中国旅游规划的制度环境及其创新探讨，本文主要内容关键词为：中国旅游论文,制度论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国旅游业经过最近20多年的发展，已经成为国民经济新的增长点。旅游业在国民经济中的地位与作用日渐提高与增强，许多地方将旅游业列为支柱产业或先导产业，旅游发展充满活力。旅游经济的发展也相应带动了旅游规划事业的蓬勃发展，不同地区、不同类型的旅游规划成果层出不穷。“发展旅游，规划先行”已成为不争的共识。中国的旅游规划工作者为架构覆盖各个空间层面的旅游规划编制体系，为中国旅游规划理论和实践的建设与发展，付出了巨大的努力。但是，由于我国旅游规划工作开始的时间较短，制约因素较多，旅游规划的理论和实践都还很不成熟，存在的问题较多。因此，旅游规划应具有的地位及权威性不时受到各种力量的挑战，甚至被指责为阻碍了旅游经济的发展。
在制约旅游规划发展的诸因素中，制度环境的不适应是其重要方面之一。为促进新世纪中国旅游规划事业的健康、快速发展，以迎合我国旅游业发展的需要，认真探求影响中国旅游规划整体制度环境的改善，便显得十分必要。
1 中国旅游规划制度环境的现状特征分析
我国旅游规划发展的制度环境与城市规划发展的制度环境有许多相似之处，张京祥先生曾认为，制度环境是社会经济整体环境的重要组成部分，它包括外部环境与内部环境两个方面。外部环境包括各种体制、权力体系、价值取向、政策法规等；内部环境包括规划的人力条件、技术条件、管理水平、创新能力等[1]。从目前我国旅游规划发展的制度环境看，无论是外部环境还是内部环境都存在着不少问题。下面不妨从这两个方面予以分析。
1.1 不整合的外部环境
1.1.1 政府的经济主体性与旅游规划价值目标的矛盾
在各级政府大力强调经济发展，以经济工作为核心的指导思想作用下，政府往往将“经济效益”作为自己所追求的最迫切、最现实、最具有显示度的行动指标。而旅游规划所追求的目标并非都是经济效益，而是包括经济效益、社会效益和生态环境效益在内的自然社会综合效益。虽然从客观上讲，旅游规划的社会效益和生态环境效益是从长远的、可持续发展的观点着眼于经济效益问题，是从另一个侧面促进旅游经济的发展，但由于其时效性、直接性和政绩显示度差，往往难以得到政府领导的“优先青睐”。即使一些地方政府领导热衷于旅游规划和旅游地建设，也可能是出于某种政绩和形象的考虑，与旅游规划的价值目标取向依然有较大的差距。
1.1.2 政府行政运作的“树状体系”与旅游规划编制、操作的“网状体系”的矛盾
我国自秦汉以来都属于中央集权制国家，自上而下的政府权力运作体系已持续了数千年。这种纵向的权力构建体系对于中央政令的上传下达、中央对地方的统治，进而保持国家领土的完整与统一有着十分重要的作用，即纵向的权力构建体系擅长于自上而下的控制与调节。但是，这种体系也有它的弊端存在，即不支持横向的同级行政地域单元之间的平行调节，如省与省、市与市、县与县之间的协调等；更不支持不同行政区之间的下级行政区域之间的横向协调。因此，这种行政运作体系只能形成“树状体系”，而不能形成“网状体系”，这就很不利于各级地域之间的社会、经济关系的协调，从而产生多种多样的扯皮推诿现象。旅游规划的编制与操作，特别是跨地域的旅游规划的编制与操作，与这种行政管理体系的权力运作显得很不合拍，致使跨地域的旅游规划工作举步艰难。而随着旅游经济的进一步深入发展，那种封闭型的旅游区域发展形态将愈来愈不具有生命力，最终将被开放型、跨地域、具有广泛联系的旅游区域发展形态所代替。河南省伏牛山区的旅游开发就是一个很好的例子。伏牛山东西横跨10多个县市，在旅游开发初期，各县市都制定了自己的旅游规划，并按此运作取得了一定成效。但在运行过程中暴露出来的问题也越来越多，迫使各县市坐在一起，在省旅游局的协调下商讨伏牛山旅游区的联合开发、整体开发问题。因此，如何克服我国纵向行政管理模式给区域旅游规划编制与运作带来的障碍，是我们必须认真对待并尽快解决的一个问题。
1.1.3 政府部门林立、权力分割与旅游规划运作综合性、协作性强的矛盾
