英美日三国对教育政策学内涵研究之探讨，本文主要内容关键词为：英美论文,内涵论文,政策论文,日三国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
众所周知，当今世界的教育发展离不开教育政策的推进与支持，由此甚至有学者指出，研究教育而不研究教育政策，实乃是对“纳税人钱财”的浪费。因此，自上一世纪五十年代以来，世界各国普遍刮起了一股研究教育政策问题的热潮。一些国家和政府甚至通过招标的形式征集政策课题，以求推动教育改革、解决教育现实问题。然对于同一个教育政策的学科称谓，在不同的国家却又有着不同的理解与解读，如美国称其为“教育政治学”、英国称之为“教育政策学”、而日本又称其为“教育行政学”。一个相同的学科却有着截然不同的名称，其究竟是翻译的问题还是学科本身由于政治体制、历史传统及研究范式的不同而反映在内涵与本质上又竟大相径庭？对此问题予以深入研究，实乃是一个具有历史与现实意义的课题。因为它可以解读一些国家因政治体制、历史传统及研究范式的不同而反映在政策名称与内涵及本质上的不同，这对于深入探讨教育政策学的形成及发展乃至蕴含于学科名称歧义背后的深层历史原因和学理问题都不无裨益。
二、“政策”词语的形成及其历史沿革
早在中国古代，“政策”一词就已存在，但当时“政”和“策”分别为两个名词，并分开使用。如“政”的词义特指政治、政事或政权；“策”的词义则主要指对策或策略。“政策”一词在不同的国家又曾有着不同的称谓。如在汉唐时期，日本大规模地吸收中国文化，许多汉字亦由此传入日本，而“政”和“策”两字逐步合二为一并成为常用字，在日本则要早于中国。
再就使用英语的西方国家而言，其最初也没有“政策”的称谓，而只有“政治”(politic)的词义。而随着近代资本主义国家的形成与政党的出现，政策(policy)一词遂逐渐从政治中演变出来，而形成了具有独立意义的词语。如英语的政策一词，就特指政府、政党等组织为了完成某种特定目标所采取行动的一种表达形式，其又含有权谋和治术的意蕴。
明治维新之后，日本开始更多地受到西方国家的影响，日本在接触到英文“policy”的时候，就选择了从中国传到日本的汉字——“政策”来予以对应，并用来特指政府、政党在政治上所采取的方针或策略，以及为了推行此种方针和策略所采取的手段。[1]同理，政策用之于教育领域，就形成了教育政策，而以教育政策为研究对象的教育政策学学科亦随之产生。然诚如以上所述，“教育政策学”由于在形成过程中受到了不同文化传统与政治体制的影响，以至于出现了同一学科的不同称谓，这无疑为学科发展及理论内涵的研究带来了困惑与障碍。那么又究竟是什么原因造成了这一称谓上的不同？笔者以为，除了语言的翻译因素以外，更多的原因还在于隐藏于这一名称背后的深刻政治内涵与国际背景，其中亦包括教育政策学本身所具有的学科特点。
以下，本文就尝试从文化传统及政治体制的层面来对影响教育政策学科名称歧义的原因做一深入的分析与探讨。
三、英国教育政策研究的机制
(一)政治体制影响下的教育文化传统
在现代西方资本主义国家，其政治体制又主要有君主立宪制和共和制两种。共和政体中则又可以分为议会制、委员会制或总统制等不同类型。英国是由两党制建立的君主立宪制国家，也是西方典型的保守型政体。但18世纪世界范围内的产业革命最早开始于英国，因此也就决定了保守型的英国为适应“开放型社会”的需要，而对教育的发展提出了改革的要求。而这一要求又主要体现在为了完成工业革命的目标，而对作为社会发展动力的“人”提出了更高的需求。
在一段时期内，教育曾一度成为英国改革社会的重要手段。这一方面是因为工业革命的背景，另一方面则也是个体的发展与社会的进步对教育提出的需求。而在这样一种形势下，英国的国民教育体系亦开始建立。在英国，广义的国民教育系指：为使国民成为名副其实的国民而进行的一切教育。其又包括学校教育、家庭教育和社会教育。国民教育因国民的国民性和历史、文化背景及经济条件的不同，其特征也各自相异，据此有学者又把它划分为所谓的“助长型”和“统制型”两种。助长型的机制一般见之于民众通过长期艰苦奋斗，破除封建体制、并以自身奋斗获得的个人主义、自由主义、民主主义作为政治、社会和教育等的基本原理或价值尺度的国家。英国就属于典型的助长型国家。[2]
