面实现人口，资源、环境的良性循环，而且可以大幅度改善和加强党和政府与西部贫困地区人民、特别是与西部少数民族地区人民的切身利益关系，有利于国家的统一和民族的团结。
6.通过基本需要战略改善贫困地区经济和社会发展基础设施对贫困地区经济和社会发展基础设施对贫困地区具有双重的意义：一方面可以直接改善居民的生活条件，如居民供水、医疗、服务、交通、通信、电力等等，这是贫困地区经济发展的先决条件；另一方面，有了较好的投资环境可吸收更多的建设投资以促进地区经济的发展，增加收入。教育和培训可以改变贫困落后地区人们的思想观念，提高贫困地区劳动力的文化技术素质，为贫困地区发展提供人力资源基础，提高贫困地区的自我发展和自我积累的能力。以实施满足基本需要战略为契机，通过西部贫困地区资源开发、经济增长可以进一步促进西部各民族团结、各地区共同繁荣和社会稳定进步。
三、满足基本需要战略的实施方式与战略途径
研究表明，以满足基本需要为核心的西部贫困地区的反贫战略主要应通过社会服务计划、教育及培训计划和小额信贷计划的综合配套实施来展开。
（一）社会服务计划
由政府主持的、全面的西部贫困地区的社会服务计划不仅是满足基本需要战略的首要内容，而且是教育及培训计划和小额信贷计划实施的重要保证，也是西部贫困地区资源开发、经济社会可持续发展的基本条件。实施西部贫困地区的社会服务计划是基于西部贫困地区非常严峻的自然环境条件和多民族混居所表现出来的独特文化传统背景，针对其人口素质特别低下、地方病流行、医疗卫生服务弱化的状况，以政府行为为主体的反贫困计划，其基本内容是根据西部贫困地区人口区域分布特征，以绝对贫困人口为扶持对象，通过社会服务计划实施区域性物质援助，向绝对贫困人口提供粮食、衣物等最基本的生活必需品，人畜饮水、卫生设施、健康服务、基本住房、教育设施以及广泛的适用技术培训以迅速缓解贫困，相应促进贫困地区社会发展结构的优化。同时，强调绝对贫困人口直接参与社会服务计划如基本农田建设、乡村道路建设、人畜饮水设施建设、教育培训设施建设、卫生设施建设，为其提供更多的经济机会，辅之一系列区域性政策措施保证贫困人口在参与经济机会中实现收入增加，并不断激发贫困人口产生新的需要和追求从而逐步形成一种能够使贫困人口发展自身潜能的发展模式，通过一系列的人力资本投资计划改善西部贫困地区的人力资源开发基础，有效提高扶贫投资效率及贫困人口自力更生的程度，为其稳定脱贫奠定基础。在实施西部贫困地区社会服务计划中，中央政府的政策调整占有重要地位，这是因为，由于西部贫困地区财政收入来源极其有限，财政增收的可能极小，提供社会服务经费的能力很低，中央政府在90年代推行的由地方政府筹资的农村合作医疗保险计划实质上是把社会服务的经费负担更多地从中央政府转移于地方政府，不仅地方政府难以为继，而且贫困人口医疗保健服务并未得到改善，几乎所有的贫困地区人口都不在保险范围之内。所以，贫困地区卫生保健状况的改善必须得到中央、省级政府的直接干预和有力援助，其实施主要内容是：制订明确的社会服务计划并通过宏观政策诱导促进社会资源向贫困地区社会服务项目流动，将社会援助的重点放在改善贫困地区人口基本住房、食物、人畜饮水、卫生条件、疾病防治上来。增加对贫困地区基本卫生基础设施的经费补助，提供专项经费用于培训贫困乡村医务人员，建立和完善县、乡、村三级卫生服务网络，采取多种形式培养县、乡、村三级卫生技术人员，为发展极为缓慢的县、乡村医疗卫生单位配置急需的医疗设备，援助贫困地区恢复农村合作医疗保险制度，发放村级卫生员的工资补贴，为贫困农户的病人免费提供基本药品和医疗服务，为贫困农户的产妇提供新法接生费用，为贫困农户的婴儿免费提供免疫服务，在贫困地区免费提供计划生育用具等等。同时制订阶段性的以基本卫生服务为主体的公共卫生计划，如在地方病流行区和多发区实施地方病防治计划，在干旱半干旱地区解决人畜饮水问题，有步骤地实施生活环境改造工程、民族卫生扶贫工程以及广泛的妇女保健计划和儿童营养计划等等，并逐步建立和完善以社会保险制度为核心的社会救济、社会福利、公共医疗卫生和优扶安置制度。
