“ 9· 11”事件后美国防情报顶层管理职位改革研究
王曾琢 刘一思
(信息工程大学洛阳校区 洛阳 471003)
摘 要: [目的/意义] 情报管理是情报机构及其工作正常运转的纽带和基础，是情报效能充分发挥的保障。而在此方面，美国防部在设立、调整国防情报顶层管理职位以强化完善国防情报管理方面拥有着十分丰富的经验和相当深厚的积累，值得我们借鉴学习。[方法/过程] 贯彻系统研究法和比较研究法，综合运用了“9·11”事件后美国军事转型和情报改革的相关知识以及管理学的相关理论，全面、系统地剖析了“9·11”事件后美国防情报顶层管理职位改革的背景、改革的主要内容，并进而分析了改革的主要成效和不足。[结果/结论] 改革后，美国防部设立负责情报事务的副国防部长一职充任当前的国防情报顶层管理职位，该职位通过掌握关键权力、灵活设计结构、与国家情报总监进行协调，使美国防情报管理得到强化和完善。
关键词: 美国;国防情报界;国防情报管理;国家情报总监
国防情报顶层管理职位是指在美国防部内代表国防部长位居国防情报管理最高层级的职位，负责从顶层管理国防情报界及其工作，是国防情报管理的最高实际负责人和实施者。自上世纪50年代起，美国防部在各个不同阶段都设有一个不同的国防情报顶层管理职位。经过不断调整，“9·11”事件后，美国防部于2003年设立负责情报事务的副国防部长，充任当前的国防情报顶层管理职位。在通过设立并改革国防情报顶层管理职位以集中管理国防情报的尝试和努力中，美国防部积累了丰富的经验，取得了很多理论和实践成果，而负责情报事务的副国防部长的设立，更是美国防情报管理改革的重要一步，将美国的国防情报管理提升到了一个整合程度更高的层次。
1美国防情报顶层管理职位改革的主要动因
“9·11”事件后，美国开始酝酿大规模情报改革并大打反恐战争，借此之机，为强化国防情报的效能、对作战的支援并抢先与拟设的国家情报总监争夺权力，时任国防部长拉姆斯菲尔德力图率先开启国防情报管理改革，设立统管国防情报的负责情报事务的副国防部长则是其改革的重点和核心。
分组观察我院在2017年1月—2018年3月治疗的78例慢性乙肝患者，每组39例，所有参与研究的患者均符合对慢性乙肝的临床诊断标准，排除存在精神疾病、智力障碍的患者。观察组39例患者中，男性22例，女性17例，患者年龄在35～73岁，平均年龄为（51.4±6.3）岁，病程9个月～10年，平均病程（4.1±0.9）年。对照组39例患者中，男性23例，女性16例，年龄在36～73，平均年龄为（53.7±5.7）岁，病程11个月～11年，平均病程为（4.4±1.2）年。两组在常规资料差异无统计学意义（P＞0.05），能进行对比观察。
美国防情报工作长期受两个问题困扰，一是各国防情报单位及其工作之间的协调不畅，二是战术级作战情报支援不力。2001年1月，拉姆斯菲尔德正式就任国防部长，开始谋划在国防部长办公室下设立拥有统管权力、层级较高且专责情报的顶层管理职位，其想法主要受以下几个因素的直接推动：
1.1整合国防情报工作、改善国防情报管理的需要 尽管美国防部自20世纪50年代以来就一直在试图通过设立国防情报顶层管理职位来加强国防情报管理，但由于职位设置的先天不足等现实问题的限制，国防情报管理仍不尽如人意。2001年拉姆斯菲尔德就任国防部长时，国防情报管理名义上由前任国防情报顶层管理职位——负责C3I事务的助理国防部长来负总责，但与此同时8家国家级国防情报机构却拥有各自的情报职责——4大国防情报机构(包括国防情报局、国家安全局、国家侦察办公室和国家地理空间情报局)直接向国防部长报告工作，4家军种情报机构则更多地听命于各自的军种首长，甚至各自去国会争取本单位的财年情报预算[1]。此外，2001年4月中美南海撞机后，拉姆斯菲尔德组织国防部会议讨论EP-3侦察机迫降中国后的情报损失问题，当时共有多达11位来自不同情报机构的代表参会，场面较为混乱且未能达成共识。事后，拉姆斯菲尔德评论道：“我原本只想要一条狗来踢国防情报工作这个球，但当一涉及到情报，就有一整窝狗跑来踢球。”[2]
电力调度系统运行过程中，监控系统记录对状态变化进行记录，主要包括事故状态变化，响应状态变化和计算机监控系统异常状态等。这些信息的记录按时序执行，涵盖了事故发生前后的各种主要模拟量变化信息，对于事后故障溯源分析有着重要意义。
2.3内外关系 受国防情报顶层管理官员的身份、国防管理体制以及三权分立政治制度的影响，负责情报事务的副国防部长一职涉及的内外关系繁多且复杂。
