《监狱法》修改若干问题的思考，本文主要内容关键词为：若干问题论文,监狱论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D926.7 文献标识码：A
1994年12月29日颁布施行的《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》），为监狱正确执行刑罚提供了法律依据，使我国监狱工作法制化进程得以有效推进，也使我国的刑事法律体系得到一定程度的完善。但是监狱法制建设是一个循序渐进的过程，尤其近年来党和国家推行依法治国的基本方略，以人为本理念深入人心，人权保障原则列入宪法，与《监狱法》内容密切相关的《刑法》、《刑事诉讼法》等基本法律相继修改并有可能再次修改，司法改革的成果需要巩固，监狱司法实践产生的诸多问题迫切需要解决，“当前急需对现行《监狱法》进行修订，提高《监狱法》的法律规格、法律效力，充实和细化《监狱法》的内容，加强其可操作性。”① 为此，笔者就《监狱法》修改的若干问题提出一些粗浅的看法，以供各位同仁讨论。
一、《监狱法》立法规格的提升应当置于《刑事执行法》的背景和框架下去构想
《监狱法》的立法规格可以依附于《刑事执行法》搭车提升。《监狱法》是我国《刑事执行法》的基本组成部分。监狱作为监禁刑罚的执行机关和场所，承担了大多数受刑罪犯的刑罚执行任务，作为以规范监狱活动为主的《监狱法》，是我国《刑事执行法》的基本组成部分，但由于其只是对五种主刑中的死刑（死缓）、无期和有期徒刑的刑罚执行活动予以规范，不涉及其他主刑、附加刑的刑罚执行活动，因而其所调整的社会关系的范围较《刑事执行法》狭隘得多。欲以《监狱法》名义单独升格为与《刑法》、《刑事诉讼法》等法律具有同样规格的想法应该说是比较困难的，也是不现实的。何况一部法律能否得到有效落实，并不只取决于立法机关的层次高低。全国人大及其常委会都是国家的立法机关，它们所制定的法律在全国范围内具有相同的法律效力。所以要使其立法规格得以提升，可以依附于《刑事执行法》搭车提升，也就是说应当置于《刑事执行法》的背景和框架下去构想并成为其一部分。
《监狱法》的立法规格也可以通过扩大外延来单独提升。也就是说，从执行刑罚上看，监狱不仅应该包括有期徒刑、无期徒刑和死缓刑罚的执行，而且应该包括拘役和死刑立即执行刑罚的执行，即除管制以外的其他主刑刑罚都由监狱来执行。从监禁场所上看，监狱不仅应该包括徒刑犯监狱，而且应该包括拘役所、看守所、劳教所（当然这需要以劳动教养改变为刑事执行性质为前提），即所有的监禁场所。从诉讼过程上看，监狱不仅应该监禁已决犯，而且应该监禁未决犯（即犯罪嫌疑人），即所有被剥夺自由的人。事实上，国际意义上的监狱正是如此。这样，由于监狱外延的扩大化、监禁对象的广泛性，《监狱法》调整的社会关系范围也就广泛得多。欲以《监狱法》名义单独升格为与《刑法》、《刑事诉讼法》等法律具有同样规格的想法也就有了可能性。但是这仍然需要将《监狱法》置于《刑事执行法》的背景和框架下去构想。
二、现行《监狱法》存在的主要问题及建议
（一）有些条款的内容规定过于原则和笼统，可操作性不强，影响监狱执法的准确性和统一性
