美国政府创新管理的趋势、特征及启示，本文主要内容关键词为：美国政府论文,启示论文,特征论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府创新管理在创新驱动的时代背景下应运而生，属于科技创新管理，且源于已有的科技创新管理理论。但是目前国内外学者对这一全新的概念还没有做出明确的定义，更多的是专注于传统科技创新管理理论的研究。 国外科技创新管理理论发展的主要脉络是：熊彼特最早于20世纪上半叶提出“创新”的概念，认为创新是“生产要素的重新组合”。弗里曼于1987年首次提出国家创新系统的理论，认为国家创新系统是“一种在公、私领域里的机构网络，其活动和行为启发、引进、修改和传播新科技”；1990年，国家创新体系研究的代表迈克尔·波顿提出国家创新体系钻石图，强调“要素条件、需求条件、相关的支持产业以及企业的战略与竞争状况是影响国家竞争优势的四个决定因素”；在上述科技创新理论的研究基础上，库克提出了区域创新系统理论，认为区域创新系统是“基本的社会系统，由相互作用的子系统组成；组织与子系统内部及相互之间的互动产生了推动区域创新系统演化的知识流”，这是对国家创新系统理论的纵向延伸与深度拓展。 国内主要的科技创新理论有傅家骥的科技创新理论、许庆瑞的全面创新管理理论、周寄中的科技资源论等，并且都认为地方政府创新面临的主要问题聚集在创新内涵、创新主体条件、创新介质、公民社会发展与政府创新的关系、职能重构、政府管理部门之间缺乏相互协调、技术创新与制度创新关系不确定、创新扩散和传播路径不明确、政府创新存在误差等；影响中国政府创新持续力的关键问题，包括国家创新空间、创新类型、创新动力、政治民主、合法性、资源获取、组织生存和扩张、受益人群、政府职能范围界定等；地方政府科技自主创新能力提升的路径主要有：完善地方政府科技自主创新政策、加大科技投入、加强自主创新人才队伍建设、建立自主创新长效激励机制和营造良好的自主创新环境等，其中科技投入是科技创新的必要保障，增强政府对科技投入的绝对规模，建立政府科技投入强度、建立科技投入稳定增长机制，优化政府科技投入结构可以帮助我国政府调整和完善科技投入管理；此外，还有一些学者提出政府科技职能优化路径，即培育科技市场微观主体、强化科技政策导向功能、增加科技资金投入、完善科技评价体制。 本文认为，政府创新管理是构建在区域创新体系基础上的，是由政府、企业、高校、科研院所、中介组织、金融组织、社会公众及国外创新主体等共同组成的区域创新体系，但要强化政府的主导力、协调力，政府在战略与规划、政策与机制、行动与举措三个层面开展创新管理活动，旨在提高区域创新体系的有效性、效率、经济性和公平性(见图1)。具体而言，政府创新管理的着力点包括以下几个方面：(1)创新政策制订(投融资、人才、需求激励、直接及间接研发资助、科技成果转化、技术创新合作、知识产权保护等)；(2)创新服务体系建设(融资服务、技术转移、技术交易市场、技术中介服务、信息咨询、创业辅导、空间提供等)；(3)创新过程助推(扶持建立创新组织、促进技术联盟、促进产学研集合等)；(4)集聚创新资源(资本、技术、社会资本、人才、项目等)；(5)创新平台构建(孵化器、加速器、公共技术平台、配套生活设施等)；(6)提供基础支撑(基础研究、共性关键、战略高技术、公益性事业的投入)；(7)国际科技合作，筹措全球创新资源。
