我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服——以美国《联邦咨询委员会法》为借鉴，本文主要内容关键词为：悖论论文,美国论文,联邦论文,专家咨询论文,咨询委员会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
近年来，公共决策过程中频繁出现的专家身影，开始成为我国公共行政过程中一个耐人寻味的现象。观察可知，在“公众参与、专家论证和政府决策相结合”的公共决策体制和政策背景下，不但各种形式的专家咨询实践广泛展开，一些部门和地方政府还相继出台了针对专家咨询制度的规范性文件。① 这些文件试图改善政府现有公共决策结构，强化专家角色和专家知识的重要性，推动决策的专业化和科学化，从而强化公共决策的正当性。
然而，作为公共决策体制改革重要组成部分的专家咨询制度，在实践中并没有实现其功能。许多经过了“专家咨询”的决策依然没有逃脱“失败”的命运，而更多的专家咨询则成为政府证明自身决策的正当性、为可能出现的责任“解套”并回避社会批评的又一柄“独门暗器”。伴随着专家咨询的“空洞化”和“符号化”，公众对于这一制度的认可与信任度呈现出明显的下降趋势。“专家秀”的称呼反映出公众对专家咨询实践的切身感受。正如有评论者所指出的那样：相当数量的专家咨询是在“为论证而论证”，为政府决策的合理性“背书”，其专业性和科学性无法得到保证。②
关于专家咨询制度在实践中所出现的问题的讨论，现有的论述主要集中于专家咨询的某些程序环节，如咨询专家的选择、参与方式、专家责任制度的健全等。③ 应当承认，程序规则的缺位和任意性确实是专家咨询制度规范化进程中亟待解决的问题，但专家咨询制度中“剪不断，理还乱”的众多问题，并不能通过个别环节的修补而得到根本性的解决。更为重要的是，在对专家咨询制度的目标、功能和结构缺乏深入认知的情况下，仅仅关注程序规则的设计往往可能走向制度价值的反面。全面理解专家在公共决策中的角色，并从这一角度出发重新界定专家咨询制度的“生存空间”，有助于超越仅仅纠缠于具体的程序规则的争论，为制度的结构性变革提供建设性思路。
从专家在公共政策过程中所扮演的“角色”来审视专家咨询制度，我们将面对咨询专家本身的“角色定位”问题。因此，有必要对本文所要探讨的专家予以扼要的界定。它们是指在公共行政过程中，拥有专业化、技术化的知识，掌握政策分析和咨询方法及工具的个体或者集团。④ 应当注意的是，为公共决策提供咨询意见的专家和为个体提供咨询意见的专家在角色上有所区别。后者的主要任务是为决策过程中参与者的偏好和主张提供专业性支持，在行政手段不利于委托人时，以专家身份对该行政手段作出回应。这些专家也被称为“受托专家”。⑤ 由于“受托专家”的“专业知识”在决策过程中并没有很大的适用余地，而只是代理个体公民或者利益集团表达价值倾向，因此，本文将该类专家排除在咨询专家的范围之外。通过对咨询专家的角色界定，我们发现咨询专家的身份及其在公共决策过程中的角色空间，主要受到其拥有专业知识这一特征的影响。在很大程度上，行政过程中的专家，其实是“技术理性”符号的人格化体现。咨询专家的“知识之维”决定了其在公共决策体系中的角色，同时也构成其功能期待和实现的限度。
因此，笔者首先将从公共决策过程的知识论视角入手，对咨询专家在公共决策体制结构中的角色加以分析，从而界定咨询专家在决策过程中的功能期待；随后分析几种可能导致咨询专家“角色错位”的情形，包括咨询专家超出角色的限度而产生“过度咨询”情形和因为制度化的挤压、限制而被“边缘化”甚至“符号化”的情形；然后将会考察美国以《联邦咨询委员会法》（Federal Advisory Committee Act，简称FACA）为核心的专家咨询委员会制度，观察美国实践中影响专家咨询制度功能实现的因素及其克服方法；最后，运用知识论分析框架，从程序改革和公共决策体制结构层面上阐述我国专家咨询制度的完善途径。
二、公共决策中专家角色的两面性：“理性强化”与“角色错位”
现代公共行政过程中为什么需要引入专家？笔者认为，专家的引入及其角色定位，主要是因为现代公共行政过程始终对行政手段和结果的“理性化”怀有一种强烈需求。公共政策包含着价值选择和价值实现的双重内容。如果说在价值选择方面应当鼓励多元主体参与，那么在价值问题确定的前提下，对于价值实现的手段选择和方案优化，专家通常被认为具有知识和技术的优势。⑥ 在公共行政模型中，政策“理性化”和“正当性”是充满张力的两极，需要不断地加以平衡。⑦ 现代公共行政实践表明，公共决策越来越依赖于“技术”、“专业性知识”等理性化要素，而传统正当程序所能提供的程序公正、平衡参与、“利益代表机制”以及“利益偏好的充分表达”等制度手段则对于这些诉求无能为力。同样，依赖“专业性”知识所作出决策的正当性也无法通过“传送带”理论获得解释。于是，以20世纪30年代罗斯福新政为标志，“专家理性模型”成为了解释公共决策正当性的新框架。“专家理性模式”以公益理论为主轴，强调决策者的“决策能力”，极力维护行政效能。⑧ 在这种模式下，政府试图努力模仿一个全知全能的智者，把握现状并预知未来，在此基础上作出理性安排。咨询专家就在这一背景下广泛进入了决策过程。
