中国基本农田保护的回顾与展望，本文主要内容关键词为：中国论文,基本农田论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
耕地是人类获取食物的重要基地，维护耕地数量与质量，对区域可持续发展至为重要。我国明确规定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是基本国策，要求在有限时间内，建立耕地保护制度，保护基本农田。
1 基本农田保护的内涵
1.1 基本农田的定义
我国“基本农田”一词的提出，可追溯至1963年黄河中下游水土保持工作会议，决议有“通过水土保持，逐步建立旱涝保收、产量较高的基本农田”。此后，也有“高产稳产基本农田”、“旱涝保收基本农田”等称谓，但直到80年代末，基本农田的中心内容仍是指生产能力高，抗灾能力强的高产稳产农田[1]。
基本农田是根据一定时期人口和国民经济对农产品需求，以及对建设用地预测而确定的，长期不得占用或保护期内不得占用的耕地[2]；或定义为从战略高度出发，在一定历史时期内，为满足国民经济持续、稳定发展，社会安定和人口增加对耕地需求，而必须确保的农田[3]。
由于农田产量高低和稳定程度有一定地域性，难以给定明确界定标准，所以上述基本农田定义对基本农田保护的实践，难以给予恰当指导。参考国外基本农田类似定义[4]， 基本农田内涵应包括以下三个方面：①强调基本农田与一般农田的内在肥力差异，即土地对作物适宜性和自然生产力高低；②明确基本农田与一般农田所处地段不同，即农田立地条件优劣；③基本农田是一定时期内人地关系平衡的一种表达，具有时段性。
进一步结合笔者在北京城市边缘带基本农田保护实际工作中的体验，将基本农田定义为：“基本农田是指立足于国家计划和区域可持续发展需要、为维护区域人地关系在给定时段内协调发展所需，具有较高土壤肥力和适宜立地条件，可生产基本农产品的土地”。基本农田的理解还有广义和狭义之分。广义基本农田是指农田资源，即直接或间接、当前或潜在用于生产基本农产品土地的总称。它包括当前适合条件的耕地和潜在适合条件的林、草地，用于农业生产的沟渠、田间道路等农田建筑物所占用的土地，也包括宜农荒地。狭义的基本农田是指当前耕地的一部分，它是我国当前基本农田保护的主要对象。
1.2 农田保护的涵义
严格地说，农田保护包含了三层意义：一是农田保存，即根据区域社会和经济发展需要，维持区域必需的农田数量和质量动态稳定，保存农田生产力。通过采取立法、行政监管与经济手段，防止农田资源滥用和破坏，以降低农田资源损耗，保障农田适宜利用方式，维护农田资源及其依存环境的合理质量水平。二是农田利用，即保持拟保存的农田资源的持续开发利用，以便取得合理的生态、社会和经济效益，保证国民经济稳定和社会发展所需基本农产品的供应。三是农田监测和管理，即利用行政、科学手段，对拟保存农田的环境、基础设施、土壤肥力和土地利用状况进行监测和管理。其中保护的主体是保存农田生产力，保护的前提是明确人地关系和区域发展目标，保护的目的是持续有效地利用农田资源。监测和管理是保护的手段，也是农田可持续利用的保证。
2 中国农田保护工作回顾
基本农田保护是我国必需的工作。早在50年代初，国家就有尽可能保护良田、避免非农建设滥用农田的法规。1953年12月，政务院公布《关于国家建设征用土地方法》，强调凡属有荒地、空地可资利用的地方，国家建设就不征用或少征用良田。1958年1月，全国人大常委会90 次会议通过《国家建设征用土地方法》，重申国家建设尽量不占用良田。1963年3月， 中共中央发出《关于各地社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，要求统一规划农村社员建房，尽可能利用闲散地，少占用农田。然而，这个重视，是源于三年自然灾害。根据基本农田保护背景和内容，我国基本农田保护进程分三个时期：