一、美国政府创新管理的发展趋势 美国商务部发布的《美国竞争力和创新能力(2012)报告》明确提出，创新是美国过去经济增长的关键，也将是美国未来经济社会发展与全球竞争力的引擎。同时该报告还剖析了美国保持竞争力与创新能力的领先地位所面临的六大挑战：创新能力停滞不前；政府创造就业的能力日渐衰退；制造业贸易逆差持续扩大；中产阶级陷入困境；理工科教育存在短板；基础设施建设滞后。这份报告在总结已取得的辉煌成就基础上，对未来促进创新的路线展开全面深入的剖析，形成了美国未来发展的“创新路线图”，为美国政府的创新管理指明了方向。本文在此报告的基础上总结出美国政府创新管理的六大发展趋势。 1.政府、学术界与产业界的联系不断加强 美国创新的繁荣源于集政府、学术界与产业界于一体的创新生态系统的高效运作。长期以来，美国联邦政府是基础研究的主要资助者，私营部门则是应用研究和开发活动的主要资助者与开展者。而联邦政府对学术界R&D的支持，惠及所有方面。推进三大主体间的联系和互动是未来美国支持研发活动的重要指向，具体体现在以下几个方面： (1)继续吸引私营部门参与国家重大研究项目，协调资源配置 美国联邦政府在推动创新发展的过程中，不断挖掘和发挥私营部门的创新资源，使其逐渐融入到国家重大战略创新部署之中。例如，2012年美国能源部先进能源研究计划署(Advanced Re-search Projects Agency-Energy，ARPA-E)资助的5个创新项目因其良好的研究工作获得了私营部门的认可，吸纳了超过1亿美元的私营资本投资，在实现国家能源战略方面取得了重大进展。
图2 获私营部门资助的ARPA-E项目概况(单位：百万美元) 数据来源：中国科学院国家科学图书馆《科学研究动态监测快报》之“先进能源科技专辑” (2)研究型大学逐渐成为区域创新集群之锚 区域创新集群(Regional Innovation Cluster，RIC)源于大学与研究机构，有利于商业模式的产生。据统计，全美150多个RIC已经催生了很多衍生企业和商业活动。例如，形成于2007年的圣地亚哥清洁科技创新集群，聚焦于可再生能源、能源效率、交通和水治理。在6家世界级大学和众多投资者的支持下，已经诞生了650家清洁科技公司。 (3)政府加快落实“选择美国”计划 2011年6月，“选择美国”计划被提出并实施，它是美国政府制定的首个旨在支持国内外企业在美国投资的联邦计划。该计划鼓励政府重点落实四项功能：对外宣传，由联邦政府来领导和协调，宣传美国是世界上最适合商业运营的市场；投资决策，通过部门间投资推进工作小组，解决政府项目中悬而未决的投资方面问题；信息服务，向公司提供联邦政府项目方面的信息；建议支持，根据投资者和持股人的反馈，向白宫、联邦政府、经济发展组织提供商业投资方面的政策建议。 2.联邦政府对R&D的资助持续加强 21世纪以来，美国创新绩效持续下滑，企业及政府的R&D增速，风险资本的可获得性，大学申请、授权、许可的专利数和衍生企业的数量增长步伐均在放慢。此外，一些优势领域的创新研发缺乏充足的资金支持。为改变这种状况，联邦政府与州政府的创新管理路线图主要指往以下方向： (1)激励企业的R&D投资，深化私营部门的创新引擎作用 在美国企业是R&D经费投入的主体，企业作为创新引擎的地位没有改变。为了最大限度地刺激创新，政府继续完善R&D税收抵扣，简化程序，优化结构，扩大适用范围，奖励企业开展额外的研发活动。2011年联邦政府预算明确指出，截止2021年，通过研发税收抵扣将给企业带来100亿美元的利益。此外，为深化私营部门的创新引擎作用，政府还进一步扩大出口，构建功能完备的知识产权保护体系。例如，为保证USPTO提供充足的资金保证专利应用的运行，允许专利代理商采取新的创意以提高专利的质量，同时将专利申请时限由35个月减少至20个月。 (2)政府对基础研究和优先领域的R&D投入不断加大 联邦政府对基础研究的R&D投入呈现增长趋势，奥巴马政府对基础研究的经费投入额高于历史水平，并采取持续性投资对三个关键研究机构进行双倍资助，这三个机构是国家科学基金会、美国能源部科学办公室、国家标准与技术研究院。2014年联邦政府对这三大机构的R&D预算是135亿美元，比2012年增加了8%，其中部分用于清洁有效能源、纳米技术、信息技术等优先领域，这些持续性的科学投资将为新技术和新发现的发展奠定基础。
