涉诉信访的现状及机制完善探讨——金华中院涉诉信访调研报告，本文主要内容关键词为：中院论文,调研报告论文,现状及论文,机制论文,金华论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
信访制度，作为中国最基本的民意表达制度，是党、政府密切与人民群众联系的重要桥梁和纽带，是群众路线在工作中的生动体现。具体到法院而言，处理好涉诉信访，则是贯彻、实践司法为民的一项重要内容。但近年来，该项制度日渐显现出一些与新形势、新制度不相符合的问题，主要表现为：公、检、法三机关相比较，法院涉诉信访占绝对比重（约占三分之二），信访数量居高不下；群体访、重复访、多头访升幅大，成为影响所在地方改革、发展、稳定的一个障碍因素；信访人主观诉求与现行司法的规律性要求不能契合，越级访、重“访”不重“法”现象普遍，处访难度越来越大。从一定程度言，涉诉信访问题已成为当前困扰法院工作的一个难题，也日渐成为社会各界广泛关注的热点和焦点问题。涉诉信访工作处理得好坏，亦日渐成为党和政府、民众评判法院工作的一项重要内容。为此，我们对金华市中院及所在市的9个基层法院在2004年的涉诉信访情况进行了调研，并对所遇到的信访类型、暴露出的问题、处访工作的亮点进行了梳理，试图对信访制度如何与法院的现代化与时俱进并更好地发挥其良性作用作一探讨。
一、当前法院涉诉信访的现状透视
2004年，金华市中院及9个基层法院共接待涉诉来访10192人次，其中中院有1072人次，基层法院来访的有8496人次；收到涉诉来信6080件次，其中中院有2413件次，基层法院有3673次。与2003年比，来信来访增加工15%。综合而言，具有如下特点。
（一）信访内容呈现广泛性、复杂性
一是信访内容涵盖法院工作的各个方面，据本次调研统计，依次为：涉及民商事的为4764件／人／次（包括件次＋个人的总和，下同），占总信访比例的46%；执行3383件／人／次，占总信访比例的33%；行政946件／人／次，占总信访比例的9%；刑事590件／人／次，占总信访比例的6%；信访审判作风、廉政问题和其他内容的总计599件（其中其他内容为383件／次）。在涉诉信访中，群体访仍占有一定的比例，具体为：一是非法集资或大量拖欠货款纠纷，这些案件在有群体访的在6个基层法院均存在，该类案件的债务人均为个私业主，所留财产少之又少，法院判决后，执行基本无效果，从而引发群体访。二是土地征用、承包纠纷、拆迁纠纷，由于囿于其中的政策性因素和现行司法解释的规定，使法院除对土地承包经营权纠纷尚能正常审理外，其他案件均显得力不从心，导致群体性上访的发生。
（二）处访方式具有软弱性、单一性
表现在如下几个方面。一是处访人员少、案多人少的矛盾极其突出。据统计，我市9个基层法院现共有信访工作人员14名，其中有4名尚为兼职人员。面对数量众多的信访案件，难免出现敷衍、走过场现象，导致处信处访工作不踏实，来信来访人员不满意，从而出现越级访、多头访现象。二是处访工作人员权责虚化。当前，在法院，基本上仍沿袭办案责任与信访责任相分离的做法，而这种分离既导致处访人员工作量的增加，又使原案件承办人游离于处访工作，导致处访人员对信访焦点的归纳、突破得不到有力地支持、配合。尤其是在针对审判作风、廉政建设的信访处理上（2004年涉及该类内容的信访案件为216件），我们认为，只要处访人员与原承办人员一起向信访人作面对面的解释工作，该类信访绝大多数完全可以做到即时消解，而无需再由处访人员向院纪检监察部门转达、调查，再反馈给信访人。同时，裁判权与处访权的分离，也使得大部分信访人产生不信任感，转而宁愿寻求有权机关、领导上访解决的现象，使处访工作人员权责处于虚化。三是处访工作方式单一化，表现为：和风细雨式工作过多，对无理缠访者对策甚少；偏于满足信访人欲求者多，注重保护被信访者权益少；注重依情劝访者多，坚持依法处访者少。实务中，在对待如人身损害赔偿等案的信访过程中，往往采取做对方当事人工作，通过变更已发生法律效力的裁判文书中的赔偿额度、或者协调给予办理低保手续、捐款等方法，以求得上访率的下降。如此“会哭的孩子有奶吃”的做法，极易使处访工作出现滚雪球式的恶性效应。
（三）信访渠道的多头性、交叉性
