政府主导下的市场化扶贫机制构建与创新模式研究_贫困人口论文

政府主导下市场化扶贫机制的构建与创新模式研究，本文主要内容关键词为：主导论文,机制论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      修回日期：2016-04-24

      中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2016)05-0154-09

      改革开放以来，我国的贫困人口从1978年的7.7亿减少到2015年的5575万，减少7.1亿，扶贫成就令世界瞩目。但是这剩下来的5000多万贫困人口，却属于减贫工作中底子最薄、条件最差、难度最大的“硬骨头”。为实现到2020年彻底消除贫困的目标，在2015年11月29日中共中央公布的《中共中央、国务院关于打赢扶贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)和2016年3月15日十二届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(以下简称《纲要》)这两份未来五年扶贫的纲领性文件中，对打赢这场扶贫攻坚决战做了具体部署。

      《决定》和《纲要》集中体现和贯穿了中央“精准扶贫”的指导思想、整体要求和具体措施，这也成为今后扶贫工作遵循的基本原则和评价标准。国内外扶贫实践和理论研究都表明，依靠行政手段自上而下进行扶贫对于解决大范围、集中性贫困较为有效，但在专业性和精准性方面存在不足，难以解决呈现分散、个体、差异化特征贫困人口的脱贫问题。市场机制是一种分散决策机制，市场主体较政府更具有专业性。在坚持政府主导前提下，引入市场机制和市场力量参与扶贫，是提高扶贫精准性和效率的有效途径。本文基于“精准扶贫”视角研究了市场化扶贫的发展路径，探讨了新型市场化扶贫机制的构建和运行，以优化扶贫资源配置、提高扶贫效率。

      二、文献回顾及评价

      贫困是人类社会的大敌，一直也是中外理论研究的焦点。基于本文的需要，主要从政府扶贫、市场扶贫和精准扶贫等三个方面对近年来的相关文献进行回顾和总结评价。

      (一)政府扶贫

      从世界各国的经验来看，政府是消除贫困的主体[1]。我国是社会主义国家，党和政府具有强大的政治优势和资源动员能力，是我国扶贫取得成功的关键[2]。大量实证研究也表明，政府投入具有显著的减贫效应。Montalvo和Ravallion(2010)利用省级面板数据，研究了1980年以来中国财政投入的减贫效果，充分肯定了政府支出在减少贫困中的重要作用[3]；杨颖(2011)、张伟宾和汪三贵(2013)、胡祥勇和范永忠(2014)基于全国数据的分析[4-6]，柏振忠和李长雨(2013)、王建平(2015)、刘林和陈作成(2016)基于区域数据的实证研究均得到类似的结果[7-9]。

      另一方面，不少研究者也指出了政府主导的扶贫模式的弊端和不足。一些研究表明政府扶贫资金的使用效率在下降。Richard和Adams(2004)利用来自60个发展中国家的126个时期的数据发现贫困率对政府投入的弹性下降[10]；张全红(2010)利用向量自回归模型发现农村扶贫资金投入对农村减贫的效果不显著[11]；赖明和成天柱(2014)利用2001-2010年间的县级面板数据证明财政扶贫资金存在效率损失[12]；李盛基等(2014)运用脉冲响应函数发现部分扶贫资金未能产生减贫效果，而且几乎各项扶贫资金对降低贫困强度效果不显著[13]。在寻求政府扶贫效率下降的原因时，除了传统的政府功能不足、资金管理不严、官员贪污挪用等解释以外[14-16]，还需深入到政府扶贫模式自身来查找。综合现有文献，政府扶贫模式的弊端或不足主要表现为以下几个方面：一是造成贫困的原因多元化，运动式扶贫精确性差；二是行政偏好与市场需求不符，造成资源浪费或增产不增收；三是扶贫资源掌握集中在政府官员手中，导致“寻租”或出于理性人抉择导致“扶贫目标偏离与转换”；四是政府扶贫既是运动员又是裁判员，难以建立起科学严格的考评体系[17-21]。

      (二)市场扶贫

      底瑜(2005)发现了四川巴中在扶贫中引入市场机制取得成功的案例[22]。徐志明(2008)提出“提高扶贫投资效率的关键是在反贫困中引入市场机制，包括在贫困地区培育市场主体、培育市场经济发生与成长的条件、转变政府在反贫困过程中的职能等”[23]。赵慧峰等(2012)分析了“扶贫+科技+市场”的“岗底模式”的成功经验[24]。孙文中(2013)基于新发展主义主张“建构一种‘政府主导、市场运作、主体参与’的扶贫机制：政府以强制性为行为制定依据、规划方向，通过市场运作提高效率，社会、组织和个人依靠互助与合作发挥其服务、筹资、监督等功能，在发展经济的同时消除贫困”[25]。