(3)增加对小企业与创新型企业的融资力度 为进一步解决小企业融资难的问题，美国小企业管理局和财政部继续推进“小企业岗位传递计划”。该计划不仅为小企业额外提供440亿美元贷款，而且还有120亿美元的税收减免。同时，政府持续推进和实施“创业美国”计划，协调公私部门，使美国最具创新的创业者、企业、大学、基金会等形成联盟，并与各个联邦机构共同努力，为新成立企业提供更多的融资渠道。 3.高技能人才培养及引进的力度不断加大 科学、技术、工程和数学(Science，Technology，Engineering and Mathematics，STEM)人才被定义为计算机、数学、工程和生命物理等科学领域的专业人才和技术人才的集合。在过去10年里，STEM岗位增长率高达7.9%，3倍于同期非STEM岗位仅2.6%的增长率。展望未来几年，STEM岗位有望以更快的速率继续增长(见图3)。2011年，国家研究理事会正式发布科学教育的新框架《K-12科学教育框架：实践、跨科学概念和核心概念》。它实现从“探究”到“实践”的跨越，体现从“科学与技术”到“科学、技术与工程”的整合，突出从科学“概念”到科学核心思想的提升。
图3 21世纪初期STEM岗位增长率 数据来源：Economics and Statistics Administration calculation using Current Population Survey public-use microdata and estimated from the Bureau of Labor Statistic' Employment Projections Program. (1)优秀创新人才的引进政策更加宽松 2013年4月，美国参议院公布“2013年边境安全、经济机会、移民现代化法案”的移民改革议案。该法案关于高科技移民部分的内容比2006年的《美国竞争法案》要求更为宽松，对高科技人才的吸纳程度也将更大，并将重点向理工科高级人才倾斜，扩大允许具有永久居民身份的外国人可以将配偶和孩子移民美国。该法案将绿卡直接“钉”在SETM研究生的学位证书上，但凡从美国合格大学获得上述理工科学位，并找到工作者，均可直接申请绿卡，而不必先过工作签证关；取消职业移民的配额国别限制，设立创业签证，鼓励外国人利用美国资金和市场设立企业，创造就业。同时，设立联邦安全和科技实验室工作的专门签证类别等；免除部分类别的职业移民的绿卡配额限制，包括对在美国的大学获得理工科高级学位者、具有特殊技能者、杰出教授和研究者的绿卡配额限制。一旦该法案通过，主要针对中国和印度的高技能移民的配额限制会被取消，中国和印度理工科硕士以上学生在职业移民的“国家利益豁免”类别和第二优先类别的漫长等待期，可望大大缩短。 (2)政府对高等教育的资助配额不断加大 受经济大衰退影响，美国家庭面临着学费预算窘境。奥巴马政府意识到这些问题，针对美国教育体系采取关键性投资，使得美国家庭能够承担大学费用，并提高教育投资的质量。奥巴马政府大力实施联邦佩尔助学金计划，使奖学金单笔最高值由2008年的4731美元升到2010年的5550美元，且总额由180亿美元扩大到300亿美元。同时，自2013年开始，联邦佩尔助学金最高值将随消费者价格指数增加而增加。《学生援助和财政责任法案》将直接向学生提供贷款，而无需经由中间借贷人和其他的州担保机构。 (3)提高社区大学教学能力，为学生和工人提供再教育 《健康保障与教育预算协调法案》规定向国家社区大学投资20亿美元，以提高教育质量和知识传递能力，增强学生知识与技能，从而使其获得高质量的工作。为进一步推进“创新教育计划”，建立了五个主要的公私合作伙伴关系，借助媒体、交互比赛、自己动手学习及社区志愿者向所有学生提供STEM的教育和机会。 4.不断完善21世纪的信息基础设施 现代经济和社会信息化程度日益密集，信息基础设施也愈加重要，它包括电话系统、宽带网络连接、卫星和电话塔、云计算以及传统形式可被更新的基础设施。 “美国不能依靠20世纪的电力系统来发展21世纪经济”。奥巴马政府确定的发展大纲规定，到2015年实现“马路上有100万电力驱动汽车”和到2035年美国的清洁能源使用量达到现在的两倍。为了推动新型电力网络的构建，联邦政府在2011年6月颁布的《21世纪电力系统网络的政策框架：确定我们安全的能源未来》提出四大原则：进行本轻利厚的智能电网投资、挖掘电力部门的创新潜力、授权消费者参与决策的制定、保障电网免受网络攻击并提高其遭遇攻击的恢复能力。 表2 联邦政府拉动高端制造业的举措
5.制造业复兴与高端制造业发展的步伐将进一步加快 从2011年开始美国制造业呈现回流的态势，《时代》周刊的助理执行主编拉娜·弗洛哈尔认为，过去几年制造业的回流绝非昙花一现，而是全球经济转型重生的反映。2012年的《国情咨文》中也明确提出重振美国制造业。美国制造业回流具备一定的动力基础：从科研开发投入来看，美国国内用于研发的资金有68%用于制造业，且绝对值呈现迅速增长的趋势。尽管2009年增幅微微下降，但科研开发投入金额还是比2004年高了25%。如今美国的科研开发投入占国民生产总值的比例，只比1964年的历史最高值2.9%低一点。此外，能源的作用在美国制造业回流中发挥了作用，美国显然得益于油气资源的充足储备——美国的工厂拥有不同于别国的资源便利。 二、美国政府创新管理的特点 为了促进与发展本国科技创新力，维持与提高本国科技竞争力，美国联邦和各州政府都采取一系列与时俱进的措施来缔造美国创新模式，其他国家或许可以仿效美国的某些特点，但是没有哪个国家能够完全复制美国的这种“创新性的大杂烩”。 1.注重基础研究和优先技术领域 驱动经济发展的商业创新通常依赖于基础研究上的突破。从上述趋势分析中可以看出，美国联邦政府为基础研究提供长期稳定的支持，始终是支持基础研究的主体。一般而言，基础研究短期内见不到实际应用价值，但具有应用价值的科学技术几乎都来源于基础研究。美国企业专利所引的参考文献中70%来自公共资金资助的基础研究。 在发展国家优先技术领域方面，美国政府采取有效措施以实现重大突破，推动技术进步，促进基于市场的创新。现阶段，美国确定的优先领域包括清洁能源，生物技术、纳米技术和先进制造技术，太空应用开发技术，医疗保健和教育技术。 2.推进建设科技成果转化的创新生态系统 美国经济能持续繁荣离不开其开放、冒险、灵活的创新生态系统，改变有利于新创意产生与转化的机制。作为美国的创新引擎，企业研发经费支出占全美研发经费总支出的3/4。从福特商业模型的诞生，到贝尔实验室，再到今天的技术密集型企业，美国产业界的创新精神一直推动着经济发展。此外，硅谷、奥斯汀、波士顿、北卡罗来纳等顶级的创新集群，及允许失败的企业文化驱动着创新。各种风险资本的可获得性及有效的创业顾问项目，共同推进了创业活动的开展和高技术行业快速增长。美国的新兴小企业在先进科技成果的商业化上发挥了重要作用，这在世界主要经济体中是独一无二的现象。 大学在创新生态系统中的地位也日益显著。美国总统科技顾问委员会在《美国科研事业的未来》报告中指出，美国大学正成为创新生态系统的中心。现在的美国研究型大学不仅从事基础研究，还不断地开展应用研究和开发研究，注重科研成果的市场化与商业化。产业界也认识到产学合作在催生创新方面的重要性，不断寻求与大学建立伙伴关系，探索前沿技术，汲取战略决策，招聘高技能人才。 在美国的创新生态系统中，美国政府不仅通过R&D投入促进知识供给，而且在处理各创新主体间的关系，推进科技成果开发、转化和应用方面狠下功夫。自1980年开始，美国政府先后颁布了《拜杜法》、《贝尔—多尔法案》、《史蒂文森—怀德勒技术创新法》、《国家合作研究法》、《小企业创新法》、《联邦技术转让商业化法》等十多部推进技术转移的法律法规，并不断进行修订完善，极大地激发了各方实施技术转移的积极性，推动了创新创业活动的开展。