依国务院颁发的《信访条例》第4条规定，“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持分级负责，归口办理，谁主管谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则。”然而，现实却是，一些不乏善意但与司法工作特点明显不符的口号、做法，如“信访第一责任人”、“首访负责制”的提出，实际上使各级国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关都可能成为不属自己管辖范围的事务的处访机构；同时，信访者要么限于知识水平而不知、要么无视《信访条例》的相应程序性规定，迷信多头访，以期引起注意或重视，达到自己的信访目的。在涉诉信访实践中，有一种现象极为普遍，信访者往往避开正在审理与其信访事件相关的法官或法院，而找院领导或上级法院，更多的则是向党委、人大、政府诉诸诉求，甚至出现千方百计上京城的现象。笔者认为，这种现象与我国浓厚的文化传统不无关联，折射出在“人治”和“法治”的交辅并行中，中国民众更多愿意相信“人治”而不愿通过“法治”解决。由此，信“访”不信“法”现象的存在，仍将在今后一定时期困扰法院处访工作的进程。
（四）缺乏一个统一、协调的处访联动平台
对法院而言，系统内的处访网络至今也未建立，信访工作人员基本上还各处一隅、各自为战，满足于兵来将挡、水来土掩，上下级法院之间、同级各地法院之间，缺乏经验、信息交流，缺乏应对处置信访的统一工作方式方法。而形成鲜明对比的是，随科技的发展，通讯、网络技术的广泛应用，不少信访者（尤其是群体访）已突破时空障碍，跨县、跨省域互通信息，利用各地不同的政策规定、司法解释的缺漏以及不同法院的不同审判，与处访人员形成对峙，导致法院处访工作极为被动。这在处理土地征用补偿纠纷的信访中体现尤为明显突出。
二、涉诉信访处理中存在的问题
涉诉信访在今后一定时期内仍将居于法院工作的一个重要位置，对其处置的得当与否，势必构成对司法权威的一种挑战。笔者认为，在涉诉信访处理过程中，应理顺如下几方面关系。
（一）程序安定与法的正义性之间的关系
日本三月章教授认为“正义的要求和法的安定性的要求，往往反映出法律对立的一面”。（注：陈桂明：《程序理念与程序规则》，中国法制出版社1999年10月版，第2页。）季卫东教授也认为“当事人可以任意申告翻案，上级机关可以越俎代疱。这样就使决定状况变得极不安定，法律关系也难以确定。”（注：季卫东：“程序比较论”，载《比较法研究》1993年第1期，第38页。）争议纠纷一旦被作出终局判决，它不但拘束诉讼当事人服从该判断的内容，使之不得重复提出同一争执，而且作为国家审判机关的法院，当然更应尊重自己所作出的判断。与此同时，法的正义性又要求将有错必纠奉为一项基本原则，它要求凡是因认定事实、适用法律或者其它原因判决错误的案件，都应予以纠正。然而，由于诉讼总要受到时间和空间的限制，我们所要求的案件的客观事实又都是过去发生的，由此导致证据所证明的事实并不能与客观事实完全契合，因此，有错必纠在司法实务中不可能完全实现，它不符合司法权在本质上乃是判断权的实际，如过分强求有错必纠势必将严重损害程序安定。但二者又并非不能结合考量，即“以法律的弹性应付认识对象的复杂性、变动不居性和连续性，以一驭万，造成法网恢恢、疏而不漏的法律效果。”（注：徐国栋：《民法基本原则解释》，中国政法大学出版社1992年版，第29页。）程序安定固然必要，但如果过分强调程序的安定，而抛弃实体正义，就必然会使程序走向僵化，从而出现“恶法亦法”的极端。因此，对程序安定进行适度的限制或弹性规定是必要的，它能使确有正当理由的当事人通过涉诉信访的途径重新获取公正审判的可能。
（二）法律效果与社会效果的关系把握
信访制度是一个充满着悖论和矛盾的现实。一方面，党和国家强调畅通信访渠道，不能对信访群众压堵拦截；另一方面，又要求尽可能地减少越级访、群体访、重复访，把各种问题、矛盾、纠纷解决在基层。而从实质言，法律效果与社会效果关系的把握在涉诉信访处理中乃是确立怎样的司法理念的问题。法律效果着眼于法律的证明，侧重于对法律条文的适用；社会效果着眼于法律基本价值的体现，侧重于司法目的的实现。现实中，一是法律本身固有的滞后性、不周延性、模糊性等缺陷，使法律无法应对社会生活本身的无限丰富性和复杂性；二是信访人基于认知的局限性，极易对法律产生理解上的偏差，从而引发多头访、重复访。因此，注重两个效果的统一，要求法官在处理信访过程中，必须将法律推理与法律价值结合起来，将法治意识和大局意识结合起来，正确处理好改革、发展和稳定的关系，避免顾此失彼，出现以损害被信访人的合法利益、国家权益的方法来满足信访人过高要求，最终背离信访制度本意的现象。