      (三)精准扶贫

      自2013年11月习近平总书记在湖南湘西考察时提出“精准扶贫”以来，极大地推动了相关理论研究，在2015年达到了一个高潮[26]。黄承伟和覃志敏(2015)阐述了精准扶贫的内涵、外延和理论基础，指出精准扶贫是我国扶贫治理体系变迁的必然结果[27]。刘解龙(2015)探讨了经济新常态对精准扶贫的影响和机遇[28]。更难能可贵的是研究者并没有盲目乐观，而是对精准扶贫所面临的困境和挑战进行了深入探讨。邓维杰(2014)指出精准扶贫的实际执行效果并不令人满意，主要原因在于精准识别和精准帮扶过程中出现了对贫困户的排斥现象[29]。李鹍和叶兴建(2015)发现精准扶贫面临五大实施困境，即“层级式”纵向识别与“水平式”横向识别的矛盾、政府管理与村民自治的矛盾、政府主导与社会参与的矛盾、脱贫退出与返贫再生的矛盾、“输血式”短期扶贫与“造血式”常态效应的矛盾[30]。汪三贵和郭子豪(2015)认为记者分配的难点在于精准识别难[31]。葛志军和邢成举(2015)基于地方实践发现精准扶贫面临多方面的困境，包括贫困户参与不足、帮扶政策缺乏差异性和灵活性、扶贫工作遭遇上访困扰、扶贫资金有限和驻村扶贫工作队效果较差；导致困境的主要原因有农民的社会流动、自利性和信息的缺乏、精准扶贫的内在矛盾、维稳工作的优势地位、结构性贫困的挑战、驻村扶贫干部的双重身份和扶贫资金筹集渠道的单一等[32]。唐丽霞等(2015)从贫困农户识别的政策和技术困境、乡村治理现状、贫困农户思想观念的变化以及扶贫政策本身的制度缺陷四个方面分析了精准扶贫机制面临严峻的挑战[33]。左停等(2015)认为精准扶贫机制的推出是为了解决此前扶贫开发工作中存在的瞄准目标偏离和精英捕获问题，但面临着规模控制所引起的规模排斥，乡村内平均主义思想、农村劳动力转移和市场化背景下的扶贫开发有效手段不足，村庄间贫困户实际识别标准差异等挑战[34]。王国勇和邢溦(2015)指出我国精准扶贫工作机制存在贫困对象识别不精准、干部驻村帮扶机制不健全、产业化扶贫内生动力不足、扶贫资金整合困难、扶贫资源配置不均衡等问题[35]。

      (四)研究现状的评价

      现有的研究表明，政府在扶贫中的主体地位不可动摇，但也存在着体制弊端。关于市场化扶贫理论建设严重不足，对市场化扶贫的发展未能起到指导作用。同时现有文献对如何解决“精准扶贫”所面临的困境缺少新办法、新思路。当然，文献所反映出来的现实问题和现有研究的不足也使得本文有了一定的研究空间。

      三、精准扶贫与政府主导下市场化扶贫机制的构建

      我国长期坚持政府扶贫取得了世界瞩目的扶贫效果。随着形势的变化和精准扶贫的提出，政府扶贫模式暴露出精准程度不够等问题。市场扶贫模式则在精准性和效率方面具有优势，我国市场机制已经比较成熟完善，市场力量在各地扶贫实践中得到广泛的应用，积累了丰富的经验，在今后的扶贫实践中完全可以更多地引入市场机制。

      (一)两种扶贫模式的“精准性”比较

      从世界范围来看，扶贫主要有两种模式：一种是大多数发展中国家所采取的，以政府为主导，主要通过行政手段消除贫困；另一种则以欧美国家为代表，通过制定法律或非政府组织(NGO)减少贫困，政府并不直接参与。政府扶贫对于解决大面积、集中性贫困问题卓有成效，市场扶贫则在专业性和效率方面更有优势。

