论建国后我国农村土地使用制度的变革，本文主要内容关键词为：土地使用论文,农村论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今年是建国50周年，50年来我国农村土地使用制度作了多次调整，发生了重大变化。回顾这一段历史并给予科学的总结，分析目前我国农村土地使用制度改革的具体形式及变动趋势，提出今后农村土地使用制度完善与发展的具体措施，这对于认真贯彻十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，把农村经济工作推向一个新阶段，无疑是十分必要的。本文围绕上述三个问题谈一点看法。
一、农村土地使用制度变革的回顾与总结
自1949年新中国建立以来，随着整个社会经济制度和经济体制的变革，我国农村的土地使用制度进行了四次重大变革，时间上可分为四个阶段。
（1）第一次为土改阶段，即把封建所有制土地制度， 改革为农民私有制土地制度，农民占有土地所有权，使用权也归农民，土地所有权和使用权合一。这种土地制度实行的时间很短，只有两年时间。
（2）第二次为合作化阶段， 即把农民私有制土地制度改革为农民私有、集体统一经营使用的土地制度（即初级农业合作社）。这种土地使用制度建立时间过早过快，在土改后不长的时间内，有的地方农民入社后退出合作社。而且，这种土地使用制度规定，土地不能出租、买卖，土地资源难以合理流动和优化配置。
（3）第三次为人民公社阶段，即把农民私有、 集体统一使用的土地使用制度，改革为集体所有、统一经营使用的土地制度，即“人民公社”土地使用制度。这种制度是学习苏联模式的结果，一直延续到农村改革、实行家庭联产承包制以后才得以改变。
（4）第四次为家庭承包阶段，即把集体所有、 统一经营使用的土地使用制度，改革为集体所有、家庭承包经营使用为主的土地使用制度。其特点是，将集体土地的所有权和经营使用权分开，所有权归集体，经营使用权归农民，以家庭为生产经营单位。
应该看到，50年中这四次土地制度变革，对生产力发展所起的作用是不同的。
（1）第一次土改， 建立了以“耕者有其田”为特征的农民土地所有制，使农民获得了土地所有权和使用权，农民阶级千百年来的平均主义倾向，第一次在地权形式上得到最大限度的实现，生产积极性空前高涨，由此产生了极为显著的制度绩效。1950—1952年，我国粮、棉、油年均增长率分别为13.1%、43.2%、17.8%。这说明，这种地权形式是适合当时的农业生产条件、农村产业特性和农民利益取向的制度安排。
（2 ）第二次改革尤其是第三次改革所建立的人民公社“三级所有、队为基础”的制度，不仅脱离了我国农村实际发展状况，而且也背离了农民的愿望和要求。农户不再作为基本的生产单元，农民成为集体队伍中的一员，劳动成果及其分配由公社或生产大队或生产小队依据国家统一规定进行核算。这种土地使用制度，不利于调动农民的生产劳动积极性，且组织、监督费用很高，农民收入极其低下，很多地方连温饱都不能解决，最后终于解体。
（3）第四次改革，农民又最终获得了土地使用权， 建立在农户家庭经营基础上的这种土地使用制度是对“人民公社”体制的否定，它解放了农民，也使土地发挥了应用的作用。这是一场先由农民发动后经政府认可的因势利导而实行的农村土地使用制度改革。这次历时虽短但意义深远的变革，使农业生产力获得了一次极大的解放，以至农业生产在短短几年内连上台阶。与此同时，大量的农业剩余劳动力不再单独流向国家大工业，而被农民自己投向农村二、三次产业，有力地推动了农村工业化所需的资本积累，数以千万计的农业剩余劳动力从传统农业中转移出去，乡村集体工业企业和农民个体工商户大量涌现，极大地推动了农村经济的发展、农民收入的提高以及农民生活的改善。