（三）涉诉信访与司法权威的关系
如果对涉诉信访、越级访、重复访坐视不理，任其发展、膨胀，势将导致信访人对法律的公正产生怀疑、进而藐视、转而采取其它途径、方式解决，最终会使社会处于不稳定的状态。从司法理念而言，“司法权是一种消极性权力，它只有在被请求时，或者说，只有在法院审理案件时，它才采取行动；司法权不能主动行使，法院不能自己去追捕犯罪、调查非法行为和纠察事实”。（注：左卫民等：《变迁与改革——法院制度现代化研究》，法律出版社2000年版，第48页。）但我国的法院（法官）不同于建立在“三权分立”基础上的西方的法院（法官），他要求在执行法律的过程中将法律与政策充分结合起来。因此，从政治的高度，坚持以“三个代表”重要思想为指导，落实司法为民宗旨，认真解决好涉诉信访，以公正树权威，才能得到广大人民群众的支持和拥护。值得注意的是，在当前的涉诉信访处理中，党政领导人批办件占有一定比例，批办件启动信访程序在当前已成为一种对当事人不失为捷径的方法，行政权干预信访司法的现象在一定程度仍然存在。因此，在涉诉信访处理过程中，应努力推进信访法制化，在尊重司法规律的前提下，强调运用法律手段解决涉诉信访问题，使法院起到社会矛盾的减压阀和纠纷解决的平衡器的作用，这也是提高司法权威的必由之路。
三、完善涉诉信访机制的探讨
（一）全面、系统地构建审判质量体系
1.准确把握审判质量的内涵。审判质量内涵的界定直接关系裁判正确与否。实务中，笔者主张其应包括如下几点：一是审判程序的运作规范，即程序公正；二是审判效率应得到充分地重视；三是裁判结论应建立在有充分证据证成的事实和相应的法律规定的基础上；四是审判行为适当。它既应包括廉政意义上的适当，如不徇私枉法收受贿赂等，又应包括诉讼法规定的相应要求，如释明权的行使是否充分恰当等。
2.准确界定审判质量责任。审判质量的管理应当是一个动态的管理，它包括立案受理、材料送达、排期开庭、证据交换、审理裁判、执行、案卷归档等各个环节的管理。同时，对出现的质量问题，应当及时、合理分级区别制定责任标准，如违法审判的责任、违纪审判的责任、一般差错的审判责任，以落实错责相适应的原则，并最大限度地考虑法官的审判热情不应受到不当损害。从实质言，涉诉信访处理制度只是法院事后的纠错预备制度。而案件质量体系的构建能够在源头上把握好实体公正与程序公正在具体案件中的落实，尽可能地预防涉诉信访的发生、上升。
（二）灵活运用裁判方法，在源头上预防涉诉访的发生
1.针对案件类型，区分运用裁判方法。对一般的矛盾对立不明显的案件，经法院开庭审理，未能达成调解协议的，在事实已查清的情况下，法院可当庭作出判决。而对于立案受理时即发现当事人背景复杂的、纠纷涉及社会热点及敏感问题甚而已受到媒体关注的、当事人对立冲突明显、在审理中当事人有向领导信访意图引起注目的案件时，经开庭审理，即使认为事实清楚、证据充分，也应努力争取圆满解决而不宜迳行作出判决。此外，对于原告方由于法律知识欠缺而导致证据失权并直接导致败诉的，则应从公正、保护弱势群体原则出发，耐心疏导原告，劝其撤诉，并告知其另行起诉的方法来恰当的保护自己的权益。
2.提高、规范裁判文书的制作水平。裁判文书是审判活动的最终载体表现，是法官职业素质和审判水平的综合反映。因此，实务中应特别注重处理好裁判用语专业化和通俗化的关系。对事实和争点的表述，该详则详、当简则简，做到繁简相宜。在较复杂的案件中，对当事人有争议的证据，法官应当在裁判文书中表明各项证据是否被采纳及其理由。在裁判理由部分，不仅要说明裁判的法律依据，而且应当说明裁判的理论依据，真正做到论证充分、适用法条准确。让当事人及第三者均能通过对裁判文书的阅读，即可分辨胜诉的理由、败诉的原因，起到良好的法制教育作用。
（三）构建涉诉信访的流程管理制度