2.1 创建旱涝保收，高产稳产农田时期
主要在六、七十年代，以建设基本农田，提高农田质量为中心。主要依靠修造梯田、兴修水利、改良土壤等农田工程措施，改造中低产田。
1963年12月，邓小平在关于制定农业长期规划的指示中，提出分两步建设10亿亩稳产高产农田的设想。1964年3 月全国农业长期规划会议确定，第三个五年计划期，农业的首要任务是建成5 亿亩高产稳产农田。1977年7月全国基本农田建设会议指出，目标到1980年， 实现人均一亩旱涝保收、高产稳产基本农田。
围绕国家基本农田建设工作，一些学者对高产稳产农田建设对象的自然条件，基本农田类型及其形成条件、划分指标，基本农田建设规划，以及高产稳产农田地图编制等问题进行了探讨[5]。基本农田建设， 以工程方式保护农田，在我国一些重点水土流失区，如黄土高原、江南丘陵地区，实际上延续到了现在，并演进为高效农田生态系统建设。
2.2 基本农田保护与建设时期
主要是在80年代，由于人口增加，耕地减少，人地关系紧张，我国开始重视农田面积保护，并启动基本农田保护的县级试点工程。
这一时期，我国粮食生产形势较好，农业结构调整占用耕地；非农建设剧增，加上农田自然损毁，我国耕地面积严重减少。仅1981～1985年，我国就减少了580 万hm[2]耕地。因此国家逐渐重视农田面积保护，1982年1 月中共中央、国务院转发《关于切实解决滥占耕地建房问题的报告》；1986年3 月又发出《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》。1989年9 月江泽民明确指出“11亿人口的吃饭问题，只有依靠我国自己采取正确的方针，进行持久努力，不能依靠任何别人代替我们解决。任何时候都不能忘记这个最基本国情。”保护农田，作为解决国民生计努力的一个方面，已刻不容缓。
学者们也认识到农田面积保护及耕地后备资源开发的必要，对我国耕地资源分布与合理利用、农田资源利用与生产力提高、耕地面临的威胁及保护措施、耕地变化趋势、农田整理、矿山土地复垦和土地抛荒等专题进行了探讨[7,8]。
2.3基本农田保护与管理时期
90年代，以划定基本农田保护区为主要形式，我国全面展开基本农田保护工作。它以保护农田面积为目标，并开始重视农田质量保护。
1994年8月国务院颁布《基本农田保护条例》，明确基本农田概念、分等定级方法等内容。1996年5 月国家制定《划定基本农田保护区技术规程》，规范基本农田保护区划定操作。并且已把“承认维持生产所需要拥有的起码土地面积，并抑制进一步分割土地和限制具有生产力的可耕地转向其它用途”列入中国21世纪议程[9]。
许多学者就我国耕地现状、变化趋势、对策及其在国民经济发展中的作用，耕地分等定级标准，基本农田保护区规划及部分省市基本农田划定进行了论述和总结[10,11]。 “九五”计划期间，开展的“国家基本农田保护遥感、信息系统技术示范工程”研究，目的就是为县域基本农田保护提供技术示例。
3 当前基本农田保护中的问题
归纳起来，当前我国基本农田保护工作尚存在以下一些问题：
3.1概念体系模糊，缺乏可操作性
基本农田保护是操作性工作，但至今基本农田保护概念体系并没有完善。与保护相关的农田评价、保护区划定、监测及管理仍没有明确定义，基本农田分级、利用、监管指标，尤其是基本农田数量指标及其分解，缺乏合理评判标准。
3.2强调行政任务，偏废科学论证
基本农田保护不仅是紧迫的政府工作，也具有严肃的科学内容。当前基本农田保护以上级下达保护数量指标，乡镇为具体指标落实单位的方式进行。上级政府要求县、乡基本农田划定在规定期限，作为行政任务完成。而数量指标分解、保护区界定等具体工作，没有明了的科学论据。地方出于经济利益考虑，往往难以接受上级指标，常是凑足面积，甚至优先把苇塘等荒地考虑到基本农田保护区内，致使基本农田保护流于形式。