1.考核奖惩问题。如《监狱法》第五十六条规定：“监狱应当建立罪犯日常考核制度，考核的结果作为对罪犯奖励和处罚的依据。”但该条款只对罪犯考核奖惩作了原则性规定，没有对考核的内容、程序、方法和原则等作具体规定，致使全国甚至同一省份的各监狱之间存在着不同的考核办法和标准，有损于法律的统一性和严肃性。各监狱自行制定的考核奖惩制度相差较大，标准不一，考核结果不具有法律意义，监狱所在地人民法院在审理减刑，假释案件时对监狱呈报的考核分数和结果无法从法律上认定，极大地弱化了监狱对罪犯考核奖惩管理的有效性。有在不同监狱服刑经历的累惯犯、长刑犯甚至想方设法争取到管理宽松的监狱服刑。有的省份监狱管理机关主动会问公检法机关制定统一的考核奖惩实施办法，虽在一定程度上有利于统一本省的考核奖惩标准，但仍然没有充足的法律依据，无法解决全国监狱考核奖惩标准的统一性问题。而考核奖惩标准的统一性问题实质上就是监狱执法标准的统一性问题。
建议：在分则的狱政管理部分明确规定监狱对罪犯考核的基本内容（思想改造和劳动改造以及各自包含的内容项目），基本的考核办法（如百分考核）和程序，考核的结果作为对罪犯分级处遇和奖惩（含监狱对罪犯的行政奖惩和法院对罪犯的刑事奖惩。这里，建议将升级、降级也作为监狱对罪犯的行政奖惩的一种）的依据。与此同时，既要建立考核分数与行政奖惩种类之间、行政奖惩种类与刑事奖惩种类之间内在的逐级递增的衔接机制，又要建立对罪犯某些特别行为的直接奖惩机制（如现有的列举式规定），激励服刑罪犯积极改造。国家司法行政机关应当会同两院一部据此再制定具体的办法。如月累计积分达到一定分值的，就给予一个表扬，同一季度内获四个表扬就给予一个记功，半年内获两个记功就给予升级，连续处于宽管级达到两年的可以离监探亲或者给予一个立功，两个立功可以给予一个重大立功。立功或者重大立功的，可以报请减刑一年或者两年，或者假释。反之亦然，一定时期内罚分达到一定分值的，分别给予警告、记过、禁闭，禁闭达到几次的，不得报请减刑或者假释，严重的，要以破坏监管秩序罪追究刑事责任。百分考核的具体办法由各省司法行政机关会同公检法机关制定。
2.追捕逃犯问题。如《监狱法》第四十二条规定：“监狱发现在押罪犯脱逃，应当即时将其抓获，不能即时抓获的，应当立即通知公安机关，由公安机关负责追捕，监狱密切配合。”该条规定涉及这样几个问题：首先是时空问题，其中的“即时”如何理解，是监狱人民警察发现时起的三十分钟、一小时还是一天，而罪犯脱逃时间的长短又必然影响到监狱人民警察行使抓获罪犯权力的空间范围和抓获罪犯可能性大小。其次是含义问题，抓获脱逃罪犯权显然是监狱人民警察的一项职权，但脱逃罪犯必然要逃离监狱，逃到社会，监狱人民警察在社会上执法，有无对交通工具的设卡检查权、有无对逃犯可能藏匿地点的搜查权、有无对可疑人员和物品的扣留权、有无对暴力抗法人员的拘捕权，对除脱逃罪犯本人以外的被拘捕人又该如何处理等。再次是协作问题。监狱不能即时抓获脱逃罪犯的，应当与立即通知何地何级公安机关。这些问题如果不作明确规定，不利于强化有关部门和个人追捕脱逃罪犯的责任意识，会对追捕脱逃罪犯工作产生不良影响。
建议：首先从语言规范性上规定，应当将“抓获”改为“追捕”。因为抓获不是一项基于职务的权力，也不是一个法律术语，更像是一个公民见义勇为的非职务行为。其次从时空方面规定，监狱自监狱人民警察发现罪犯脱逃时起的24小时内，且只限于在以监狱所在地为中心的30公里范围内负责抓获，只要出现超出规定时空范围的任何一个条件，监狱即不再负责追捕。再次在含义上明确，监狱人民警察追捕罪犯权力必然同时具有对交通工具的设卡检查权、对逃犯可能藏匿地点的搜查权、对可疑人员和物品的扣留权、对暴力抗法人员的拘捕权，以及使用警械、武器的权力等。