1.信访的管理处置主体。目前法院的流程管理主体一般是以立案庭作为管理主体、其他庭室的管理作为辅助，这从管理与监督的关系看，存在权力架构的矛盾。我们认为，对信访件的管理处置主体应区分不同情况，归口处理，即以听证程序的终结为界，凡经听证后认为理由不成立的，由立案庭以通知形式驳回申诉信访；经听证后认为申诉有理且对原裁判结果有实质性影响的，应移送审判监督庭启动审判监督程序。
2.完善听证制度。这是将涉诉信访纳入诉讼程序的重要方面。主要的建议包括，一是将听证制度吸纳到涉诉信访程序之中，形成法定的程序。迄今为止，由于法院对申诉应如何进行审查未设立严格的程序规范，导致法院长期来的申诉复查活动因无明确规范而处于无序状态，听证制度在这方面能较好地起到弥补的功效。二是听证程序应充分体现司法的公正性和法制的严肃性。具体言，听证程序应充分贯彻公开原则、保障当事人权利原则、听证当事人处分权自治原则等。三是听证过程应贯彻简便、高效原则，建议听证案件的范围应限于重大、疑难、在本地区有较大社会影响的已经裁判并已发生法律效力的案件以及重复访案件。在听证过程中应突出围绕争议焦点、主要申诉理由进行质证认证，听证中所质的证据应限于新的证据或者是原审开庭时当事人已提交但未予以出示及质证认定的证据及法院重新调查收集的证据。在听证程序中，法官也应有权指定举证期限。四是听证主持人应为立案庭法官。听证的当事人为信访申诉人和被申诉人；对被申诉的内容为审判行为的，原承办法官应出庭对被申诉的行为作出说明，表明自己行为的正当性与否。同时，根据案情的影响、信访的涉及面程度，可邀请信访人所在的基层组织的负责人、相关部门的领导、新闻媒体共同参加，以正视听。五是经听证，信访人申诉理由成立并构成对裁判结果的公正有实质性影响的，应及时将有关材料移送审判监督庭，启动审判监督程序对案件进行再审开庭；信访人申诉理由成立但对原裁判结果不构成实质性影响的，应针对申诉理由和内容作出不同的处理，以取得信访人的理解和谅解，促其息访息诉；信访人申诉理由不成立的，当庭驳回申诉，并制发驳回申诉通知书。
（四）注重法院调解与替代性纠纷解决方法相结合，最大限度减少涉诉访
司法现代化的发展要求裁判结果的理性化与程序设计的经济性，从而使司法资源得到最大化的配置。因此，作为“东方经验”的法院调解制度，其功能应得到进一步的彰显和加强，尤其是应注重对庭前调解的机制探索。建议在条件较好的法院设立庭前准备庭、或在立案庭里建立起具有相对独立的庭前调解组，使调审相对分离；同时选派经验丰富的人员担任调解员，把握好中立性原则，使庭前调解能较好地发挥裁判的过滤器作用。通过这种理性化的庭前调解，从而使调解中当事人的自治意志及质量得到充分体现，进而在其内心形成道德强制，能有效实现案结事了、止争息讼的效果，从源头上使涉诉访的比率明显地下降。同时，充分发挥法庭、基层法院及人民调解员的作用，尽量使绝大多数的纠纷、矛盾消化在基层非诉阶段、消解在萌发状态。
（五）将涉诉访纳入社会综合治理机制中，建章立制，形成统一、协调的处访大平台
1.建议建立由政法委牵头，法、检、公、司涉法访统一联动的外部平台和法院系统上下级、同级之间的涉诉访联动的内部平台，并实行微机联网。建议对所有的信访建立一案一档，档案内容主要由信访涉诉人基本情况、信访涉诉理由、案件查明的事实、证据认定、原处（裁判）结论、信访处理意见等内容构成，有条件的还应形成统一格式的“信访人某某申诉某某一案的复查情况报告”，并将报告联机备案，实行统一口径，作出初访、处访意见，并应将其纳入法务公开、政务公开的一项重要内容来抓。
2.准确并及时界定、处置无理访。笔者认为，在处置涉诉信访过程中，无理访的标准应是指：已穷尽司法救济手段，且司法裁判在程序、实体上均无不当，而信访人仍重复上访或多头上访，经耐心劝导而未息诉息访的。笔者认为，对无理访，公、检、法三机关应联手共同出台有关的法规、解释，及时、准确地处置。笔者建议，对有如下情节者，可采取罚款、拘留或更严厉的强制方法，以维护社会稳定：(1)群体性无理访中的首要分子；(2)冲击司法机关，造成司法机关正常的工作秩序遭受干扰的；(3)诬告、陷害原承办人并给该工作人员的人格尊严、精神带来毁损的；(4)以自杀自残、伤害他人或其它过激手段相威胁，以满足其不合理要求的；(5)实施其它手段或方法，造成不稳定状态的。