3.3偏重数量指标，忽视质量标准
当前，国内基本农田保护主要侧重于面积指标。对已划入保护区的农田纵使必须征用，也要“用一补一”，维护农田的数量指标，达到农田面积的“动态平衡”。不强调基本农田保护的实质是生产力的保护，而单纯维持农田面积，难以保护良田。而且“用一补一”的范围不明确，“用一补一”是否有足够的农田后备资源来保障，均影响数量动态平衡的维持。忽视质量标准的数量平衡，也将为个别地方非农建设占用农田，提供一种借口。
3.4建设规划滞后，后续保障不力
基本农田保护的目标是充分、合理、持续地利用农田资源。当前基本农田保护主要停滞在基本农田保护区划定阶段，以基本农田保护面积的实地、图上落实、保护责任落实到人作为验收标准。农田保护区划定后，随之而来的后续工作没有尽快跟上，影响基本农田保护目标的实现。这种后续性工作主要有三个方面：①保护区农田建设。当前基本农田保护仍应吸收以往基本农田建设经验，通过土地详细规划，改善保护区的农业生产条件和农田肥力水平，提高农业生产力；②保护农民种田利益。采取相应经济政策，保护农田保护区内农民种田利益，提高种田积极性，保障农田利用的可持续性；③重视农田利用监测。通过利用监测及时纠正农田的非农利用和土地抛荒，保证农田用于基本农产品生产的持续性。
4 中国基本农田保护工作展望
随着国家对基本农田保护的重视，基本农田保护的有关概念及原理将进一步被总结和提炼。GIS等辅助技术的应用， 是今后我国农田管理现代化的必由之路。具体地，我国基本农田保护在以下方面将有望深入：
4.1 基本农田保护理论研究
基本农田保护作为资源与环境保护的主题之一，应当融入全球可持续发展研究中才会有活力。加强可持续发展指导下，有中国特色的基本农田保护理论研究，就是要继承以往国内基本农田建设中的经验和教训，不单纯地侧重于面积保护问题，建立以保护区域农田总体生产能力为中心，协调“吃饭”与“建设”的用地矛盾，保障经济发展和国民生活为目的的基本农田保护原理与模式。同时也要注意到农田保护已经是世界性的工作，基本农田保护的有关概念及原理的提出，应与国外农田保护工作接轨，以利于加强与世界农田保护工作的沟通，学习国外经验，少走弯路，切实保护我国农田资源。
4.2基本农田保护技术研究
基本农田保护技术模式是规范我国基本农田保护操作的重要参照系，其研究程度直接影响我国基本农田保护的水平。90年代初，美国夏威夷州开展的基于GIS 农田土地质量评价与立地分析（LESA ）； 加拿大GUELPH大学提出的农田评价GUELPH模型，均是利用计算机技术于农田保护上的实例。因此，我国农田保护的技术方向也将是以GIS 进行农田数据分析、处理为核心，结合全球定位系统（GPS）和遥感（RS ）技术辅助农田数据采集和监测农田利用以及农田管理专家系统（ES）和决策支持系统（DSS）作为农田保护操作的智能支持。“5S ”一体化的技术模式发展，伴随数据通讯与计算机技术发展，我国基本农田保护的可持续性将更有保障。
4.3基本农田保护法制建设
立法是有效划定、监测和管理基本农田的保障。总结国外农田保护的成功经验，无论是北美、西欧，还是东欧，都是把立法作为农田保护的基础，从农田保护技术规范到管理措施，制定了一系列法规。我国正处于由计划经济向市场经济发展期，农田的非农化利用往往伴随经济利益的变化，因此强调国家行政干预同时，应加强利用经济规则，采用经济杠杆来保护农田。通过立法保障农民种田的经济利益，限制农田的非农建设利用和农田非农业利用的经济收益；建立和管理农田保护专项基金，用于农田保护和农田改良；规范农田保护的责、权、利和保护的操作。当然，与立法相辅相成的是严格执法，特别是执法队伍建设。
收稿日期：1998－01－21