（一）理性强化：专家进入决策过程的意义
专家理性模式所指的专家，主要是指韦伯的科层制理论下受到专业训练的行政官员。他们同时拥有“专业性”知识和选择公共政策的职权，并受过系统的专业知识训练，或者通过长年累月的行政实践而具有专业方面的系统知识。这种知识本身是具“目标—工具理性”取向的，其主要关乎实现某个给定目标所需的手段选择问题，在很大程度上是与价值无涉的。
然而，行政官员自身的弱点使其并不总能恰如其分地发挥其“理性”。具体而言：首先，由于行政官员拥有决策权力，其可能被相关利益集团所俘获，从而失去本应具有的中立性，尤其是当面对实力、技术水平很强的利益团体时，更是如此。⑨ 同时，出于推进自身政策的需要，行政机关也往往更倾向于有利于其行政目的的决策，并不严格遵守中立性的要求。其次，行政官员的专业性知识体现的是“目标—工具理性”的行政专业知识。这种知识与其权力密切相关，其专业性直接服务于权力运作的要求。因此，行政官员的理性往往受到行政目的的限制，不能积极地从行政权力外部获得提升其理性的知识和信息。同时，在很多技术性事项上，行政官员的理性程度仍不够高，对于复杂的技术性问题难以作出真正专业性的判断。
行政官员理性的局限直接影响到“专家理性模型”的功能实现。如果不能找到适当的方式对“专家理性”予以强化，依赖“专家理性模式”作出的公共决策将面临“正当性”的危机。
相对于行政官员，笔者所讨论的专家由于置身于行政系统之外较少受到行政绩效与目标的驱使，因而更有可能保持“中立”角色。在纯粹技术性知识方面，专家由于其对于特定领域的深入研究，相对于行政官员也更具有知识优势。专家的“理性强化”功能，在专家咨询制度设计和实践中可以得到验证。例如，美国早期设立的咨询委员会，只是为了以较低的成本获取商业、工业或其他专业领域的技术和经验资源，以促进行政决策的优化。⑩ 第二次世界大战后，由于行政机关数量激增以及职能膨胀，行政决定的技术性增强，咨询委员会的数量与影响都与日俱增。这些制度的设计，都围绕着通过专家自身特殊的知识，为行政决定提供更多的理性化支持。在此意义上，咨询专家参与公共行政过程，其实是“专家理性型”的延伸和强化。在我国，专家咨询制度的建立也反映出政府对专家理性化资源的需求。温家宝总理在第十届全国人民代表大会第二次会议上所作的《政府工作报告》中，强调将“公众参与、专家论证和政府决策相结合”，以“保证决策的科学性和正确性”。(11)
（二）理性局限与专家的“角色限度”
尽管咨询专家被赋予提升公共决策理性化程度的功能，但这种功能的实现，既需要一定的条件，也受制于一定的范围。其原因在于：他们同样存在知识的限度，特别是在“价值问题”上，其并无任何知识优势可言；即使是在“事实问题”或者技术问题上，他们也可能陷入进退两难的处境。
“价值问题”反映的是决策参与者的偏好及其选择。在这方面，专家显然并不具备更强的知识优势。一般认为，专家的知识优势在于对事实和技术问题的分析。但在很多情况下，事实问题和价值问题本身就是很难截然区分的。虽然有的问题可以通过检验、计算的方法进行，但其对于特定主体来讲，仍然是“价值问题”而非“技术问题”。例如，在价格决策中，“涨价是否必要”在专家看来可能是一个技术问题，可以通过成本－收益计算而解决，但公众完全可以将其理解为一个价值问题。出现这种情况的原因在于技术问题的判断往往以价值判断作为基础。仍以价格决策为例，虽然价格涨幅和相应社会指数之间的相互关系可以通过比较和计算的方法加以认知，但哪些社会指数应纳入价格决策的考量范围，则在更大程度上是一个价值判断问题。专家可以通过计算，分析出涨价对于不同社会利益群体的影响，但无法计算出究竟哪个利益群体应在这一过程中获得最大的利益。专家咨询或论证都试图超越大众知识和经验判断，以更为中立和理性的方式处理决策过程中的事实问题，但这些事实问题却往往暗含着预设价值判断的结论，因而并不能完全纳入技术判断的范畴。