就英国的教育目的而言，其仍广泛建立在1944年教育法的基础之上，即儿童应当依据他们的年龄、能力和性向而接受相应的教育，以促进他们在心灵、道德、智力和身体方面的发展，同时与他们父母的愿望相符。[3]英国正规的学校教育体系包括初等、中等和第三级教育。1944年教育法对教育体制的目的进行了详细阐述，其主要体现为对儿童学习权利的尊重。1997年，新当选的工党提出了“给多数人的高质量教育优于给少数人的精英教育”的口号，由此使得保守的英国教育制度开始了进一步走向民众化的道路。简而言之，英国的教育目的、教学形式及教育结构等都是根据特定的国情、特定的历史发展时期而逐渐形成的，在保守中有开放、在开放中又蕴含了保守的成分，这就是英国教育制度的独特特征。
(二)游离于教育行政与决策体制之外的教育政策学研究
一般而言，对教育政策的研究，一方面受制于概念定义的影响，如对教育政策内涵与外延的界定，会直接影响教育政策研究的范式，而不同国家亦有着对教育政策概念的不同解析，并反映了不同国家对教育政策内涵的不同理解。另一方面则受制于教育行政与决策体制的制约。
英国在教育行政机构的设置上，现设有教育和科学部，并由教育和科学大臣具体负责英格兰的各级各类教育及在政府与各大学之间进行协调与联络。威尔士事务大臣、苏格兰事务大臣、北爱尔兰事务大臣则分别负责本地区除大学以外的各级各类教育的发展。[4]
英国教育政策制定的程序从理论上说可以分为四个阶段：政策问题的产生、听取专家咨询的意见、听取社会舆论的意见、政策文本的最后出台。[5]但英国保守的政治体制决定了教育政策的制定过程不容学者的参与，英国的教育和科学大臣掌控了教育政策的制定与决策权并直接向首相负责。而学术界对此虽有不满却也无可奈何。换言之，英国的教育政策学研究基本游离于教育行政与决策体制之外，呈现的是纯理论研究的特征。于是，英国的学者转而对教育政策的制定过程予以探究，而以教育政策制定与决策机制为重点研究对象的教育政策学学科体系亦由此产生。
四、美国教育政策研究的特征
(一)美国的政治体制与教育传统
美国实行的是两党制的政治体制，立法机关为国会。国会履行着制定教育法律及教育政策的职能，“在美国，许多重大的教育政策都是经由国会转化为相应法律的。”[6]正因为美国国会拥有着强大的政治决策权，所以教育政策的制定也在一定程度上受到了政治的影响。
由于美国又是一个多元化的社会，因此一些社会问题也会或多或少地成为教育问题，如种族问题就是一个十分典型的事例。美国教育体系的一个显著特点是高度分权，联邦政府、州政府和地方政府分别承担着不同程度的教育管理和调控职责，但事关国家利益的重大教育政策则均由代表国家权力的国会表决通过并最终由总统颁布。[7]
有学者指出，考察政治体制的性质是理解公共政策制定过程的途径之一。[8]换言之，政治体制的性质决定了教育政策的制定过程及其特点，美国的政治体制虽然高度分权，但联邦教育部却对各州的公共教育负有统筹的职能，并且也是联邦政府制定教育政策的职能部门。联邦教育部成立于1867年，到1939年成为联邦安全署的一个下属部门，后教育部又成为了健康教育福利部的一个组成部分。由此可以看出，教育部的职能一直与政治有着重要的联系，其不仅事关国家安全，甚至还与健康和福利等社会公共事业有着密切的关系，而这一传统也决定了美国教育政策具有着浓厚的政治性特征。
(二)与政治密切相关的美国教育政策研究