规定对除脱逃罪犯本人以外的被拘捕人应当立即移交当地县级公安机关处理。最后是明确协作问题。监狱不能捕获脱逃罪犯的，应当立即通知监狱所在地的县级公安机关和脱逃罪犯主要亲属住所地的县级公安机关，同时立即通知省级监狱管理机关。这样规定，有利于分工负责、互相配合，有利于监狱及时有效地将脱逃罪犯捕获，而且可以方便快捷地通知公安机关。因为监狱的主要职责是对在押罪犯的监管改造，其追捕罪犯的力量是有限的。当然，基于同样的原因，也可以规定为监狱只对在监狱人民警察视野内的脱逃罪犯负责追捕，否则就应立即通知公安机关。
3.办案时限问题。如《监狱法》第二十一条第二款规定：“对于罪犯的申诉，人民检察院或者人民法院应当及时处理。”第二十二条“对罪犯提出的控告、检举材料，监狱应当及时处理或者转送公安机关或者人民检察院处理，公安机关或者人民检察院应当将处理结果通知监狱。”第二十三条“罪犯的申诉、控告、检举材料，监狱应当及时转递，不得扣压。”这些条款中对于监狱、人民检察院或者人民法院应当处理的“时间”规定过于笼统，不易操作，有关机关久拖不决，使得一些罪犯无处申“冤”、急躁不安、心灰意冷，丧失对司法制度和司法机关的信心，甚至实施过激行为。这既不利于对罪犯合法权利的维护，又不利于监狱监管秩序的稳定。
建议：凡罪犯具有真实姓名、地址的申诉、控告、检举材料，监狱应当在一个月内、公检法机关应当在三个月内将处理结果通知监狱或罪犯。
（二）有些条款规定不适应监狱改造罪犯的需要，导致监狱违法执法的“尴尬”现象
罪犯权利的规定太广。如《监狱法》第七条第一款中规定“……以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯”。从字面上看，罪犯其他未被依法剥夺或者限制的权利可以理解为除人民法院判决剥夺的人身自由权利和政治权利以外的所有权利，其外延很广，无法一一列举。随着法律制度的日益完善，其外延还有可能继续扩展。既然是罪犯的法定权利，有关机关特别是监狱就有义务予以保障。监狱稍有不慎，就有侵犯罪犯未被依法剥夺或者限制的权利之嫌，这在当前乃至今后累惯犯、高智能犯和有组织犯罪的罪犯在狱内押犯中的比例逐步提高，罪犯反改造手段已经具有智能化和“合法化”趋势的情况下，监狱客观上已经出现并将继续出现违法执法的“尴尬”现象。这一规定，已明显地不适应当前监狱改造罪犯的工作需要。
一些罪犯按照“法无明文禁止即可为”的现代法治原则申请行使如结婚权、夫妻生活权、生育权、受教育权（包括研究生教育在内的各级各类教育）、对未成年子女的抚养权（特别是在未成年子女无人抚养，生活无着的情况下）等，监狱无论是否让其行使这些权利都会招致侵犯罪犯权利的指责或者“徇私舞弊”、“亵渎法律”等的社会指责，甚至要求追究法律责任的社会压力。因此监狱在罪犯权利的剥夺（或限制）上陷入左右为难的两难境地。
建议：取消该条第一款中“……以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯”规定。这样，既是正视监狱在押罪犯构成变化和改造特点的表现，又可以避免监狱乃至国家出现违法执法的“尴尬”现象。因为，监狱和任何其他国家机关永远也无法不折不扣地保障附着在人身自由权利之上的“其他未被依法剥夺或者限制的权利”。就连我国的自由公民我们也不能充分保障其法律明确赋予的全部合法权利。口口声声标榜“人权至上”的西方国家的监狱法律也不敢有类似规定。如果继续保留，必将使监狱频繁走上被告席而无法履行其职责。