因此，呈现在咨询专家面前的事实和价值问题，并没有一个明确的边界。这也是导致他们经常“越界”的重要原因。假如我们承认，专家的“理性强化”功能只有在其具有知识优势的“领地”内才有可能实现，那么“越界”往往是在他们并不具备知识优势的问题上作出判断，从而导致“决策失败”的发生。不幸的是，专家对自身的专业知识的迷信及其潜在的“过度自信”心态，往往会诱发各种“越界”的冲动。
（三）“决策失败”：影响专家咨询作用发挥的几种情况
在专家咨询制度的实际运行中，导致专家咨询制度无法实现其功能的情形相当复杂，此处仅就一些主要情形作扼要讨论。
1.专家被雇佣。如前所述，相对于行政官员和大众，专家更有可能以“中立”角色出现并提供知识，但是专家的“中立性”本身只是一个假设。公共决策的实践表明，咨询专家既有可能为公众所“雇佣”，特别是为利益集团所雇佣而参与决策过程，成为被管制者用以捕获管制者的“工具”，也有可能被政府所雇佣，提供“政府定制的专家意见”，成为论证政府所欲求的决策方案的工具。专家和利益诉求的结合，势必影响专家咨询“理性最大化”目标的实现，专家咨询的作用将受到严重的制约。(12)
2.偏颇的专家。在决策结果与专家个体利益或价值偏好具有特定联系时，专家的“中立性”假定同样不成立。在此种情况下，咨询专家将依据其“偏好”和预设立场而不是专业知识作出判断。因此，他们无助于决策的理性化，专家咨询制度的理性强化功能自然无法转化为现实。
3.有限知识。即使专家保持绝对的中立性，其知识和理性的有限性也会影响其咨询意见的合理性。虽然他们在知识上处于优势地位，但其并不占有全部知识，而不同的知识构成往往会形成不同的观点。例如，同样对于汽油价格上涨的问题，具有不同知识背景的经济学家可能会作出诸如“强化市场调节”和“加强管制”两种截然相反的判断。
4.专家越位。由于技术问题和价值问题界限的模糊，专家可能过分介入针对价值问题的辩论。而特定利益集团往往也会利用将价值问题转化为技术问题的方式，为自身利益要求的正当化寻找依据。例如，将油价上涨完全归结为技术性因素，而回避其中的销售者和消费者的利益分配问题。在实践中，专家过分介入其知识优势范围外的命题往往导致“决策失败”，也使其陷入利益纷争。
5.“知识—权力”垄断体制。以“现代性”和“技术理性”为核心的公共政策过程，强调理性、技术和专业知识的“技术路线”，把专家和决策精英的作用推到一个核心的地位，从而形成了官僚精英和知识精英联手的“知识—权力”垄断体制，公众性缺失的“技术路线”不仅对公共决策的质量造成了许多负面影响，而且损害了公共决策的公共性和民主性。(13) 上个世纪末，在西方公共行政领域中出现的被称为政策分析的“辩论转向”思潮，就要求打破“知识—权力”垄断体制，重新寻找政策制定中的民主要素。(14) 在对于“知识—权力”垄断结构的批判中，专家咨询制度不再能够当然地通过“理性化”获得“正当性”。专家咨询制度需要通过一种吸纳公众参与的体制结构和过程才能满足公共决策民主正当性的需求。
（四）专家“理性强化”功能实现的必要条件
由于咨询专家进入决策过程的功能主要是“理性强化”：相对于作为行政官员的专家而言，咨询专家在促使决策理性化的同时，可以免受行政目标的驱动，具有更高的中立性。同时，对于特定的技术问题，他们也更具有知识优势。咨询专家对于决策理性化的强化作用，可以为“通过理性化的正当化”提供进一步的支持。但是，专家知识的限度决定了其作用是有限度的。他们无力解决价值性问题。他们需要对可能卷入“价值风波”的风险保持足够的警惕。由于“技术性”问题和“价值性”问题界限的模糊性，使得专家有可能“越界”。为了防止“越界”而引起“决策失败”，专家咨询过程中其他主体的角色具有重要的制约、平衡和纠错功能。
公共决策权力的配置实质上是“话语权”的分配。“知识—权力”的垄断结构将导致公共决策的公共性和民主性的失落，也将在知识论意义上损害知识的合理运用，影响公共决策结果的科学性。对于专业性的过度依赖，有可能过分地削弱其他参与者的参与权，特别是公众在决策过程中的话语权，从而导致决策“正当性”的降低。“理性化”并不能成为决策正当化的“充分条件”。在这一意义上，我们可以说，公众参与和专家咨询都是抑制行政机关滥用“技术理性”的机制——前者从价值偏好表达的角度，后者则从专业知识运用的角度。理想的专家咨询模式要求咨询专家在对决策进行“理性强化”的同时，保持其价值判断的“无涉”和利益偏好的“中立”。只有地位中立、知识占有全面、在适当范围内发挥作用的专家咨询制度才能够最大限度地强化决策的正当性，实现其制度设计目标。
但是，在现实的公共决策过程中，利益、价值偏好无处不在，专家的中立性只是一个假设。在这一事实背景下，中立性的保障惟有通过构造一个在专家内部之间的制约机制来促使知识的合理运用。