我国自上而下的纵向行政管理运作体系不仅给跨行政地域旅游规划的编制与运作带来很大的麻烦，而且在同一行政地域内部，旅游规划的编制与运作同样困难重重，阻力很大。其问题主要存在于行政区内部各部门之间的协调方面，即各部门为了各自的既得利益与“地位”，会无休止地扯皮、争斗，各种事情都要等待上级政府的裁决。例如，某市的旅游资源分别归文物、宗教、林业、水利、园林、旅游等部门管理，这些部门有的是为了自身的经济利益，有些是为了显示本部门的自身分量与存在价值，曾长时间明争暗斗，致使该市的旅游规划方案难以落实。旅游规划是一项涉及面很广、综合性很强的工作，它有赖于各部门的广泛支持与配合，否则旅游规划很难制定，更难落实。
1.1.4 政府的官本位思想与旅游规划编制要求的矛盾
由于我国数千年来封建统治思想的长期存在，一些封建残余的彻底根除十分困难，衙门作风、长官意志在社会主义社会的行政管理中仍不时出现。在我国，旅游规划的制定与运作大多是在政府部门的主持下，由从事旅游规划工作的专业技术人员完成的。在整个规划的制定过程中，少数行政长官或政要的意见是十分重要的，若不予以采纳，规划方案的通过就很困难，更不要说实施与落实。这种行政领导干预规划决策的现象，在大多数情况下都会给规划地区造成巨大的人、财、物浪费和无休止的后遗症，对旅游规划的贯彻落实可谓弊大于利。实际上，在旅游规划的编制与运作过程中，行政领导的正确作用应该是起协调组织作用，通过广泛的民主，征求包括当地居民在内的各方面人员的意见和建议，反复进行科学论证，实现民主决策。
1.1.5 政府领导人权力的短期性与旅游规划运作的持续性的矛盾
在我国的政府机构中，领导人的岗位变动是比较频繁的，特别是主要领导人的岗位变动。按理说，这种岗位变动应该是政府工作人员的一种正常流动或职务的升迁变化，政府的业务工作不会受到太大的影响。而实际情况则不然，政府领导人的频繁调动和相应的权力的短期性，对他所管辖下的业务工作的负面影响是很大的：一是使已经开始的工作难以再持续下去；二是短期行为严重。在领导班子内部，一些位居重要岗位的领导出于政绩和私利的考虑，他决不会去吃别人吃过的馍，更不愿干为别人擦屁股的事情，一切事情最好是在自己的权力支配下，重打锣鼓另开张地去干。这种现象的存在，对于旅游规划的编制与实践是很不利的，要么会使运作中的规划方案不能按原计划顺利运行，甚至中途夭折；要么会使将要编制的旅游规划方案存在严重的短期行为。其结果不论是前者或后者，对旅游规划工作都是百害而无一利。旅游规划的编制与实践是一项持续性很强的工作，一般都需要三五年才能完成，特别是在规划的运作过程中，还需要对规划不断地进行修订与完善，这些都需要后人坚持不懈地努力才能完成。
1.2 不整合的内部环境
1.2.1 重视规划过程与轻视规划实施管理的矛盾
旅游规划工作是一项理论性和实践性都很强的工作，旅游规划的水平高低和应用效果的好坏，既取决于前期的规划编制过程，又取决于后期的规划实施与管理，只有二者的良好结合，才能取得良好的规划效果，而在当前的旅游规划工作中，严重存在着重视规划过程，轻视规划实施管理的问题。不少规划的编制花费了大量的人力、物力和财力，而旅游规划一旦被评审（或鉴定）验收，似乎整个规划工作就算完成，至于规划实施管理期间规划委托方的实施监督和规划编制方的“售后服务”都不再提。
1.2.2 规划成果“太软”与规划建设“要硬”的矛盾
关于目前旅游规划成果“太软”的问题，不少专家学者均有同感。山东曲阜师范大学的王衍用教授曾指出，目前旅游规划存在的突出问题是成果太“虚”，即有些规划只“软”不“硬”。对规划的核心问题——旅游景区的建设只进行功能划分和主题定位，只做些表面的旅游产品设计和旅游项目策划，三两句话一带而过，“软”的东西又大多克隆而来；某些规划太“玄”，规划中写进了很多的理论、原则和公式，却不具可操作性[2]。这样，规划委托单位拿到规划成果后，不知所措，难以落实。旅游规划成果“太软”与规划建设“要硬”的矛盾便显得异常突出。在旅游规划中之所以出现这样的问题，主要是规划人员的规划水平有限，对深层次的旅游规划内容无能为力。如果从制度环境方面去找原因，问题主要是对旅游规划设计单位和规划人员的资质管理不严造成的。
1.2.3 规划产品需求的“公益”性与规划产品供给的“私利”性矛盾