（二）教育培训计划
从国际经验来看，贫困地区发展的最大阻力来自于低素质的人力和低效率的生产以及严重不足的社会服务，如果不对穷人的人力资本作较大的投资，那么减轻贫困的努力不太可能取得成功。必须高度重视中央政府在西部贫困地区教育发展中的重要作用，不仅要大幅度增加教育投入，而且要通过宏观调控职能，在完善中央各部委的“教育扶贫工程”、“智力支边”、“希望工程”、“光彩事业”等教育发展计划的基础上，建立以中央财政为主体的“西部教育发展基金”和实施阶段性的贫困地区扫盲教育计划，集中资助、扶持、协调西部贫困地区的教育发展。西部各省、自治区地方政府必须制定相应的教育发展计划并对贫困地区的区域发展政策作出调整，改变将脱贫速度和贫困规模减少作为贫困地区基层干部扶贫政绩的衡量指标的作法，而把教育发展、适龄儿童的入学率、升学率和巩固率以及成年劳动力的受教育水平等作为考核贫困地区官员政绩的重要考核指标，从而真正把贫困地区的区域发展方向调整到以人力资本投资的发展道路上，把扶贫开发转移到依靠科技进步提高农民素质的轨道上来。其次，大力调整教育结构，针对西部贫困地区人口文盲半文盲比重大和整体文化教育水平低的状况，逐步建立以基础教育为基础、职业技术教育为主体，成人文化教育为辅助的新型贫困地区教育结构，彻底打破农村教育沿用城市教育的模式，除了将部分普通中学改为职业中学外，还应积极探索适应贫困地区发展的新型教育模式，把9年制义务教育改为"8+1"教育模式，即贫困地区学生通过6年小学和2年初中教育后，再用1年时间学习畜牧养殖、经济林果、病虫防治及商品经营等农村适用技术，使贫困地区的教育更具有针对性和实用性。在每个贫困县的每个特困乡选送5～10名高中毕业生到当地农科院校进行3～6个月的专业技术培训，使他们成为贫困地区经济发展的重要技术力量。再次，针对西部贫困地区劳动力素质低的问题，积极推广在贫困县建立“扶贫开发培训中心”的成功经验，结合当地县农技站、农技校、职业中学以及有关技术经济部门联合举办各类培训班，向贫困农户推广实用技术成果，以提高贫困地区劳动力的农业生产技术水平。特别是要动员科学技术部门、科研机构、大专院校参与扶贫攻坚，重点选择一些成熟可靠、容易掌握，有利于解决群众温饱、脱贫致富的科学技术，通过扎扎实实的工作，落实到项目上，落实到产业上，落实到贫困户手中，真正转化为现实的生产力。第四，通过教育结构调整，大力加强西部贫困地区的师资队伍建设尤其是进行多渠道、多方式的师资培训，以快速提高贫困地区教师的业务素质。大力改革师范院校的教学内容，尽可能增加培养实用技术人才的师资力量。另外，要切实抓好民族师范的师资教育、培训和进修工作，从事民族教育的师资要分期分批到民族学院进修，民族师范院校的毕业生应尽可能对口分配到民族地区从事教育工作，对民族教师或者到少数民族地区任教的教师，应力求能够用汉语、民族语进行“双语”教学。进一步改善贫困地区教师的工作、生活条件，增加高寒地区、边远地区和少数民族地区教师的特别工资补贴，采取省、自治区财政特别支持的措施解决西部少数民族贫困地区长期拖欠教师工资的问题，逐步建立优惠政策、科学考核、合理报酬、优惠照顾等稳定教师队伍的新机制。
（三）小额信贷计划