专家咨询制度具体规则的设计应当以最大限度实现专家咨询的制度价值为导向。作为一种较为成熟的制度设计，美国以FACA为核心的专家咨询规范体系，较好地满足了专家咨询制度对专家地位、知识占有和活动范围的要求，促进了专家咨询在美国的广泛开展。在下文中，笔者将简要评析美国专家咨询的制度实践，观察美国实践中对于影响专家咨询制度作用发挥的诸多因素的超越方式。
三、中立、平衡、有限：美国FACA之评析
1972年10月6日，美国通过了FACA。(15) FACA的目的在于保证各种形式的专家咨询机构建议的客观性以及公众在专家咨询过程中的知情权。同时，FACA还建立了委员会管制秘书处（Committee Management Secretariat）监督和报告专家咨询机构执行FACA的情况。1976年，根据第12024号总统命令，美国行政事务管理局（General Services Administration，简称GSA）被授权负责协调FACA的执行事项。每年GSA都向总统和国会提交报告，对全美1000多个专家咨询机构的活动情况进行说明。经过30多年的发展，以FACA为核心的美国咨询委员会制度已发展至相对成熟的阶段。在FACA的基础上，包括GSA、预算管理局等部门进一步就FACA的执行问题向专家咨询机构发出指引性规则，指导其正确执行FACA的规定。(16) 这些规则和FACA一起担负着实现专家咨询制度目的的责任。
（一）FACA出台的背景
咨询委员会在美国大量出现同样来自于“理性强化”的需求。它介入行政决策过程，使得行政决定更加理性，并在一定程度上抑制了行政官员的裁量权，加强了政府和社会、行政机关和相对人的联系和交流。然而，在专家咨询机构如雨后春笋般出现的同时，针对专家咨询制度的质疑和批评也不绝于耳。上个世纪60年代，对咨询委员会的质疑更是达到了高峰。对咨询委员会在实践中所存在问题的批评主要集中于以下方面：第一，专家咨询机构的人员往往由背景和阅历类似的人组成，其建议往往难免有失偏颇；第二，咨询委员会可能会超越自己的技术专长而提出涉及价值判断的建议；第三，在专家咨询过程不公开的情况下，行政官员有可能利用咨询委员为自己的政策偏好服务，从而回避公众批评。(17) 从公众对咨询委员会的质疑中，我们可以发现美国的专家咨询实践同样面临着如何保证专家地位独立、知识平衡和在适当范围内发挥作用的问题。公众需要相应的制度设计以确保咨询委员会中的专家能够独立和适当地通过其“价值无涉”的知识“输入”强化决策的“合理性”。而FACA正是在这样的背景中最终出炉的。
（二）FACA对咨询专家的基本要求
FACA的立法者注意到，并非所有决策都需要咨询专家的参与，过多的专家咨询机构的参与不仅可能降低公共决策的效率，造成资源浪费，而且行政机关也可能通过设立专家咨询机构来回避其决策不当的责任，逃脱社会监督。针对专家咨询机构数量过多、设立程序随意等问题，FACA对设立专家咨询机构的行为规定了严格的审查制度，对已经存在的专家咨询机构则进行严密的监管，其目的在于提高咨询委员会的工作效率，减少不必要的专家咨询机构。根据FACA，咨询委员会或由国会的制定法所设立，或由总统、行政官员通过行政决定所设立。(18) 设立新的咨询委员会之前，设立机关必须考虑其功能是否可以由行政机关自身或者已有的咨询委员会来承担，同时必须与GSA协商。另外，FACA还对设立咨询委员会的国会立法、行政决定应包含的内容作了较详尽的规定。(19) 根据FACA的规定，专家咨询机构应制定包含指定内容的章程。如果没有制定章程，咨询委员会则不能开始运作。(20)
针对已经存在的专家咨询机构，FACA通过咨询程序和监督机制来规制。关于专家咨询过程和程序，FACA对咨询专家的中立性、平衡性和活动范围保持着持续性的关注。对此，有必要加以具体阐述：
1.“平衡性要求”。FACA要求咨询委员会专家的组成具有“平衡性”。平衡性涉及两个方面，即知识结构平衡和利益平衡。FACA规定，设立咨询委员会的立法或行政决定必须保证该咨询委员会的组成达到平衡，即要求咨询委员会的成员就工作性质和利益代表而言，能够平衡各方面的工作能力和代表各方面的利益。(21) 同时还要求，咨询委员会不应受到特定机关或利益的不当影响。(22) 国会和行政机关针对不同类型的专家咨询机构往往通过三种方式落实这一要求：(1)要求咨询委员会成员代表各自的利益团体；(2)要求咨询委员会成员具有不同的教育和专业背景；(3)只要求咨询委员会成员遵从“均衡”的一般性要求，而未列举怎样才足以构成平衡。(23) 这三种方式在一定程度上都存在问题。具体而言：第一种方式存在的问题是，当要求不同的利益团体参与时，可能在咨询委员会内部造成代表不同利益团体成员之间的派系纷争，致使咨询委员会难以运转，同时也会削弱专家咨询意见的知识贡献。(24) 第二种和第三种方式，则可能导致专家咨询机构的利益“不中立”，从而受到相关利益团体的质疑。