回顾过去四次土地使用制度改革，其经验和教训是十分深刻的，它对我们进一步改革和完善农村土地使用制度有着重要的启迪，归纳起来有以下四点：一是建立土地使用制度，必须适应农村生产力和生产发展水平，决不能采取无偿（或有偿）剥夺办法，一下子宣布废除农民土地私有权和使用权。二是土地所有制中所有权、使用权、受益权、处置权，必须根据生产专业化和社会化的发展，进行合理的分离。三是集体土地的经营管理体制，要符合农业特点，能充分调动和发挥集体和农民两个积极性。四是土地使用的规模必须适度，与农业生产力水平和发展要求相一致。
二、目前农村土地使用制度的具体形式及变动趋势
经过20年农村的改革与发展，我国农村土地使用制度的具体安排已发生了很大变化，土地使用制度的变化越来越适应农村生产力发展的需要，其形式越来越多，内容越来越丰富。
（一）农户家庭经营型
这是当前我国农村土地使用制度基本的形式，具体类型又有多种。
第一种是“均田大包干”。即80年代初期改革时形成的基本格局。这一形式是按人、按劳和按人劳比例平均分配土地，增人增地，减人减地。除按规定上交农业税、提留和定购任务外，其余全部土地收入为农户所得。其主要特点是：地块较零碎，整个农业生产过程主要由农户经营，呈分散状态。“均田大包干”既照顾了农民均地权的要求，又考虑到我国农村生产力水平，是一种切合实际的制度选择。
近几年来，这种土地使用形式发生了变化，变成了农村土地使用的“双层经营”形式，所谓“双层经营”，是指以农村土地使用的家庭包干制为基础并与农村社会化服务体系相结合的农民经营使用制度，这种形式的特点是家庭经营的基本制度不变，但通过服务组织提供了一系列的具有某种规模效益的农村社会化服务活动，增强了家庭经营的活力，解决了农业生产产前、产中、产后的一系列问题，更加丰富了家庭经营的内容。
第二种是“两田制”。因农民所享有的地产平等权利所派生的随着人口关系的变动不断地重新均分土地的压力，以及由此导致的交易费用的增加、地块变动的频繁与分布的零散，尤其是对农业生产的影响，最终促成了用部分农地缓解这种矛盾的土地使用形式——“两田制”。这是近年来越来越为人们所重视的一种制度形式。“两田制”的基本作法是将包干到户的承包地分为两部分：一部分是按农户家庭人口数量平均分配的“口粮田”，这部分土地只负担农业税，其它收入归农户，带有平均意义上的福利与保障性质；另一部分是“承包地”（或叫承租田、租赁田），这部分土地除承担农业税外，还要分担集体的提留或租金、完成定购任务等。在承包地的分配上，办法也不尽相同。有些地区并不改变土地经营现状，只是在利益上作出划分与调整，“动帐不动地”。即在承包面积上划出“口粮田”和“承包田”，按照一定时限（一般为5年），农户增人则增加口粮田份额，相应地减少提留和定购任务； 反之，则增加承包田分额，并相应提高提留和定购任务。这种土地使用形式相对稳定了农户的土地经营规模与范围，避免因人口增减不断调整土地导致的土地进一步碎化，以及这种调整对农户稳定投入的影响。实质上这种“动帐不动地”同“均田大包干”并无实质区别。有的地区实行“两田制”时，则对“口粮田”之外的“承包田”实行按能承包或进行招标，即在一定范围内打破了原来的“均田模式”，在不改变家庭经营的前提下，实现了农地相对的集中，也即通常所提倡的“家庭农场”、“种田大户”。不过这种形式一般出现在耕地较多或耕地虽少但非农产业较为发达的地区。
“两田制”地权形式，使农户保证了社区的生存权利的天然平等，即使转营非农产业须退出承包田时，也还有或力图保有“口粮田”而免后顾之忧。另外，少种承包田，他们也得到了某种“补偿”，即少交提留和定购任务。“集体”则通过这种地权形式明晰了“提留”载体即承包田，保障了“集体”的收入份额或干部补贴及其它各项开支，由此也增强了自己的“地主”地位，并正在成长为一个自觉的经济主体。政府则由于农户经营的相对稳定并兼顾了公平和效率，税收及农产品供给得以实现，因而积极的给予了相应的支持、试验。