这里的求和仅仅理解为多边矩阵的剖面的另一种记号。如果记一个二元函数π(x,y)满足π(x,y)=x⊗y，那么利用该运算符号π(x,y)为矩阵A和B的广义交叉乘法的数据层面的运算，即矩阵A和B的普通矩阵Kronecker积，而框架层面的运算仍然采用普通矩阵乘法的运算法则，可以定义矩阵A和B的广义交叉乘法如下：
我有幸应论坛邀请，在此次论坛上第一个议题，作了题为“走好军民融合发展之路”的发言。2015年，习近平首次提出把军民融合发展上升为中国国家战略。中共中央政治局2017年1月22日召开会议，决定设立中央军民融合发展委员会，由习近平任主任。中央军民融合发展委员会是中央层面军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构，统一领导军民融合深度发展，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责。实施的对策是：以政府为先导；以法律法规为保障；以发展军民两用技术为核心。
1.3在国家层面的大规模情报改革酝酿之初争夺权力的需要 中央情报主任时期，中央情报主任对国防情报界的情报预算拥有一定的控制权。而在“9·11”事件后针对情报界的审查中，“9·11”事件联合调查委员会等多个调查机构或国会议员都建议扩大中央情报主任或拟设立的国家情报总监的权力，将国家安全局、国家图像与测绘局和国家侦察办公室等主要的国防情报机构交由中央情报主任或国家情报总监直接管理，开始在国家层面酝酿大规模的情报改革。而这不仅代表着国防部将失去对其重要情报资产的控制，还意味着将每年数十亿美元的情报预算从国防部转手交给情报界首长。对此，拉姆斯菲尔德强烈反对，并迅速提出要设立负责情报事务的副国防部长的应对方案[1]。
负责情报事务的副国防部长主要通过管理国防情报界的资源来整合国防情报工作，通过掌握政策、预算、人事、采购等关键权力，该职位得以对各国防情报机构及其工作进行统一、合理的规划，避免了重蹈前几任国防情报顶层管理职位因权力不足而致管理失败的覆辙。具体来说，在政策方面，负责情报事务的副国防部长在其职责领域内拥有行政立法权，负责制定、颁布相关的国防部政策计划，确定需求及优先事项，并指导和监督其落实执行情况，借此对国防情报界及其工作的具体活动和未来发展进行统一规划。在预算方面，该职位拥有“军事情报项目”的预算制定和监督权及一定的资金调配权，以及针对“国家情报项目”中的国防情报部分与国家情报总监进行协调并向其提供建议的权力。该职位负责通过“计划、项目、预算和执行”程序制定“军事情报项目”并监督其落实，同时对于“军事情报项目”资金的调配和增减还有一定的建议和批准权[8]。通过攥紧各国防情报单位的“钱袋子”，该职位借此加强了对国防情报界及其工作的控制。此外，该职位还负责与国家情报总监进行情报预算事务方面的协调合作，以实现“军事情报项目”与“国家情报项目”的有效互补和相互支援。通过管理“军事情报项目”以及与国家情报总监进行情报预算事务方面的协调合作，该职位力图在国防情报界内实现国防情报预算的统一、在情报界帮助国家情报总监实现国防和国家情报预算的互补和协调，以确保国防情报资源的合理分配和利用、避免重复和浪费。在人事方面，该职位拥有较大的人事权，负责提名4大国防情报机构和国防安全署的首脑、考察和监督国防情报单位首脑的绩效、调配相关人员、审批在外人员的任务执行、制定人员培训的标准政策并监督实施等。在采购方面，该职位对国防情报领域的采购项目拥有一定的建议权，并可行使负责采购、技术和后勤事务的副国防部长、国家情报总监及其他相关官员所授予的部分采购权力。综上，通过对政策、预算、人事、采购等机构关键资源的控制，该职位的权力较先前的国防情报顶层管理职位大大增强，大致实现了权责相匹配，使其能够有效地对国防情报界及其工作进行统管。
2美国防情报顶层管理职位改革的主要方面
在国防部层面，负责情报事务的副国防部长由国防部长提名，接受国防部长的直接领导，并直接向国防部长报告工作。在与各国防情报机构的关系上，该职位按照国防部长的授权，负责管理国防情报界内所有的国防情报机构，并直接领导、指导和控制国防情报局、国家地理空间情报局、国家安全局、国家侦察办公室和国防安全署这5家国防情报机构，这是该职位最直接、明确的领导隶属关系。
2.1权责划分 2005年11月23日，经与国家情报总监协商后，时任国防部长拉姆斯菲尔德颁布第5143.01号国防部指示《负责情报事务的副国防部长》。该指示正式授权负责情报事务的副国防部长担任直接向国防部长报告工作的首席参谋助手和顾问。据此，负责情报事务的副国防部长对所有的国防情报力量行使国防部长的领导、指导和控制权力，并对国防部所有的情报政策、计划和项目进行规划、政策制定和战略监督[5]。