针对上述问题，美国行政会议（Administrative Conference of the United States）建议，对技术性咨询委员会成员的选择，应以他们在相关学科领域的专长而非与特定利益团体的制度性关联为基础。同时，作为一种妥协的做法，实践中往往吸收与决策有实质性利害关系且富有学识的非专家成员加入咨询委员会，将其作为无表决权的成员。无表决权成员能够参加咨询委员会的审议，监督咨询委员会的活动。如此，咨询委员会就在保持其科学定位的同时，避免了利益集团的派系纷争。(25) 通过对专家咨询机构平衡性的要求，FACA对专家在利益或观点上的倾向性进行了“中和”，从而有助于克服专家咨询组织可能发生的“立场偏向”，促使咨询意见实现理性的最大化。
2.“开放性要求”。开放性要求既包括咨询过程的公开和透明，还包括在运用专家知识的同时，通过公众参与和公众知识的运用，对专家知识的限度进行校正。仅仅满足“平衡性”要求仍不能完全排除专家咨询制度可能的功能障碍和风险。其原因在于：在咨询过程不透明的情况下，相关利益主体往往无力控制作为其代表的专家；咨询专家也可能出于个人利益或外在压力考量出具违背其知识判断的咨询意见。针对可能出现的专家“道德风险”，FACA通过对咨询全过程的信息加以公开，来强化针对咨询专家行为的监督机制。
关于咨询会议过程的公开，适用FACA和《阳光下的政府法》（Government in the Sunshine Act）。除非会议的讨论涉及国家秘密、为联邦授权行为而提供的个人资料或者出于对于个人隐私的审慎考量，所有咨询机构的会议均必须公开举行。咨询机构的会议应在便于公众参加的时间和地点举行，并在会议举行前的充足时间内在《联邦登记》上发布公告。(26) 公众在出席、旁听会议的过程中，若得到会议主席的许可还可以口头陈述意见或提交书面意见。
咨询机构的文件也应当向公众全面公开。FACA规定，报告、记录和备忘录等全部会议文件都应陈放在咨询机构的特定地点，便于公众浏览和复制，直到咨询机构停止存在为止。(27) 对于文件公开的例外，FACA规定适用《信息自由法》（Freedom of Information Act，以下简称FIOA）的规定。(28) 对于其他文件，咨询机构必须提供，而不得要求公众专门提出申请。(29)
3.“职能单一性要求”。这一要求规定了咨询专家在决策过程中的角色空间，即专家咨询的职能主要是就“技术性问题”作出判断和发表意见，而不是提供政策建议，更不是代替公共机构作出决策。咨询专家在决策过程中的角色决定了其活动范围仅限于“技术性咨询”。为防止咨询专家取代行政机关作出政策性判断，导致专家角色的“越位”，FACA规定咨询委员会只拥有单一的咨询职能，而决定权完全属于行政机关。(30) 这就为咨询委员会可能发生的超越自身能力范围的情况提供了预防机制。
（三）专家咨询制度建构的几个关键问题：基于美国经验的启示
1.专家咨询机构应成为观点汇集和交流的平台。FACA在专家咨询机构的构成上追求“观点”和“功能”上的“完全平衡”。在实践中，专家咨询机构往往依靠引入对立性的观点以保证咨询意见的公平和广泛。专家咨询的目的是为公共决策提供“理性”支持，而“理性”的达成则往往是不同观点和知识进行交流、辩论和竞争的结果。在专家咨询机构达成共识的过程中，不同观点之间的竞争和交流，可以促使咨询专家不断反思其观点的合理性；同时，不同观点的交锋还扩展了参与专家的知识储备，使其决策意见可能建立在更加丰富的信息基础上。专家咨询机构“平衡性”的要求，降低了行政机关对于专家咨询机构进行控制和“选择性适用”的可能性。由于行政机关具有选择专家咨询机构成员的权力，其可能通过操纵咨询专家人选控制专家咨询机构的构成，进而获得对其有利的专家意见。而“平衡性”的要求则对行政机关在专家选择上的“恣意”进行了限制。当然，行政机关可以在行政决定中采用较低的“一般性”要求，但即使是这种“一般性”要求，行政机关依然要表明专家咨询机构的组成具有观点上和知识上的多样性，否则无法通过GSA的审查。
2.咨询过程的公开有助于保持专家咨询机构的“中立性”和“独立性”。FACA规定涉及专家咨询过程的所有文件、会议，除在立法上获得豁免情形外，都应无条件向公众公开。咨询过程的公开使得专家咨询始终处于公众的监督之下，加大了行政机关和利益团体控制咨询过程的难度，也压缩了各种“私下交易”可能存在的空间。信息公开同时也构成对专家个人的监督：暴露在公众视野下的专家，其一言一行都将承受舆论和公众的压力，而保持价值无涉、地位中立，则是摆脱这种压力最为可行的办法。因此，在一般情况下，专家们将更倾向于维护自身中立的地位，小心翼翼，避免陷入价值问题的纷争之中。