第三种是“三田制”。这是“两田制”的一种延伸。一般做法是，从口粮田、承包田中抽出10—30%的耕地另设一田叫“经济田”，进行招标承包（租赁），其余“两田”仍按人或按人劳承包。这种“三田制”制度是在推行“两田制”后新出现的。实行这种形式主要是使经济田不负担定购任务，加大承包费，以增加集体收入。这种形式适宜于较为发达的农村地区。
（二）集体经营型
即土地集体所有，集体经营使用，但它与以前的“人民公社”制度有根本的不同。农村集体经营使用土地的形成，主要是在一些城郊地区和乡镇企业或非农产业相对发达的地区。
第一种是集体农场。农地的经营主体为集体，耕种、收获、浇水、运输等都由农场统一组织，或实行联产计工资，农产品全归农场；或按定产计工资，超产粮食归个人。这类集体农场只存在于少数经济发达地区，全国极为少见。
第二种是农业作业队。作业队成员一般由集体联产计酬，超产有奖，基本管理方法同上述集体农场差别不大，但在分配上不一定单独核算，集体通过各种方式对务农劳动力进行补偿。但也有相当一些作业队采用家庭承包方式。这种土地使用形式一般存在于工副业比较发达、经济实力雄厚的地区。
第三种是农业车间。其基本作法是在乡镇企业内建立一个从事农业生产的机构，将该厂职工的或社区的土地集中起来经营，并对土地经营者定产量、费用、利润等指标，若完成指标，劳动者享受社区企业工人的工资或平均工资待遇。这种土地使用形式，主要发生在非农产业发达的农村地区和一些大中城市郊区。
集体农场制或农业车间制土地使用形式，说到底，是在非农产业成长并具有社区性格、企业工人尚未脱离农民身份的条件下，由原来的“集体”母体所衍生的以缩小其不同经济成员之间的收入差别为直接目的而采取的农地经营方式，而不是“人民公社”意义上的农民集体制度。这种地权形式的制度涵义在于：①社区性非农产业及其收入的增长，使集体的土地所有者的地位有所提高，在与农户的关系上，它不仅当初可以将农地使用权均分给农户经营，而且在农业与非农产业的收入拉大时，经济成员的平等权利使它有责任和能力调节其收入水平，提供某种保障乃至调节其地权形式。②非农产业的成长及形形色色的“以工补农”形式，使集体开始成长为一个超越国家力量干预农村经济生活的利益实体或经济主体。③集体经济组织借助于乡镇企业或利用工农产品的剪刀差，从非农产业这个以往由国家或城镇垄断经营的生产部门中得到了部分的甚至大大超过隐性租税的补偿，倾斜的国民收入分配格局得到某些矫正，农业这个弱势产业在农村工业化地区得到了它的特殊补偿。④集体经营、“反承包”现象及其它“以工补农”形式，实际上都是基于农村社区特定的产权性质与结构，由集体替代国家在局部地区行使了农业支持政策。
（三）股份制形式
目前实行以土地入股参加分红的农村地区尚属少数，但它将逐渐增多。这种形式在一些无力独立经营的困难户和工商兼业户中采用较多。入股方式不拘一格，在坚持入股自愿、退股自由和互惠互利的原则下，有的向村办农场入股，也有向种田能手入股；有的只是土地入股，也有的土地入股同时参加劳动或参与共同经营，但多数只凭籍土地经营承包权向经营者索取一份稳定的土地收益。这是土地所有权、经营承包权和使用权三权分离后的一种特殊形式。
（四）代营制形式
这种土地使用制度在包干当初就有出现，最先实行的主要是在邻里、亲朋之间代营“五保户”和困难户的承包地。其特点：一是原承包户的土地经营使用权和收益分配权不变。二是代营户多属低偿或无偿代营一部分或全部生产经营活动。三是当地行政组织有领导地参与组织这项活动。这些年在一些工商兼业户中也沿用了代营制，且有扩大的趋势。与上述不同的是，这种代营制是群众自发形成的，一般是有偿代营，代营多以农机户、畜力户或电井户为主。循此发展，有可能扩展成股份制度统一经营的联合体。
此外，还有抵押制、租赁制等形式。
从以上这些不同形式的分析中，我们可以看到20年来土地使用制度变化的趋势：