根据第5143.01号国防部指示，负责情报事务的副国防部长的职责多以任务进行划分，属于任务管理，其职权则是控制国防情报工作的各类关键资源，更多地涉及业界管理，因此该职位实际上是通过业界管理来遂行其职责任务。其中，任务管理主要针对情报搜集、情报分析、反情报、信息作战与技术研发等国防情报活动，业界管理则主要涉及政策、人事、预算、培训和采购等业界资源。具体而言，该指示规定了负责情报事务的副国防部长在国防情报活动(包括太空、航空、地面/水上和水下的情监侦活动、敏感侦察行动和预警等)、国防反情报、安全事务、情报信息共享及系统的互联互通、信息作战、技术研发等任务领域方面的职责，授权该职位在这些任务领域拥有制定计划政策、确定预算项目的需求和优先事项、指导和监督政策及项目的落实、培训人员及考核绩效、制定标准、与其他相关职位或部门进行协调联络、担任相关领域的国防部长代表等方面的权力，涉及政策管理、预算管理、人事管理、需求管理、标准管理、绩效管理、安全管理和对外合作管理等方面的工作。因此，与其前身负责C3I事务的助理国防部长相比，负责情报事务的副国防部长设立后，美国国防情报顶层管理职位已从只负责部分国防情报工作的协调升级为可对较全面的国防情报工作进行程度较高的整合，从仅拥有建议、协调权的“空洞”参谋职位升级为对人事和预算等机构资源拥有较大控制权的“实权”领导职位，从仅将情报视作附属职能的助理国防部长升级为专责情报职能的副国防部长。
2.2组织结构 作为首任负责情报事务的副国防部长，史蒂芬·坎伯恩提出该职位最重要的两项职能是支援国防部长以确保武装力量具备必要的情报能力，以及支援中央情报主任以确保其具备能够保障国家决策的情报能力。为此，在提名听证会上的陈述报告中，坎伯恩明确指出了该职位的4项核心职能分别是：“完善国防情报计划、项目和预算程序”、“提升远程预警能力”、“加强对作战人员的支援”以及“提升反情报能力”[6]。为与上述核心职能相适应，除了负责情报事务的副国防部长，负责情报事务的副国防部长办公室下设一个副国防部长首席帮办(Principal Deputy Under Secretary of Defense,PDUSD)、一个行政主任(Director for Administration)以及4个分别负责“项目、资源与需求”(Programs,Resources,and Requirements)、“战备与预警”(Preparation and Warning)、“作战与行动”(Warfighting and Operations)、“反情报与安全”(Counterintelligence and Security)的副国防部长帮办(见图1)。
在推特上，普通人拥有的潜在影响力不亚于政治人物、官方机构和传统媒体。据统计，推特上关注度排名前20的账号中除去身为政治人物的美国前总统奥巴马和现总统特朗普，15个是个人账号，包括演艺明星凯蒂·派瑞、脱口秀主持艾伦·德詹尼斯、足球运动员克里斯蒂亚诺·罗纳尔多等，关注数均在7400万以上，远高于新闻媒体账号中关注数最高的前两名“CNN突发新闻”（关注数5510万）和“纽约时报”（关注数4231万）。虽然上述个人均为公众人物，但反映出个人推特的传播力丝毫不逊于传统话语“建制”。
1.2强化国防情报效能、加强战术级作战情报支援的需要 “9·11”事件后，随着军事转型的全面展开以及反恐战争的实践推进，美军的军事行动越来越呈现出“战略级决策、战役级指挥、战术级实施”的特征[3]，作战行动对情报支援时效性、可行动性的要求越来越高，需要国家级情报机构进行更多有效的战术级作战情报支援。而现实情况则是情报界更多地关注战略情报，并且各军种自身的战术级作战情报支援能力也十分薄弱，国防情报工作无法充分满足作战人员实时战场情报需求[4]。加之国防情报单位在阿富汗战争初期的不佳表现——战争初期多是由中情局的准军事特工而非国防情报人员对美军特种部队的作战进行指引，以上这些问题使拉姆斯菲尔德意识到情报已成为作战行动的关键核心、统管国防情报工作迫在眉睫。
作为当前的国防情报顶层管理职位，负责情报事务的副国防部长的职位设置较其前任有很大变化，主要表现在权责划分、组织结构及内外关系三个方面。