3.专家咨询过程中的公众参与有助于提升咨询的质量。公众参与既可以为专家理性的运用提供更具体的信息和角度，也可抑制专家理性的滥用。公众在这一过程中是作为咨询专家的“对话者”存在的。虽然专家在咨询过程中占据着醒目的地位，但公众仍以隐性的方式发挥作用。在决策形成过程中，“公众判断”始终是“专家判断”的重要参照系。当专家和公众发生认知冲突时，决策者将不得不重新检视专家意见的“理性化”水平。咨询过程中的专家承担着说服公众接受自己观点的任务，而这一说服过程也意味着知识的扩张和理性的提升。
四、角色控制与“充权”：完善我国专家咨询制度的途径
当我们将目光重新投射到我国专家咨询制度的实践时，面临的问题将是：如何在实现专家咨询制度所追求的“理性强化”目标的同时，抑制专家咨询实践中可能出现的知识滥用和专家越位？如前所述，我国专家咨询制度的实践是不成功的。笔者认为，制度实践失败的背后，反映的是我国专家咨询制度设计上的“结构性”问题。简言之，目前我国专家咨询制度，在结构上既没有考虑对咨询专家“中立性”的诉求和对专家“知识滥用”的抑制，也没有关注专家知识对决策结果的有效影响机制。其结果将可能是：专家角色的“空洞化”和“符号化”与专家知识滥用同时存在。根据美国的经验，要解决这一问题，关键是在专家咨询制度的结构上突出三个方面：一是对“中立性”的保障；二是明确专家咨询的角色，为专家“充权”；三是为公众“充权”。
（一）“中立性”之诉求
在我国专家咨询实践中，咨询专家“中立性”的缺失是导致制度变形（甚至失败）的最重要原因。调查显示，在被问及专家在决策中所应保持何种“立场”时，绝大多数调查者认为专家应持“学术立场”，而对于“学术立场”的要求很大程度上是对专家超越利益纷争、保持独立性的要求。(31) 专家咨询制度在美国的实践经验表明，咨询专家结构的平衡性和咨询过程的公开性，是保障专家咨询机构摆脱外在控制和利益驱使、获得“中立性”角色的核心机制。我国现有的关于专家咨询制度的规范性文件在这两方面都存在缺位，几乎所有的规范性文件都授予了行政机关几乎不受限制的选择专家的自由裁量权，同时几乎没有任何规定对咨询过程提出充分的信息披露的要求。
行政机关不受控制的选择专家的权力，使决策主体可以很便利地“挑选”专家进行咨询或论证，从而使被挑选的咨询专家受决策机构特定政策偏好和倾向的影响，甚至为决策机构所“雇佣”。特定利益集团也有可能通过选择“自己的”专家，为特定利益诉求的合理性进行专业化论证，“放大”特定利益表达的声音，压制甚至排斥其他利益团体对决策的影响，从而导致咨询专家角色上明显的利益偏向。
实现咨询专家“结构平衡”的核心机制是从知识和利益双重角度来设计规则。从知识角度而言，决策机构对专家的选择必须考虑为了解决问题而需要的多重知识，并根据这种多重知识的需求选择咨询专家，以防止知识倾向上的非中立性。从利益角度看，决策机构对专家的选择必须考虑不同专家的利益立场，尽可能使受决策影响的利益各方都能获得专家代表，从而通过专业知识的相互制约而获得平衡。这一规则对行政机关应具备强制效力，并由相应的机构进行监督和提供救济。在专家选择的具体方式上，可以提供多种方式以应对不同情况下的需要，但不管决策机构选择何种方式，都应满足结构平衡原则的要求。
咨询过程中信息的充分公开，将促进咨询机构的中立性。对于专家咨询的全过程来说，公开应当是一个基本原则，只要没有立法上明确和合理的限制，专家所提供的咨询意见都应向公众公开。行政机关和专家咨询机构在信息公开的过程中应扮演积极的角色，主动为公众获取相关信息提供便利条件。信息公开要求专家咨询机构建立完善的专家咨询文件档案库和管理机制。专家在咨询过程中的活动应有相应的纪录，便于公众查阅，从而有效抑制“秘密咨询”、“场下交易”等知识与权力或利益“结盟”的情形。
（二）“专家充权”
如前所述，结构平衡和信息公开可以促进专家的中立性，进而提升专家咨询的理性化水平。然而，程序上的这些改进并不能解决我国专家咨询制度所面临的所有问题。我国专家咨询和论证制度是在一个公共决策体制大框架中存在并运行的，这个决策体制框架就是“公众参与、专家论证、政府决策”。(32) 决策体制的核心问题，其实是决策权的分配及其相互关系。那么，在我们现行的决策体制框架中，专家是否具有实质性的话语权和决策权呢？专家咨询意见是否可能对公共决策产生有意义的影响呢？如何使专家咨询制度所承载的“理性强化”功能得到有效落实呢？