实施小额信贷计划的贫困县应成立以扶贫开发办公室为主体的贫困乡村发展促进会及其办事机构，尽可能利用现有扶贫系统的办公、交通、通讯和工作网络，工作人员以在职干部为主，乡级工作机构中的大部分人员可以在现有脱产干部中实行兼职，执行放贷、回收任务的社区工作队员实行严格选拔、合同聘用，经培训后上岗，其工资实行基本工资和效益工资。小额信贷的宗旨是向贫困户特别是向贫困妇女发放贷款，贷款原则是贷穷不贷富、贷小不贷大，取消担保抵押，一次放贷、按旬还款、相互连保，相互促进，形成利益共同体，实行信用联合保证制度。小额信额的运作主要是在县促进会的领导下，在广泛宣传动员的基础上，乡级工作机构和社区工作队员调查选定参与小额信贷的贫困户，优先考虑贫困妇女参加小额信贷项目，根据贫困户自愿组建5～7户农户的小组，5～8个小组组成一个中心，民主选举小组长和中心主任，负责基层的小额信贷工作，县促进会和各乡、镇促进会审查后，及时放贷，对每户的放贷额度第一次不超过1000元。通过每旬的中心会，培训项目农户的生产技术，特别是针对各个农时季节、各个畜禽生产阶段的关键技术进行配套的技术培训和智力培训，以大幅度提高贫困农户的种养业生产技术水平和生产组织管理能力。小额信贷项目培训可以同教育与培训计划相互协调，种养业的发展、家庭加工业的发展及基础设施建设的发展同社会服务计划相互协调，从而构成扶贫攻坚中基本需要战略各个层面的相互交叉、融合与协调。以小组、中心、社区为单位实施小额信贷操作规程和运行方式使贫困人口在相同的自然、社会关系、文化背景密切相关的经济利益中增强凝聚力、向心力和积极的生产协作精神，通过贫困农户之间的团结、合作和严格的纪律释放出每个农户的潜在能量和创造力。从而大大提高贫困人口对反贫战略的参与及自我选择、自我管理、自我约束和自我发展能力，并在项目参与、培训和发展过程中，自由表达自身的需求和愿望，将贫困农户的家庭生产经营融入区域经济的循环之中，有利于社区资源的综合开发、优化配置和要素流动，使外在的扶贫推动与农户脱贫的内在冲动同社会经济发展有机的结合在一起。
在西部贫困地区小额信贷计划的实际运作中，要充分发挥各级政府在政策、人员、资金、组织、宣传、动员、协调等方面的职能作用。同时，充分发挥民营社团组织在贷款投放、回收、项目实施、培训、评估和项目服务作用。由各级贫困乡村经济发展促进会、中心、小组按照小额信贷管理的运作程序和管理方式，在经济发展条件相对较好的贫困地区，要把85%以上的贫困人口纳入小额信贷计划的扶持范围之内，85%以上的扶贫资金要通过小额信贷的方式投向种养业以及与此相关的家庭加工业。经济条件较差的边远山区和寒寒山区和少数民族地区，小额信贷计划的实施要根据当地特殊的地域、气候、交通、通讯、资源、文化、宗教、民俗、教育、科技、经济发展水平、基层组织结构、金融服务、人口分布密度等方面的特点，不机械照搬现行模式，而是根据当地贫困户的贫困程度、消费水平和生产习惯、生产能力、生产经营水平、文化程度采取多种灵活的方式运作，在额度大小、贷款期限、放贷顺序、还款周期等方面，采取因地制宜的办法。在中长期项目的发展中，可以突破贷款期限一年、贷款规模1000元以及按旬还款的一般作法，短期项目也可以按月、按季确定贷款期限等。由于西部贫困地区自然环境状况特殊、生产要素质量较低，社会文化及历史、宗教背景复杂，在小额信贷计划的实施过程中，各地方政府要大力加强对小额信贷计划实施的宏观调控，指导小额信贷计划同区域经济社会发展计划相互协调以及处理好与各农村金融机构的工作关系，切实加强对小额信贷计划的财务监管、减少资金风险，在开办初期就要建立严格的资金管理制度和风险防范机构，以资金的贷出、收回、解缴、存放、周转等都要有明确的责任规定和处理办法，加强贷款监控，发现问题及时纠正，严禁截留、挪用小额信贷资金，通过强化政府职能确保小额信贷计划的良性循环。
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