这对于美国长期在国际经济竞争中保持领先地位起到了不容忽视的作用。另外，美国政府还制定了一系列“政府—企业”合作伙伴计划，大规模介入和扶持本国企业。 3.培养和引进创新人才队伍 “人才资源是第一资源”，美国在政府创新管理的过程中，高度重视创新人才的培养与引进，这也是美国能够长期拥有强大经济实力的关键因素之一。教育是培养创新人才的基本途径。美国在基础教育阶段就开始创新、创意教育，以学生为中心，培养学生的创新意识和创新思维，并注重综合性与实践性。此外，美国政府也历来注重STEM教育和创业教育。同时，美国政府也认识到，让世界上最优秀和最努力工作的人致力于为美国工作，将有利于提升美国的企业家精神和国际竞争力，并将为所有美国人带来更多高收入的工作机会。美国受益于吸引并保持必需的外来移民和非移民的外国学生和劳工的能力，而且十分重要的是美国在吸引人才方面具有持续的竞争力。 4.营造良好的科技创新环境 科技创新离不开政府在税收、财政、知识产权保护、科技成果转化、风险投资、科技奖励、市场准入、基础设施等方面提供的有利环境。例如，美国政府对科研机构和研发投入实行免税与退税政策以激励个人、企业和科研机构从事科研活动。由于美国政府历来以所谓的“小政府”著称，因此，政府直接干预科技和经济活动的手段比较有限，税收政策就成为其主要的政策杠杆。除直接资助外，还包括税收豁免和税收优惠。 三、美国政府创新管理对我国的启示 根据《第二次全国科学研究与试验发展(R&D)资源清算主要数据公报》可以看出，历经“十一五”时期的不懈努力后，我国研发队伍不断壮大、研发投入达到新的水平、自主创新能力不断提高。但是，在通过《全球竞争力报告2013-2014》(The Global Competitiveness Report 2013-2014，GIC2013-2014)中的横向比较可以发现(见图4)：目前我国仍处于效率驱动经济发展的阶段，除“宏观经济环境”以外的11项指标均落后于美国，要实现从效率驱动阶段向创新驱动阶段的成功转型，任重而道远。美国政府创新管理自21世纪以来虽面临众多挑战，但是，作为世界上唯一的超级大国，美国一如既往地迎接挑战，战胜危机。美国政府在推动创新的过程中发挥着关键作用，其经验值得我们借鉴。
图4 2013-2014年度中美全球竞争力的比较 1.寻求政府与市场之间的平衡点，协调“政府力量”与“市场力量” 纵观美国政府创新管理的历程，是由“完全市场化”到“市场失灵”再到“政府逐渐干预”的过程。目前我国政府创新管理则是从“完全计划”向“逐渐市场化”的过程。两者虽路径相反，但最终目的均是寻求政府与市场间的平衡点。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场的活力远比想象的强大，这意味着在经济建设领域，凡是政府该放的权都应该放下去、放到位，激发市场活力、需求潜力和发展的内生动力。“市场失灵”并不意味着市场退出。与此同时，政府该管的必须管，放和管是两个轮子，需同时运转。一方面，地方政府必须要把市场监管这个职能履行到底，在减少了事前审批的情况下，事中与事后监管就要做到位；另一方面，政府应该深入进行市场经济体制改革，积极推进经济、政治、科技、教育等体制改革的协调性，强化各方合作。鼓励创新创业，减少相关审批事项与所需时间，鼓励多种经济成分共同发展，落实反垄断政策。 2.构建创新生态系统：创新驱动、优势互补、合作共赢 从上述分析中不难发现，美国经济的成功离不开技术创新和其他创新之间的互动融合，是创新生态系统的典范。这个创新生态系统由政府、企业、高校、科研院所和金融机构共同组成，形成了有利于新老企业创新和蓬勃发展的良性生态系统。而中国的创新生态过多地依赖于政府构建的“人工系统”，而不是依托市场自发形成的“自然生态”，其体系较为脆弱，这就需要在改革发展中进一步提高创新的质量与内涵。那么，面对汹涌而至的第三次工业革命，上海乃至中国创新发展的机遇何在？政府在创新生态系统中应担任怎样的角色呢？