旅游规划存在的一个重要价值就是其产品的公益性。一个好的旅游规划，不仅给规划地区创造出良好的经济效益、社会效益和环境生态效益，而且会给广大游客创造一个美好的旅游经历，使社会资源得到充分而有效的利用。因此，为了保证旅游规划产品“公益性”的实现，严格选择规划编制单位和规划人员便显得十分关键。但是，我国的旅游规划设计单位几乎都是地地道道的企业，经济利益是其追求的首要目标，从而使旅游规划产品的供给具有很强的“私利性”。这样，在旅游规划市场上就必然会出现旅游规划设计单位间的竞争，甚至会通过向委托方行贿、自我贴金、贬低他人的手段去获取项目的规划设计权；作为委托方的甲方，在比较激烈的规划市场竞争中，自然也有它的要求，其中包括不正当的设计费用回扣等，如果规划承担者不满足其要求，想获得项目的规划设计权是不可能的。在如此的环境条件下，旅游规划的真正质量、所设定的价值目标和其产品需求的公益性等又如何得到保证呢？
1.2.4 规划评审的非严肃性与规划工作科学性的矛盾
前已述及，旅游规划工作是一项理论性、实用性和科学性都很强的工作，规划产品质量的好坏既与规划队伍的态度、水平有关，也与规划委托方对规划编制过程中的监督管理有关，还与规划评审的最后把关有关。其中的规划评审工作在提高规划产品质量方面起着举足轻重的作用。各位评审组成员可以凭借委托方赋予自己的权力，对规划方案存在的问题提出修改意见和建议，甚至可以不予通过评审，责令规划人员重新进行规划编制，直到符合质量要求为止。然而不幸的是，不少规划评审会都是形同虚设，未能尽到把关责任。评审会存在的问题是：一是大专家没有时间实地考察和阅读文本，评审会上往往讲一些文不对题的意见；二是非专家缺乏水平，说不出可行的意见；三是关系户专家爱于面子，只说些好听的“意见”；四是不同观点的专家，会讲出一些规划方难以接受的意见[2]。显然，这样的评审会也就失去了存在的必要。
2 中国旅游规划制度环境的发展趋势分析
2.1 政府职能和所追求的规划目标将会产生根本性变化
随着我国旅游业的进一步发展和改革开放的深入，政府的行政体制和它所追求的规划目标也会产生相应的根本性变化，即政府将从具体的经营主体中脱离出来，强化对旅游市场的宏观调控和对旅游业产前、产中、产后的服务。过去政府对于追求的“经济效益”指标将为“自然的、社会的可持续发展”目标所取代。
2.2 管理体系将由垂直的“树状体系”向纵横协作的“网状体系”转变
我国加入WTO以后，旅游业的发展也会逐步与国际市场接轨，许多新的旅游业务（如旅游电子商务、旅游分时度假产品生产、国际GDS系统、旅游景区公司上市和旅游卫星账户等）会在我国不断露面。为了适应旅游市场全球化、旅游经营信息化、网络化的特点，传统的政府管理“树状体系”必须向纵横协作的“网状体系”转变。因为未来社会已经不能保证单个行政地域单元在日益激烈的竞争环境中绝对受益或绝对遭损，强调各个层面的充分协作和互动式交流就成为各个行政管理单元的必然选择。毫无疑问，这样的变化是非常有利于旅游规划运作的。
2.3 旅游规划的框架和内容将由多样性向规范性发展
由于旅游规划市场需求旺盛，当前旅游规划研究形成群雄并起、各显神通的局面，各种各样的旅游规划框架和内容不断问世。这虽然有利于形成一种百花齐放、百家争鸣的学术环境，有利于各流派专长的发挥，但良莠不齐的规划队伍和规划人员，尤其是来路不明的散兵游勇混杂其间，不仅扰乱了旅游规划市场，更损害了旅游规划的尊严。因此，无论旅游规划学术界或是相应的政府管理机关，都不会容忍这种局面的长期存在，必然会根据中国的实际，建立适当的约束机制，提出规范性的旅游规划质量标准。
2.4 旅游管理模式将由“管理”向“管治”转变
管治(Governance)作为一种理念，在社会、经济、政治、文化等领域受到广泛关注，并逐渐被人们所接受。管理与管治的最大不同，前者是借助自上而下的国家计划或凭借市场中介的无为而治的方式去解决一些经济与社会问题；后者是通过公共部门、非营利性组织和私人团体之间进行协调的方式去解决一些经济与社会问题。管治的最基本含义是“促进不同组织之间相互渗透的管理方法”[3]。随着民主化、法制化的推进，以及市场经济体制的成熟和政府职能的转变，旅游的管理也日趋社会化，社会各方面力量共同参与旅游经营和管理必将成为一个重要趋势。未来人们所崇尚与追求的最佳管理模式不再是今日纵向的、中央集权性的“管理”，而是多元的、多样的、网络型的“管治”。