显然，在公共决策的过程中，行政机关对决策备选方案具有最终选择权。专家论证并不意味着要由专家来替代行政机关作出决策，专家咨询并不等于专家决策。因此，专家自身的中立性和理性并不必然产生决策“理性强化”的结果。行政机关在决策过程中享有最终选择权和主导权的体制结构，至少在理论上，行政机关可以完全抛开专家的咨询论证而自行其是。如果在实践中出现这种情形，那么专家咨询制度是否可以对行政机关的垄断性决策权，甚至话语权进行有效的制约？对专家咨询制度的规则及其实践的观察表明，如同“公众”一样，在现行决策体制结构中，专家的角色同样面临各种制度性的挤压而处于被边缘化的地位，甚至可能“符号化”，从而导致专家咨询成为“专家秀”等诸种情形。(33)
在笔者看来，产生这一现象的根本原因在于现有的决策体制虽然强调专家的角色，但其并没有获得“有效行动的空间和能力”。结果是，政府可以在知识和权力这两个方面获得垄断性地位，导致政府在决策过程中的“知识—权力”垄断结构。在这一结构中，专家其实处在决策体制的边缘，对公共决策的话语权和影响力受到明显的制度化排挤。(34) 在决策者实际上可以“唱独角戏”的场景中，专家很难成为具有独立性的角色而对公共决策的结果产生实质性的影响。而打破“知识—权力”的垄断结构，使专家获得公共决策话语权并对政府决策权的行使进行理性化制约，则需要重新界定专家在公共决策过程中的角色，充实他们的参与权利，形成专家的参与权与政府决策权之间的制衡结构。就本文所讨论的专家角色而言，落实专家在公共决策体制和过程中的话语权和有效参与权，应是“专家充权”的重点。为实现“专家充权”就需要改造专家角色，将专家由单纯的信息“输入者”改造为“对话者”、“讨论者”。专家角色改造的核心机制应当包括：(1)在立法上明确需要引入专家咨询和论证的情形，以保障专家参与权；(2)为专家咨询提供充分的背景信息，保障专家的话语权有效；(3)强化决策机构对专家咨询意见的回应机制。政府最终决策应当说明理由并公开对专家意见的处理情况。这些机制的目标在于将咨询制度所预期的“专家理性”输入到决策结果之中，以提升政策制度的理性化程度。
（三）“公众充权”
在讨论“专家充权”的语境中，同样必须考虑决策体制中的“公众充权”问题。(35) 由于专家知识的理性限度、专家自身的利益诉求、专家角色的越位等情形，都表明“专家充权”必须与“公众充权”同步进行。公众在决策体制结构中的角色强化和权力充实，不仅是形成决策过程中平衡权力结构的路径，而且是抑制专家“角色错位”、“知识滥用”的重要途径。更为重要的是，基于公众的“充权”而可能带来的参与者角色及其作用的强化，将促进公共决策过程中各种参与主体充分表达他们的利益诉求、价值倾向和知识，并展开真诚和富有意义的对话与交流，从而可以为公共决策提供更多的理性化和正当化资源。
基金项目：国家社会科学基金资助项目（05CFX026）
注释：
① 如《辽宁省规划专家委员会章程》（2005年12月颁布实施）、《建设部专家委员会工作规则》（2003年11月颁布实施）、《深圳市法制局专家咨询委员会工作规则》（2003年10月颁布实施）、《国家林业局专家咨询委员会工作规则》（2004年3月颁布实施）等。
② 参见斯雄：《政府决策如何体现以人为本？》，http://WWW.people.com.cn/GB/guandian/1033/2458874.html.
③ 参见何俐：《论专家责任》，《广西政法管理干部学院学报》2004年第4期；郭雪军：《专家契约责任的经济分析》，《法学论坛》2004年第1期。
④(34) 参见王锡锌：《公共决策中的大众、专家与政府——以中国价格决策听证制度为个案的研究视角》，《中外法学》2006年第4期。
⑤⑥(12) 参见王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识的运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，《中国社会科学》2003年第3期。
⑦ 参见［美］约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第31—33页。
⑧ See Richard B.Stewart,The Reformation of American Administrative Law,88 Harvard L.Rev.,1975.
⑨ See J.Landis,The Administrative Process,Harvard University Press,1938,p.75.