（1）从停滞到流动。在最初“大包干”时期， 无论是理论上还是实践中，土地使用流转是不被允许的。偶而不多的土地流转多是非正式地发生在一些二、三产业发达的地方。土地转让被允许，实际上是一种以土地使用权为交换内容的土地市场及其相应的交换权得到认可和允许。这一意义，并不亚于土地经营权和所有权的分离。农户这种转让权的获得，是其经营权的伸展和扩张。从全国各地农村土地使用制度看，土地使用权的流动是否被允许及其自由度大小，与该地区的商品经济发达程度和二、三产业发展快慢密切相关。
（2）从无偿到有偿。从严格意义上讲， 农户自“大包干”之初承包土地，从来就是有偿的。农户除交农业税外，还要交有隐性地租的定购，相当一些地方还要交少量提留。但对所有者集体来说，要么没有收益，有的话也微乎其微，接近无偿。所以，目前各地对农村土地使用制度重新设计和完善，有偿承租都已成为首先充实的内容。充实的结果，一般农户的土地负担有所增加。有偿承租通过合同形式固定下来，从而使集体的土地所有权名正言顺地在经济上得到了实现，也有助于农户提高土地利用效率。
（3）从“均田”到“两田”。 这是现有条件下为防止地块过于零碎的一种过渡性措施，也是为求得均田而又尽可能不使效率流失过多的一种技巧性的制度安排。“两田制”中的利益补偿原则如果运用到“一田制”中去，可能会有一个运转更为有效的农村土地使用制度。与以前集体用行政手段调整地块相比，这种利益补偿的安排，已经开始渗透进了一种逐步发展的商业精神和商品生产中通行的平等交换原则。从此意义出发，“两田制”中的利益补偿办法，实际上是在为下一步土地使用权的市场化准备条件。
（4）从独营到合作。这种趋向主要表现在农业生产的经营、 管理过程中，也即人们所说的社会化服务。这并不意味着农户土地使用权的任何削弱，而是农户在土地经营中与其它经济组织进行一种有偿的经济合作。服务体系的逐步确立，是农村合作经济的崭新格局，不仅能使农村合作经济重新获得活力，也使家庭经营的活力在新的层次上得到了更充分的发挥。
三、农村土地使用制度的完善与发展
今后，我国农村土地使用制度的完善与发展，应主要抓好以下几方面工作。
（一）明确土地所有权主体
农村土地所有权主体是谁，是理论界讨论的重点问题。目前，各地在对农地使用制度的重构和完善过程中，乡级组织因为范围太大，监督、管理费用太高，已经基本上被排斥在农地所有权主体之外。依据人民公社体制中逐渐稳定下来的“三级所有、队为基础”的格局，村民小组这层组织不仅清楚土地关系在历史上的演变情况，而且管理费用也相对便宜，似乎更有理由成为农地的所有权主体。但是，在“大包干”的强有力的冲击下，生产队或村民小组这层组织目前已逐渐萎缩，难以承担其所有者的职能。而村级组织因为有党支部和村委会的支撑，显得较为完整和巩固。因此，在种种“完善”家庭联产承包责任制的努力和规定中，大部分地区都已经或者趋向把村级经济组织作为土地所有权的主体。
村级经济组织（或称村委会）作为所有权主体，离农地使用者最近，而且具有行使所有权权利义务的管理能力，有助于今后所有权向农民身上转移。政府也应该使村级经济组织有行使所有者职责的权力和行政能力，如发放和签署土地合同、监控合同的执行，作为土地发包方把农地承包给农民，有权对浪费农地、滥用农地的行为进行制止等。地方上的国家土地管理局可以对村级经济组织实行宏观调控和指导。
有的同志提出土地国有化的设想，实行“国有民营”，认为国家做为土地所有权主体更有益处：实行“国有民营”可以明确界定土地所有者和土地使用者的不同权益；实行土地国有可有效地防止土地兼并，使耕者有其田；实行土地国有，由国家制定配套的土地法规，设置自上而下的土地管理机构，可以为国土的统一整治和利用提供可靠保障。但多数同志对实行土地国有化持怀疑态度，认为在我国实行土地国有化不仅在理论上和法律上难以解释清楚，而且从实际操作和效果来讲，也是不现实的。实行国有化以后，实际上还须靠社区来代表国家管理土地，而在社区没有所有权的情况下，能否比现在管得更好是值得怀疑的。更为重要的是，在广大农民缺乏非农就业机会的情况下，即使实行土地国有化，也不可能使土地使用权分散的状况有实质性改变，现有土地使用中的多数矛盾仍然存在。