2.5 旅游规划的理论研究和实践操作将逐步与世界接轨
随着我国旅游业的深入发展，旅游业与国际接轨将逐步进入状态，旅游规划界的科技人员们也将会彻底摆脱计划经济思维定式的束缚，在理论研究和实践操作方面完成与世界的接轨，从而一展自己的风采。从接轨的具体内容看，一是反映在市场研究方面，旅游规划会更多地关注市场需求的变化，而不再把重点放在旅游资源开发和接待设施的营造上。相应地，在旅游项目的驱动方式上也逐渐会由目前的产品驱动转变为市场驱动。二是在规划理念上，旅游规划将会由目前的经济导向型向生态导向型转变，所追求的价值目标将会由目前的经济效益为主转变为社会、自然和经济的可持续发展为主。三是在旅游规划的实施管理模式上，将会由目前的“管理”转变为内涵更为深刻的“管治”。另外，在人力资源的开发利用、旅游规划的可操作性等方面，也会很好地借鉴国外同行的先进经验。
3 中国旅游规划制度环境创新的建议
3.1 加强旅游规划的法制管理，建立有序的旅游规划市场秩序
要改善中国旅游规划的制度环境，其最重要的等共同组成的旅游规划编制委员会。通过这些组织一环就是建立健全我国的规划法规体系，使规划法规成为我国法规体系中的一个不可或缺的部分，并使其具有较高的法定地位。
在规划法规建设中，首先是规划母法（规划总法）的建设。规划母法是我国空间规划建设的总法典，是制定其他各种规划法规的基础。其次是旅游规划方面的法规建设，如《旅游规划设计单位资质认定办法》、《旅游规划管理办法》、《旅游规划通则》等。加强旅游规划的法制建设，对建立有序的旅游规划市场秩序、保证旅游规划的贯彻执行等，具有重要的意义。
3.2 积极构建跨行政地域、跨管理部门的协调管理机制
在旅游规划的编制与运作过程中，最令人头痛的是跨行政地域的旅游规划和跨管理部门的规划协调。如果再不重视这些方面的协调管理机制的构建，中国旅游业的深层次发展将会受到极大影响。事实上，关于这方面的探索我们已经取得了初步的经验，广西的桂林、湖南的张家界等，都是比较好的例子，如果把这些地区的经验进一步完善并加以推广，问题的解决并非是不可能。另外，西方国家在此方面也有许多供我们借鉴的经验，关键是我们能否做到洋为中用。
3.3 建立高水平的旅游规划研究组织，不断促进旅游规划创新
最近20多年，我国的旅游规划工作取得了可喜进展，尤其是最近几年，旅游规划步入了高潮，全国各地开展得如火如荼。但就国内旅游规划工作的整体而言，其理论、技术、方法等均不成熟，国内不少学者与专家，如郭来喜[4]、刘德谦[5]、范家驹[6]、彭德成[7]、吴人韦[8]、刘锋[9]等都论述了旅游规划中存在的种种问题与不足。若追其问题存在的原因，不外乎以下几个方面：其一，穷于应付规划任务，竭力追求经济收入，忽视规划学术研究；其二，规划人员多为散兵游勇，形不成学术群体优势；其三，受资金局限，缺乏学术交流条件；其四，规划管理乏力；其五，卖方市场势头强劲，不思改进产品质量。关于问题的解决方案，除了加强内、外部制度环境建设以外，还应该建立高水平的旅游规划研究组织，如由国家或省市旅游局牵头，成立国家级或省级的旅游规划设计研究院，或者在旅游规划研究条件较好的高等院校建立（或由多所高校组建）研究机构，或者由政府直接授权，成立由政府官员、专家学者、社会力量建设，促进旅游规划理论、方法、技术与管理研究的创新。
3.4 完善旅游规划评审环节，严把旅游规划质量关
旅游规划评审环节对提高旅游规划水平与质量，促进旅游规划创新至关重要。通过严格的科学的评审，既可以把那些粗制滥造者和混水摸鱼者的“产品”拒之于旅游规划市场大门之外，又可以对其他规划人员起到警示作用，促使其规划产品上质量、上水平。完善评审环节的主要措施有：(1)由规划委找方的上一级旅游管理机关严格挑选评审人员；(2)要给评审专家留有充足的实地考察和阅读文本的时间；(3)评审形式应采取论证（专家）——答辩（规划者）式；(4)实行评审专家责任制，以增强专家评审的责任感。