（三）该法对监狱某些工作规定存在着“盲区”，致使监狱有些工作处于无“法”可依的状况
1.对监狱人民警察的职权没有明确具体的规定。《人民警察法》第二章只对公安人民警察职权作了明确具体的规定，而未对其他机关的人民警察职权做出规定。只是在该法第十八条作出了授权性规定，即“国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权”。然而令人遗憾的是，本应由《监狱法》完成的内容却没有明确列出，尽管它先于《人民警察法》颁布。只是在总则第四条简单规定：“监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动，对罪犯进行思想教育、文化教育、技术教育。”我们似乎很难将这一规定理解为监狱人民警察的职权。
这种情况影响了监狱人民警察的执法信心和权威。有的罪犯采取非暴力的不听讲、不劳动、不讲卫生方式抗拒改造，监狱人民警察对其教育无效，便采取一些措施；有些罪犯便以监狱人民警察有侮辱人格、体罚、虐待的行为向纪检、检察机关控告。有些监狱人民警察对纪检、检察机关的依法调查不能正确对待，便对文明管理和严格管理产生片面理解，在执法过程中出现了对罪犯管理“畏首畏尾”、“缩手缩脚”的不敢管或者不愿管现象，觉得作为执法者没有坚实的法律依据，严重影响了监狱执法效能和国家权威。
建议：对监狱人民警察的职权要独立成章，并作出明确具体的规定。不仅应当有针对狱内罪犯的管理教育职权，而且应当有针对监狱服刑期间又犯罪而又必须刑满释放人员的侦查权（主要是拘留决定权等），还应当有针对自由公民或组织扰乱监管秩序时的处置职权（如拘留权、使用警械、武器权等）。
2.没有特赦程序的规定。特赦是指国家权力机关对特定种类的罪犯，免除其剩余刑期而予以提前释放的活动。《宪法》第六十七条、第八十条分别规定了全国人大常委会的特赦决定权、国家主席特赦令的发布权，而《监狱法》作为刑罚执行的基本法律规范却只字未有。
建议：《监狱法》应当体现《宪法》的有关精神，明确规定监狱办理特赦罪犯的有关释放程序，以使特赦工作有法可依。
3.该法对有些成功的实践经验未及时以立法形式加以固定。
（1）劳动改造经验没有以立法形式加以固定。实践是最丰富、最活跃的因素，总是先于法律而产生。法律就是以立法形式对成功实践经验的总结、升华和固定，而且还应有效地指导实践。作为最具有中国特色的监狱成功改造罪犯的劳动改造手段以及其重要载体的监狱生产，《监狱法》除第八条作了“国家提供罪犯劳动必需的生产设施和生产经费的”规定外再无任何文字规定，导致监狱生产缺乏充足的法律依据。尽管监狱生产客观上仍然存在，但监狱劳动改造罪犯的手段似乎荡然无存了，即使提到也觉得底气不足。事实上，劳动改造罪犯的手段永远不会也不可能消失，只是需要在新的历史条件下加以完善和规范。
建议：将劳动改造和监狱生产在《监狱法》中专列一章，使它和刑罚执行、狱政管理、教育改造并列作为《监狱法》的重要组成部分。应当对劳动改造的含义、目的、地位、形式，监狱生产管理体制、运行机制、人员、财产和经费保障，与监狱的关系，监狱组织罪犯生产劳动项目的选择，劳动报酬、劳动保险和劳动保护，产品的销售、成本核算和收益分配等问题做出规定。