（二）完善农村土地使用制度的具体形式安排
就大多数地区而言，目前农地主要是按人口或人劳比例平均分配的。这种土地平均占有方式是由土地仍是多数地区农民的主要生活资料来源这一客观事实决定的。随着农村经济发展、产业结构调整、价格制度的完善，农民在种地之外多种就业机会会增加，应鼓励部分农民放弃土地使用权，打破均田模式，促进土地经营的相对集中。特别是随着人口的不断增长，应寻求抑制农地经营规模进一步被分割细化的有效措施。从国际经验看，实行单嗣继承制度是一种行之有效的措施。目前在我国农村推行这种制度还面临很大的阻力，但不应放弃这方面的努力，尤其是人多地少、非农产业化较发达的地区可以试行这一制度。近些年来一些地区试行“两田制”，这在适当考虑公平原则的前提下，在土地使用权的分配中更好地体现了效率原则，协调了稳定与流动的矛盾，为一部分农民离土经营和土地相对集中起到了中介作用。“两田制”可以作为我国农村土地使用制度演进过程中一种可供选择的过渡模式。
无论是“均田制”、还是“两田制”及其它具体制度安排，都必须从当地农村实际出发，按照农民意愿进行合理有效的选择和设计，使农村土地使用制度建设顺利进行。落后地区，土地仍然是主要的生产资料，离开土地，农民就没有其它就业场所，在这些地区宜实行“均田制”，使农民有其田，保证农民生活。在大中城市郊区及较发达的沿海农村，二、三产业比较发达，农民就业机会多，非农收入增加，土地不再是主要的生活来源，宜实行“两田制”或者是“农业生产车间”等制度，以有效地利用土地资源，保证农产品的供给。在“四荒”开发或低产田改造中，为发挥农民生产积极性，保证农民有高度责任心，宜实行租赁制或其它形式的制度。
（三）进一步确立农户土地使用权的内容
目前，我国农村农户土地使用权是很不完整的，深化农地使用制度改革，核心内容之一应是进一步完善农户的土地使用权。事实上，从广义上讲，土地所有权和土地使用权之中都应包括收益权和处置权。农户排它性地使用单块农地，必须能从中得到应有的经济效益，并且农户在所有者代表许可的范围内，应有权行使一部分土地的处置权。具体地讲，农户土地使用权至少应包括这样一些内容：一是占有权。即农户在规定的承包期内，其使用土地的权力不应受到侵犯。二是开发权。即农户在承包期内有权优化土地资源配置，提高土地的产出价值，但无权自行将农用地转化为非农用地。三是收益权。农户应得到其应得的经济收益，这包括两方面的内容：一方面，农户必须从出售土地产品中得到其应得的利益；另一方面，农户应得到其使用土地后因投入资本和劳动而增加了的土地的改良价值。四是转让出租权。即农户可以转让或出租土地使用权，并获得一定经济补偿。也就是说，可以通过建立土地使用权市场，通过使用权的商品化，来构造土地流转的内在机制。五是租赁权。农民可以把使用权当作财产，进行租赁。六是抵押权。农户可以以土地使用权作为抵押，来获得银行或其它金融组织的贷款。七是继承权。农户的土地使用权可以继承。
（四）建设并完善土地使用权流转制度
土地的流转制度是依土地流转的需求和土地产权中的让渡权而设立的，是使土地使用权流转得以有序进行的制度安排。土地使用权流转的目标是增强生产要素重组的灵活性和资源的有效配置，但在实践中，不是所有的土地流转都能导致资源配置的优化，相反在非农就业机会不足而人口压力又大的情况下，土地使用权的流转，常导致收入分配的恶化和对经济增长的损害。只有在非农就业机会增加和土地就业压力减轻的条件下，土地使用权流转，才有利于收入分配的改善和增长。在农村目前的条件下，只有劳动力向非农产业转移较多的地区才有这种积极的土地使用权流转需求，这是劳动力转移出去后农业生产要素调整的现实需求。为适应这种需求，土地流转制度的建设要强调两点：一是土地使用权在农户间的自由转让，政府予以认可，使土地使用权流转公开化、合法化；二是农户间的转让，须报村级组织批准并在办理手续后方可进行。不管哪种形式的转让，都要如去年中央的决定所说：“土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。”