因此，若既有道路可利用路段存在超过20V的长直线路段，或经过方案比选设置长直线路段可以更好地利用既有道路，且大幅减少用地拆迁以降低工程造价时，可适当放宽对直线最大长度的限制，采用大于20V的直线长度。通过按需变化纵断面和注重路侧景观设计的丰富性等措施避免驾驶员在长直线段行驶时产生驾驶疲劳。
图 1负责情报事务的副国防部长办公室的组织结构( 2003年 5月 8日)
在情报界层面，目前，美国情报界由17家机构组成，涉及6家不同的联邦政府部门和2家独立的机构，但其中大多数的情报机构由国防部控制，并且除了专供国防情报工作的“军事情报项目”之外，“国家情报项目”中的大部分预算也与国防情报工作相关。可见，负责情报事务的副国防部长直接管理的国防情报力量在情报界中占据重要地位。因此，该职位与作为情报界顶层管理者的国家情报总监的关系对于国防部以及情报界的效能发挥都有着十分重要的作用。在设立之初，为争夺更大的权力，负责情报事务的副国防部长与国家情报总监存在着较为紧张的竞争关系。不过在美国大力推动情报界一体化发展的大趋势下，2007年5月，时任国防部长罗伯特·盖茨和国家情报总监麦克·麦康奈尔签署《负责情报事务的副国防部长兼任国防情报主任》协议备忘录，规定负责情报事务的副国防部长兼任隶属于国家情报总监办公室的国防情报主任，两者的关系得以调和改善。在“双帽”体制下，作为国防部内的国防情报顶层管理职位，负责情报事务的副国防部长继续直接向国防部长和常务副国防部长报告工作，相关职能、职责与职权保持不变；而作为国家情报总监办公室下的国防情报主任，该职位直接向国家情报总监报告工作，并担任国家情报总监在国防情报事务上的首席顾问，负责监督国防部支援国家情报需求的工作，以“推动国家情报和国防情报活动之间的调整、协调，并消除两者之间的冲突”，并通过“国防情报职能与其他情报界成员的同步和整合”为国家情报总监提供咨询和帮助。
在其他外部层面，负责情报事务的副国防部长还与国会及其他外部组织机构存在着较为密切的联系。受三权分立体制的制约，负责情报事务的副国防部长的国防情报管理还得接受国会的控制，国会掌握着国防情报人事、预算等关键资源的批准权，直接左右着该职位的国防情报管理。而在推动一体化发展的大背景下，加强国防情报工作的多方合作同样成为国防部的发展重点，因此该职位还与其他联邦政府机构、盟国、国际组织、商业公司、非政府组织和民间团体等存在着密切的联系。
3美国防情报顶层管理职位改革的主要成效
作为当前的国防情报顶层管理职位，负责情报事务的副国防部长本身并不直接插手具体的情报搜集、处理或分析工作，而主要负责通过控制从事这些工作的机构的资源(包括计划、预算、人事、采购等)，对国防情报界及其工作进行管理[7]。与其前几任国防情报顶层管理职位相比，负责情报事务的副国防部长的职位设置主要有以下三个特点：
3.1权责划分相配，紧贴强化国防情报效能的目标，掌握关键权力 权责匹配是管理职位设计的重要原则，权责不匹配特别是权力的不足是管理者难以实施有效管理的主要原因，先前的国防情报顶层管理职位无法对国防情报进行有效整合大多即是因为权力不足。
在此背景下，经拉姆斯菲尔德的大力推动，2002年12月美国国会通过《2003财年国防授权法》，正式批准设立负责情报事务的副国防部长。
3.2结构设计灵活，强调战术级作战情报支援，聚焦情报与作战一体化 从正式设立至今，负责情报事务的副国防部长办公室的结构设计围绕其核心职能的变化及国防体制的改革经历了多次调整，但始终聚焦着不断强化对的战术级作战的情报支援、推动情报与作战一体化这一发展主线。
2003年常务副国防部长颁布的《重建国防情报和相关事务的实施指南》备忘录建立了负责情报事务的副国防部长办公室的组织结构，并规定了该办公室在初始阶段配备114名成员的编制规模[9]。根据组织结构设计的目标一致性原则，组织结构的设计必须与组织战略目标相一致、与组织的职能和权责相匹配，因此每当该职位对其核心职能做出调整或其权责发生变化时，其办公室都会进行相应的重组。坎伯恩上任后将其核心职能确定为“完善国防情报计划、项目和预算程序”、“提升远程预警能力”、“加强对作战人员的支援”以及“提升反情报能力”4个方面，其办公室因此也下设了4个相应的下级机构。后随着美国反恐战争的进一步发展，非传统、非对称威胁成为美军情报工作的关注重点，人力情报的地位和作用得到凸显，为此詹姆斯·克拉珀接任负责情报事务的副国防部长后，将强化人力情报能力视作其核心职能之一并力图实现人力情报与反情报的整合，进而在随之而来的办公室组织结构重组中专门设立了“负责人力情报、反情报与安全事务的副国防部长帮办”这一下级机构。