（2）对异性警察的比例和岗位没有规定。《监狱法》第四十条规定“女犯由女性人民警察直接管理”，却没有男犯由男性人民警察直接管理的规定。由于对关押成年男性罪犯监狱的女性警察比例没有作出规定，使得监狱领导碍于各种关系而无法抵挡招录或者调动的女性警察进入，导致大多数关押成年男性罪犯的监狱中女性警察比例过高。她们占用了较多的警察编制却只能在机关、后勤岗位工作，造成监狱一线警力严重不足，致使这些监狱不得不在已经满员甚至超编的情况下继续招录男性警察或者实行“以工代干”。
建议：对异性警察的比例和岗位作出规定。
4.对减刑、假释裁定部分程序规定不完善。首先是没有对人民法院或者监狱的告知时限作出规定。减刑、假释裁定作出之后，人民法院或者监狱不及时告知，很容易导致对罪犯合法人身权益的侵犯，特别是按照裁定结果即将释放或者应当立即释放的罪犯来说更是如此。其次是没有对罪犯不服裁定结果的上诉权利作出规定。既然人民检察院可以对中级以上人民法院作出的减刑、假释裁定进行抗诉，罪犯当然应当对应地享有上诉的权利。倘若罪犯对此不能进行上诉，这不仅违背了刑诉法的基本精神，也不利于保护罪犯的正当利益。②
建议：明确规定人民法院或者监狱对减刑、假释裁定的告知时限和罪犯不服裁定结果的上诉权利。
（四）有些内容与现行刑事法律的有关规定不相一致，出现冲突
免予起诉制度和无期徒刑罪犯适用暂予监外执行的规定与现行《刑事诉讼法》相冲突。1994年颁布的《监狱法》第六十条、第二十五条分别规定了免予起诉制度和无期徒刑罪犯适用暂予监外执行的资格。1996年修改的《刑事诉讼法》取消了免予起诉制度，取消了无期徒刑罪犯适用暂予监外执行的资格。这样，两法规定不一致，出现了冲突。
“可以”撤销假释与现行《刑法》“应当”撤销假释的规定相冲突。1994年颁布的《监狱法》第三十三条第二款规定：“……被假释的罪犯。在假释期间有违反……规定的行为，尚未构成新的犯罪的，公安机关可以向人民法院提出撤销假释的建议……”“可以”的涵义是提出或者不提出，即有选择性，允许从撤销假释或者不撤销假释中选择一种结果。1997年修改的《刑法》第八十六条第三款规定：“被假释的犯罪分子，……尚未构成新的犯罪的，应当依照法定程序撤销假释，收监执行未执行完毕的刑罚。”“应当”的涵义是必须，即没有选择性，只能有撤销假释一种结果。这样，两法规定也不一致，出现了冲突。③
建议：凡与《刑法》、《刑事诉讼法》冲突的规定，无条件地以《刑法》、《刑事诉讼法》的规定为准进行修改。为了避免上述两法再次修改导致内容冲突带来的问题，凡属于两法规定的内容，一律不再重复写入，只对两法没有明确规定而又与监狱工作密切相关的内容作出规定。
总之，《监狱法》的修改势在必行。《监狱法》立法规格的提升应当置于《刑事执行法》的背景和框架下去构想。国家立法机关要尽快组织立法、审判、检察、司法行政机关和政法院校以及其他国家机关的有关人员，组成专门机构，全面广泛地开展调研。本着实事求是、与时俱进精神，站在巩固党的执政地位，维护国家长治久安的高度，既要正视监狱工作的实际问题，总结监狱工作改革和实践的成功经验上升为法律，全面规范、指导与监狱工作有关的各项工作，增强可操作性、规范性和准确性，实现与有关法律的有效衔接，又要顺应监狱工作发展的趋势，维护《监狱法》的稳定性、严肃性和统一性。
收稿日期：2006—02—19
注释：
① 北京大学教授杨殿升在纪念《监狱法》颁布十周年座谈会发言[Z].中华人民共和国司法部网站，2004—12—26.
② 胡配军．在依法治监过程的中适用《监狱法》面临的困惑[J].法律图书馆．
③ 牟九安．《监狱法》应予以尽快修改[J].转自北大法律信息网．