⑩ See Steven P.Croley and William F.Funk,The Federal Advisory Committee Act and Good Government,Yale J.on Reg.,1997,Yale University.
(11) 温家宝：《政府工作报告——2004年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，http://WWW.gov.cn/test/2006-02/16/content_201193.htm.
(13) 当代有影响的英国公共行政学者胡德指出，人们需要谨慎对待公共管理的“现代化”修辞。他说：“认为全世界的组织形态都趋向于单一的‘现代’，这种观念是一种欺骗和循环论证。”［英］克里斯托弗·胡德：《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》，彭勃、邵春霞译，上海人民出版社2004年，第221页。
(14) 美国政治学和公共行政学者费希尔和费雷斯特在阐述“民主的政策过程”这一命题时，指出以往的最重要教训就是需要将公民重新引入政策制定过程。See Frank Fischer and John Forester,The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning,Duke University Press,1993,p.36.
(15) See Pub.L.No.92—463,86 Stat.770 (1972).
(16) OMB发布的规则包括：“OMB Circular No.A—135 as applied to FACA” (1994年10月5日发布）；“Implementing Section 204 as related to FACA:Guidelines and Instructions for Implementing Section 204,State,Local,and Tribal Government Input,of Title Ⅱ of P.L.104—4”（1995年9月21日发布）；GSA则在2001年7月19日发布了“Federal Advisory Committee Management:Final Rule”。
(17)(23)(24)(25) See Sidney A.Shaprio,Public Accountability of Advisory Committees,http://WWW.piercelaw.edu/RISK/vol1/summer/shapiro.htm.
(18) See 5 U.S.C.App.Ⅱ § 9(a)(1),(2)(1994) (Federal Advisory Committee Act).
(19) See 5 U.S.C.App.Ⅱ § 5(b) (1994) (Federal Advisory Committee Act).
(20) See 5 U.S.C.App.Ⅱ § 9(c) (1994) (Federal Advisory Committee Act).
(21) See 5 U.S.C.App.Ⅱ § 5(b) (2) (1994) (Federal Advisory Committee Act).
(22) See 5.U.S.C.app.Ⅱ § 5(b) (3) (1994) (Federal Advisory Committee Act).
(26) See U.S.General Services Administration,Office of Governmentwide Policy,Committee Management Secretariat (Washington,DC 20405),The Federal Advisory Committee Act Brochure:An Overview,http://WWW.gsa.gov/Portal/gsa/ep/content/.
(27) See 5 U.S.C.App.Ⅱ § 10(b) (1994),(Federal Advisory Committee Act).
(28) 即FOIA552(b)的规定。它主要包括国家安全和对外政策、完全意义的内部文件、被立法排除、商业和金融秘密、机构间来文、个人医疗记录等涉及个人隐私的记录、可能造成消极后果的执法信息（6项）、涉及对金融机构监管的信息、地质学信息。See 5 U.S.C.§ 552(b),(The Freedom of Information Act).
(29) See Food Chemical News v.Department of Health and Human Services,980 F.2nd 1468,299 U.S.App.DC.,25.
(30) See 5 U.S.C.App.Ⅱ § 9(b) (1994),(Federal Advisory Committee Act).
(31) 该调查由《中国青年报》组织进行，结果显示在“学者发表言论应该站在什么立场”与“你觉得学者发表的言论站在了什么立场上”这两个问题上，公众的意见呈现出巨大的反差。在第一个问题中，占绝大多数的公众（58％）认为经济学家应当站在“学术立场”发表意见，而在第二个问题中，绝大多数人（69.7％）认为经济学家持有的是反映“利益集团”利益的立场。参见董伟：《公众信任率超过10％的经济学家仅两人》，《中国青年报》2005年11月7日。
(32) 这一决策体制的内涵，在国务院总理温家宝所作的《政府工作报告》中得到清楚的阐述：“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。”温家宝：《政府工作报告——2004年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上》，http://WWW.gov.cn/test/2006—02/16/content_201193.htm.
(33) “专家秀”在实践中有多种多样的表现形式，比较典型的情形包括：(1)“专家失语”，即专家虽然参与决策过程的论证和咨询，但基本上是重述政府的立场，并没有从专业性角度坚持独立的立场，(2)“专家受雇佣”，即专家为政府所操纵，成为政府决策的“背书者”；(3)“专家符号化”，即专家在咨询中要么因为信息匮乏而不能提出有意义的咨询意见，要么其提出的意见不会得到认真对待。
(35) “公众充权”概念是后现代主义在批判实证主义和技术化路线的公共决策失败时所提出的一个核心概念。其主要含义是强调公民的行动能力，强调在政策制定过程中使公民“有权利作出决定”（参见郭巍青：《公众充权与民主的政策科学：后现代主义的视角》，载白钢、史卫民主编：《中国公共政策分析》，中国社会科学出版社2006年版，第283页）。笔者比照“公众充权”的概念而提出了“专家充权”。