从公开资料来看，负责情报事务的副国防部长办公室从设立至今主要进行了4次大的重组，尽管其核心职能多有调整，但加强对作战人员的情报支援始终是其首要核心职能，其组织结构中一直设有专门负责联合作战人员支援的下级机构，这与拉姆斯菲尔德设立该职位的既定目标是一致的——弥补对作战人员战术级情报支援的缺陷，而该办公室也成功完成了此项目标[10]。需说明的是，加强对战术级作战的情报支援与实现情报和作战一体化这两者相辅相成，互为手段和目标，前者可以有力推动后者的实现，后者的实现也可极大地强化前者，进而证明了该办公室的组织结构调整是始终围绕着推动情报与作战一体化这一既定目标而展开。
分别对1号、3号和6号试样的拉伸断口进行SEM扫描，分析断裂形式，验证以上结果．用JSM-6490LV型钨灯丝扫描电子显微镜进行断口扫描分析，并对某些区域进行能谱分析，分析结果如图6所示．
3.3内外关系复杂，围绕与国家情报总监的关系协调问题，接受国家情报对国防情报的整合 作为统管情报事务的国防部职位，负责情报事务的副国防部长一职横跨“情报界”和“国防部”两个重要领域，所牵扯的内外关系较为复杂，主要涉及在国防部层面与国防部长、国防情报单位、其他副国防部长职位的关系，在情报界层面与国家情报总监、情报界其他非国防部成员的关系，此外还包括在其他外部层面与国会、其他外部组织机构的关系等。该职位所管理的国防情报力量无论是在资金预算、机构数量、职员人数还是用户量上都占整个情报界的大头，因此该职位与情报界首长国家情报总监的关系最受关注，更是其所有关系中的核心。
扩张力量、争夺更大的权力是所有组织机构的内在特性，美国防部与情报界首长争夺情报权力的历史更是由来已久并一直延续至今。正如上文所述，与中央情报主任或国家情报总监争夺权力，是美国防部设立负责情报事务的副国防部长的主要考量之一，而该职位的首任领导人坎伯恩就职后更是积极践行扩张理念，趁国家层面的情报改革还未正式实施之机，大肆扩张国防情报工作的任务范畴，甚至不惜侵犯情报界非国防部成员的传统职能领域，争夺到了很大的情报权力。而在国家情报总监的设立过程中，拉姆斯菲尔德领导的国防部势力也从中作梗甚至一度抵制，并且在承认国家情报总监确将设立的现实后，仍试图尽最大可能对其进行限制，以保护国防部的利益[4]。与此同时，国家情报总监也一直试图夺取对4大国防情报机构的直接控制权和军事情报项目的预算制定权。因此，在国家情报总监设立后的初期，两者关系一度十分紧张，并引发了外界的广泛担忧。不过，随着情报界一体化改革的大力推进及持不同理念的国防部领导人的上台，两者的关系得到改善。在2005年版第5143.01号国防部指示承认国家情报总监对情报界领导地位的基础上，2007年5月国防部长与国家情报总监签署的协议备忘录赋予了负责情报事务的副国防部长“双重头衔”，规定该职位兼任隶属于国家情报总监办公室的国防情报主任，进而首次明确了两者之间的隶属关系，建立起了两者之间的合作机制。并且，此项规定的法律效力在之后也得到了加强。以此为依据，两者迅速协调开展了一系列的跨机构合作，以推动国家层级情报和战术层级情报的无缝链接和一体化[11]。
实现所有情报力量的整合是美国情报改革的初衷和不断追求的目标。随着负责情报事务的副国防部长与国家情报总监之间关系的明确和改善，两者得以携手推动国防情报与国家情报的整合。此外，两者这对核心关系的明确和改善，也使负责情报事务的副国防部长的其他内外关系得以理顺，从第5143.01号国防部指示可以看出，该职位越来越重视与包括其他联邦政府机构、盟国、国际组织、商业公司、非政府组织及民间团体等在内的组织机构之间的协调合作。可见，负责情报事务的副国防部长不仅接受了国家情报对国防情报的整合，还谋求强化国防情报与国家总体安全力量之间的整合以及利用美国的联盟伙伴体系加强国际情报合作。
参考文献
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On Reform of the U.S. Defense Intelligence Top-level Management Positions after "9.11 "
Wang Zengzhuo Liu Yisi
(Information Engineering University, Luoyang Campus, Luoyang 471003)