图5 企业成长路线图 (1)遵循企业成长路线图。企业是创新活动的主体，且中小企业又是创新活动中最主要、最基本的力量。但是在当今世界，仅靠自身力量，企业是很难获得成功的。因此就需要政府根据创新企业成长的规律，对其进行引导、助推、组织和保障，以帮助企业顺利度过成长过程中的艰难时期，并获得创新的成功。根据企业创新成长的实际需求，政府培育企业成长所需要采取的措施可归纳为企业成长路线图(见图5)。从种子期到成熟期，每一个阶段要采取不同的扶持措施。
图6 政府在科技成果转化中的作用 (2)政府、企业与高校三大主体相互联动，共生共赢。在强化企业在技术创新中的主体作用的同时，要鼓励企业设立R&D中心，牵头创建产学研协同创新联盟。研究型大学是创新生态的必要组成部分。但是目前我国的校企R&D合作强度在全球位居33位，远不及美国的第3位，政府应该鼓励并资助高校的基础研究与应用研究，加强研究型大学与企业间的R&D合作联系，拓宽高校与产业界的合作渠道，使其为创新生态系统提供多样化的思维。不同创新主体间的协同合作，需要政府搭建相应的平台，优化科技创新资源的配置，减低创新风险与成本，加速科技成果转化。政府在促进科技成果转化过程中的角色可以用图7来表示。 3.加快创新创业人才的回流与引进 图8显示了目前中国与美国在人才教育和劳动力市场效率方面在全球得分与排名的差距。由此可见，在创新创业人才竞争力提升方面，中国上升与进步的空间还很大。
不同国家所处的发展阶段各异，他们引进人才的重点也各异。从总体上来看，以美国为代表的发达国家及地区以吸引外国人才为重点，以我国台湾为代表的新兴工业化国家及地区以吸引本国留学人才和外国人才为重点，以印度为代表的发展中国家或地区则以防止人才外流和吸引本国海外人才回流为重点。图8显示了近11年来，我国出国留学与归国人数。可见，随着我国经济“硬环境”与社会“软环境”的不断提升，海外留学生回巢速率逐渐超过出国的速率。但是从累计值来看，11年归国总人数仅占留学总人数的一半。因此，作为最大的发展中国家，我国在争夺创新人才方面首当其冲的是吸引留学生回国创新创业，促进人才回流。例如，提高R&D投入与留学回国人才的相对工资待遇；加速经济、人文及生态环境建设，优化产业链；构建信息网络，加强海内外信息沟通；细化人才回流政策，强调可操作性。
图8 近11年来出国留学和归国人数统计(单位：万人) 数据来源：www.dfdaily.com 此外，我国目前吸引人才方面的状况不容乐观。我国吸引与留住人才的能力排名约为全球30名，而美国该项能力稳居全球前5名。可见，吸引各国优秀的高科技人才也至关重要。例如，实行宽松的移民制度，为来华的外籍留学生设置丰厚的奖学金，建立灵活多样的用人机制；改善软环境，包括文化、教育、医疗等。 4.发展战略性新型产业，抢占新一轮产业革命先机 首先要在我国现有的产业基础和比较优势基础上，注重发展知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业；其次，进一步完善相应的产业发展环境，包括财政、税收、知识产权、金融、基础设施、风险投资等，规范市场竞争机制，促进公平竞争；此外，组件重大项目，围绕重点领域，培育高技术人才。具体行动举措可借鉴美国经验。 5.深化专利的开发与运用功能 据统计，美国知识产权保护制度的全球竞争力位居第25名，而中国仅位居第53名。美国在2011年创新战略中对专利保护年限的缩短，将有利于激发创新活动，释放市场活力。而我国的专利法目前更多地起着保护专利的作用，在开发与运用专利方面作用甚微，存在严重的滞后性。
标签：创新管理论文; 科技论文; 美国政府论文; 企业创新论文; 企业特征论文; 创新论文; 技术管理论文; 国家部门论文; 研发管理论文; 移民论文; 科学论文; 经济论文; 美国科技论文;