1951年，美国著名政治学家哈罗德·D·拉斯韦尔(Harold D.Lasswell)和丹尼尔·拉纳(Daniel Lerner)合编的《政策科学：范围与方法的新近发展》(The Policy Sciences：Recent Developments in Scope and Method)一书正式出版，该书首次提出了“政策科学”(Policy science)的概念，并论证了政治与政策的关系，因而也有学者认为，该书的出版标志了政策科学的诞生。而公共行政学的创始人之一、美国学者伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)也认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定、并由行政人员执行的法律和法规(Public Policy is for the legislators to make and for the administrators to implement)。[9]美国学者伊根·古巴(Egon G.Guba)还概括了关于政策的8种定义：政策是关于目的或目标的断言；政策是行政管理机构所作出的积累起来的长期并有限的决议，管理机构可以对它权限内的事务进行调节、控制、促进和服务，另一方面，也对决议发生影响；政策是自主行为的向导；政策是一种解决问题或改良问题的策略；政策是一种被核准的行为，它被核准的正规途径是当局通过决议，非正规途径是逐渐形成的惯例；政策是一种行为规范，在实际行动过程中表现出持续的和有规律的特征；政策是政策系统的产品；政策是被当事人体验到的政策制定和政策实施系统的结果。[10]
从以上关于政策的一系列论述中，可以看出，对于政策(包括教育政策)的概念虽然表述不一，但其内涵却有惊人的一致性。概括而言，这一概念又包含以下各项要素：(1)教育政策是关于一定目的或目标的表述。(2)教育政策是一种动态的解决问题的策略。(3)教育政策的影响以前期制定为基础，而对后期的发展也会产生深远影响。
有学者指出，“一个完整的教育政策过程的周期大致包括以下五个阶段：(1)提出问题和目标构想；(2)拟定各种可供选择的政策方案；(3)政府制订计划；(4)执行计划和反馈；(5)评价计划和修改计划，同时并产生新的计划”。[11]笔者以为，从上述三个要素和五个阶段来考察美国教育政策的制定过程，大致又可以呈现为两个特征：第一个特征是“思想库”(主要为由基金会资助的研究者)对重大教育问题进行的系统政策研究和设计具有重要影响(见图1)；第二个特征是联邦政府根据教育(包括政治)的需要，按照法定程序制定有关教育政策(包括法令)又具有决定性的作用。[12]换言之，美国民间建立的专门教育研究机构(思想库)其对教育政策的前期制定占有重要的地位。
简而言之，美国教育政策制定过程的突出特点，就是教育政策的制定是以教育政策的执行为前提的，而美国强大的思想库与智囊团则是保证有效教育政策出台的前提条件。为使学者们能深入研究政策问题，并能提出最好的政策议案，政府(政治)则为其提供了宽松的研究环境和优厚的研究条件，而研究者与决策者的紧密结合，亦使美国教育政策的制定在注重效率的同时具有了浓厚的政治色彩。其中，教育政策研究者更是扮演了前期教育政策论证的重要角色。
图1：思想库在美国政策制定过程中的地位[13]
五、日本教育政策研究的现状
(一)政治体制影响下的教育文化传统
战后日本教育政策的形成大致受到自民党、文部省、财界和产业界以及日本教师工会等的重要影响。其中自民党长期的一党执政是影响战后教育政策的决定性因素；文部则通过与自民党的合作与妥协而在教育政策制订中发挥积极作用；财界和产业界的要求又通过国家权力的媒介因素而反映到教育政策中；而日本教师工会则为了维护教育自身的立场而与各种政治因素斗争，以使教育政策更为科学并贴近民意。[14]
战后的日本实行的是“三权分立”的国家制度，即立法、司法和行政各司其职。在日本教育政策的形成过程中，除执政党起到了关键性作用之外，各种教育审议会亦起到了重要的推动作用。
日本的教育实践表明，上述彼此取长补短的组织体系及均权化的教育制度十分适合日本的国情，同时并符合日本民族的习性。换言之，开放的政治体制、民主的政策制定程序及严谨的立法制度，保证了任何一项教育政策的制定都在源头上具有开放性、程序性与民主性的特征，这一体制不仅保证了日本教育政策的制定能够切实解决教育现场的问题，而且符合社会实际与民意，因而其对于加强日本民族的亲和力和民族认同感也起到了极大的促进作用。[15]