Abstract :[Purpose /Significance ]Intelligence management is not only the liaison and basis of intelligence organizations and their normal operation,but also the guarantee for the full demonstration of the effect of intelligence.The U.S.Department of Defense has extremely rich experience and profound accumulation in the aspects of establishment and adjustment of the defense intelligence top-level management positions to strengthen and perfect the intelligence management,which is worthy of learning by China.[Method /Process ]Using the methods of system research and comparative study,combining the related knowledge of U.S.military transformation and intelligence reform after the "9.11" and the related management theories,the research carries out a whole round and systematic analysis on the background of the reform on the defense intelligence top-level management positions by the U.S.Department of Defense after the "9.11" and the main contents of the reform,and then it also conducts further analysis on the main achievements and deficiencies of the reform.[Result /Conclusion ]After the reform,the U.S.Department of Defense established the defense intelligence top-level management position of the current defense intelligence,Under Secretary of Defense for Intelligence,with the position power of controlling critical power,designing structure flexibly,and coordinating with the Director of National Intelligence,the U.S.defense intelligence management is strengthened and completed.
Key words :U.S.; the under secretary of defense for intelligence;defense intelligence management;director of national intelligence
收稿日期： 2019-08-04
修回日期： 2019-09-09
作者简介: 王曾琢 (ORCID:0000-0002-1312-039X)，男，1993年生，硕士研究生，研究方向：情报基础理论；刘一思 (ORCID:0000-0001-5376-4635)，女，1995年生，硕士研究生，研究方向：国别区域研究。
中图分类号: E19
文献标识码: A
文章编号： 1002-1965( 2019) 12-0016-05
引用格式： 王曾琢,刘一思.“9·11”事件后美国防情报顶层管理职位改革研究[J].情报杂志，2019，38(12)：16-20.
DOI ：10.3969/j.issn.1002-1965.2019.12.003
(责编/校对：王 菊)
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