（五）采取积极措施，建设农村土地市场
土地市场通常分为土地买卖市场和转让出租市场。转让出租市场即土地流转市场，是最重要、最活跃的市场。在集体土地所有制不变的情况下，土地买卖即所有权的变更只能在较小的范围内发生。过于频繁的所有权变更，也不利于土地的长期经营，不利于生产的发展。土地使用权的转让出租，则主要服从于变化较大的对土地的使用要求，因而可能频繁的出现。土地的使用者是农民，只有他们才能参与和完成土地使用权的转让，完成市场交换行为。同时，土地市场的建立运行，也为土地使用权的转让提供了市场条件。
完善农村土地市场，要抓的事情很多，关键是要采取以下措施。一是充分发挥农民在土地市场中的主体作用，其主体作用发挥的好坏，显然是土地市场发展的一个关键。二是建立地价评估、预测和决定的制度。市场机制，基本上是价格调节机制；土地市场运行的正常与否，关键在于价格的合理性。土地价格合理就能准确反映土地供需状况，就将刺激和引导土地的合乎需求的流动和使用。目前，农村土地市场价格的决定，还没有形成一定制度，没有规范，也缺乏科学的方法。科学的定价要以土地评估、土地市场预测为基础，这也是需要尽快进行和完成的。地价的确定，最少应包括土地承包费、转让费和买卖价格等内容。三是建立土地金融制度，开展土地信用，为土地市场的发展提供资金，以使土地使用权的转让出租得以顺利完成。建立土地基金，开设土地银行等都是非常积极的意见，应尽快采纳实行。四是扩大土地市场的空间范围。土地市场活动，土地的转让转包，不能局限在一村一乡范围内。它应该依客观发展的需要来调节和配置土地资源，要突破社区限制，不要受户口制度的束缚。港、澳、台、侨资和外资在今后仍将是重要的投资来源，要进一步改善市场环境，继续吸引利用这些资金。五是建立土地市场基础设施，要从场所、机构、人员、设备等各方面同时进行。尤其是要加强通讯和信息网络建设，加强和扩大信息流通，引导土地市场发展。
（六）改革土地租税制度
土地使用制度的变革实质是各种利益关系的重新调整，这种调整最终体现在土地租税制度的具体安排上。因此，土地租税制度的改革是深化土地使用制度改革的核心内容之一。改革土地租税制度的措施有：一要用规范的地租制取代非规范的“集体提留”制。农户承包集体土地，负有缴纳租费的义务。为了规范这种关系，必须在农户与集体经济组织之间鉴定真正具有法律效力的租约，明确规定承包期内租费的收取依据和标准。在承包期限内，每隔一定时间，可以对租费的收取标准和数量做适当调整。在集体决定收回农户承包的土地时，必须对其改良土地后所增加了的土地价值给予经济补偿。二是理顺农民同国家的税收关系，把暗税转明税，但总体税赋水平不能过高，而且，应通过颁布具体的《土地税法》来规范地税的征收和使用。三要把地税和租费分开，让农民清楚地知道那是交给国家的，交了多少，那是交给集体的，交了多少，让农民清楚到底是谁的比例更大，合理与否，增强农民对地税和租费改革的关心程度及参与改革的积极性。最后，地税及租费二者合起来要有一个上限，不能超过这个上限，增加农民负担，否则就要受到有关监督检察部门的行政处罚。目前，县、乡、村对农民的各种提留增加很多，已引起了广大农民的不满，影响了干群关系、工农联盟，必须引起各级政府的广泛重视。
收稿日期：1999—04—11
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