日本的教育目标在1947年的《教育基本法》中已经予以了明确的阐述，“教育应该针对个人素质的全面发展，培养热爱真理与公正的人，使其思想健康、身体健全，能够尊重个人价值，尊重劳动，有高度的责任感，同时，作为一个和平的国家和社会的建设者，应该充满独立精神。”
日本的这一被立法所规定的教育目标，半个世纪以来一直成为指导日本教育改革的方针，同时也成为了教育政策制定的基础。换言之，日本的所有教育改革及其政策的制定都严格依据法律的规定，同时并在法律的制度框架内予以贯彻与实施，这也是保证日本教育改革得以循序渐进的推动并充分体现民意的基本手段。
(二)教育政策与教育行政的关系
日本东京大学著名学者宗像诚也教授曾指出：“教育政策就是由权力支撑着的教育理念。”[16]按照这一观点，教育政策的制定可以理解为是公共权力通过政治过程进行的一种具有权威意志的决定，也即通过制度化的机构进行的错综复杂的政治性、组织性和多种社会性势力相互斗争及妥协的过程。综观战后日本教育政策制定的过程，可以看出其均受到这一立法因素的影响。诚如以上所述，战后根据美国民主、平等和地方分权等基本精神制定的日本教育基本法，可以视为是各种教育法的母法，而同时也成为各种教育政策制定的基础。
从日本教育政策制定的过程来看，正是由于其在源头上基本保证了政策制定的科学性、民主性与公开性，因此实际上剩下的就是如何予以实施与贯彻的问题了，也即教育政策的主要任务基本落在了如何予以切实保障与实施的环节。至于日本为何要把对教育政策的研究转向教育行政的领域，基于的就是这一原因。
六、几点结论
从以上我们对教育政策名称歧义的研究与分析来看，不同国家冠之以不同的名称其实都有着其深刻的社会背景与历史原因。如就美国的教育政策研究而言，由于其政治与政策的关系密切，因此政策研究的重点也就基本放在了政治的范畴。而在英国，由于其传统保守的政治体制，使得一般研究者无以参与到政策制定与决策的核心层面，而教育政策理论与实践的严重分离，亦就造成了英国的政策研究者只能围绕着政策制定的程序与科学性的保障而做着学究式的理论研究。至于日本，由于战后的民主与立法机制，使得其教育政策的制定在源头上得到了基本的保证，也即基本避免了教育政策制定的随意性与黑箱操作的弊端，因而其教育政策研究的重心也就自然地放在了行政执行的层面，即重点研究如何通过教育的行政行为来对教育政策的目标与精神予以尽可能地贯彻与具体实施的问题了。简而言之，不同国家的政治体制决定了教育政策制定模式与研究范式的不同；而不同的文化背景与历史传统，也决定了不同的教育政策制定过程与教育政策研究的不同范式。
由以上的研究，我们又基本可以得出以下的结论：
(1)所谓教育政策系由政治权力制定的目标、计划或行动所构成；而教育政策的制定及实施亦由政治权力所作出。换言之，社会的变迁与政治、经济及文化背景的不同也就决定了教育政策制定过程与实施方式的迥然不同。
(2)再从政策制定的过程来看，不同的国家也有着不同的侧重。如英国教育政策的制定与教育政策的论证过程相分离，因而造成了理论研究对实践的作用收效甚微。尽管该国形式上也征求专家的意见，但真正的决策权还是在行政权力部门。而美国则是一个民选总统的国家，总统采纳专家成熟的意见，并直接让专家参与决策过程，其结果必将有利于总统获取民意并有利于政权的稳固，因此教育决策团队与教育政策研究团队就能很好地结合在一起，而由此政治与政策也就自然地融为一体。至于日本因其立法制度的成熟与完善，所以对于教育政策的重点就只需放在行政实施层面予以切实推动即可。
(3)如对以上三种教育政策研究的不同方式作一概括总结的话，则可以看出英国较偏重教育政策的原理研究，美国较偏重教育政策的价值分析，而日本则注重教育政策的最终落实，其对教育行政行为的研究就突出了该国政策研究的基本特点。
一言以蔽之，教育政策的研究与制定一般离不开一国之政治制度与历史传统的现实，而每个国家的独特研究范式也同时决定了教育政策研究内容和方式的变迁。因而当我们在进行教育政策学的理论研究之际，基于国情的教育政策研究就成为一种必要。而对于我国来说，如何结合我国的实际国情，来开展具有独特国情特点的教育政策研究亦是发展我国教育政策理论与实践研究的必由之路。