      精准扶贫并没有统一的定义，在国务院扶贫办2014年6月发布的《建立精准扶贫工作机制实施方案》中，精准扶贫主要内容包括“精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核”；而在《决定》中精准扶贫进一步明确为“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。根据现有文献和实际调研我们发现政府扶贫的“精准性”是值得商榷的。(1)精准识别难度较大，成本很高。精准识别是精准帮扶的前提，但根据我们在国家级贫困县兰考的调研中发现，国家要求的“精准识别、建档立卡”主要由村级组织并逐级上报。在这个过程当中，尽管有规定和流程，但往往流于形式或由村干部决定，县乡级政府也难以全面核查，精准识别大打折扣，更别说动态管理了。唐丽霞等的研究表明建档立卡的成本巨大[33]，宝贵的资源未能用到刀刃上。(2)精准帮扶难度大。财政扶贫资金的使用有着严格限制，通常是以项目的形式下拨，而具体项目又是由上级决定的，这与精准扶贫一户一策、因地制宜的政策要求是相违背的，造成供需脱节、资金浪费。在调研中我们也发现扶贫资金的管理也很成问题，往往在不知不觉中被消耗殆尽，没有发挥“造血”功能。之所以在精准扶贫中会出现“政府失灵”问题，主要源于政府模式和精准扶贫存在一定的悖论。(1)精细化不利于发挥政府集中优势兵力打歼灭战的长处。(2)政府既当运动员，又当裁判员，难免出现政绩工程。(3)精准扶贫到户以后反而助长了部分贫困人口的依赖思想，引起新的矛盾。

      市场模式则更适应精准扶贫的要求。(1)扶贫是一项专业化很强的工作，由专门的组织从事扶贫显然效率更高。(2)市场机制是一种分散决策系统，通过市场能够有效地将千家万户连接在一起，可以充分调动贫困人口的积极性，产生远高于政府驱动脱贫的强大内生动力。(3)政府跳出具体事务，专门从事政策制定、引导、监管和考核等工作，即可保障精准扶贫的政策效果，又符合建设服务型政府的总体要求。(4)多年来在各地的扶贫实践中，积累了大量市场化扶贫经验，为精准扶贫奠定了实践基础。

      在《决定》和中央一系列关于扶贫工作的文件中，都有让市场发挥作用的表述，表明市场模式不存在政策红线。结合上述分析表明，随着扶贫工作的深入，政府扶贫模式应更多地转向市场模式，让市场在精准扶贫中发挥更大作用。

      (二)我国市场化扶贫模式发展缓慢的原因

      市场机制在各地扶贫实践中早有应用，但总体上处于分散、自发状态，缺乏系统深入的研究，更别说上升至中央顶层设计。究其原因，主要有以下几点。(1)对于早期大规模、集中性贫困，政府角色不可替代，举凡整体搬迁、大规模基础设施投资等扶贫举措离开政府是不可想象的，以至于人们习惯将政府作为扶贫的唯一来源。(2)我国市场体制从建立到完善有一个过程，市场机制不完善和市场力量的弱小限制了市场作用的发挥。(3)在市场化扶贫实践中，由于缺乏监管和法规的约束，市场力量被滥用、误用的现象时有发生，市场模式被误解甚至谈市场色变。

      近年来，我国市场环境发生了翻天覆地的改变，市场机制不断完善，各类市场组织数量庞大、蓬勃发展，在慈善、扶贫、救济、养老等社会公益方面开始发挥作用。精准扶贫的提出，是我国扶贫模式转轨的一个契机。利用这个契机，对市场化扶贫机制进行顶层设计，培育和引入市场力量参与扶贫，应该是我国扶贫发展的方向之一。

      (三)市场化扶贫的内涵和路径选择

      1.市场化扶贫的含义

      政府扶贫模式是否可以让位于纯粹的市场化扶贫呢？答案同样是不可行的。刘冬梅(2003)指出由于存在市场失灵，单纯依靠市场并不能解决中国农村的贫困问题[36]。多数研究都指出，政府和市场并不是相互对立的，可以合理地确定它们在扶贫工作中的不同作用，合作扶贫应当是最优选择。

      反贫困是政府的一项基本职能，也是我们党和国家的社会主义性质所决定，也只有政府才能始终如一地将反贫困工作进行到底。因此，政府作为扶贫责任主体只能强化和坚持，而不能动摇或放弃，这在《决定》和《纲要》中得到充分体现。但是在具体操作层面，可以更多地利用市场机制或市场主体，实现扶贫资源的市场化配置，这被称为政府主导下的市场化扶贫新思路。《决定》提出“广泛地动员全社会力量，合力推进脱贫攻坚”，《纲要》提出“鼓励支持民营企业、社会组织、个人参与扶贫开发，引导社会扶贫重心下移，实现社会帮扶资源和精准扶贫有效对接”。在具体政策上，《决定》和《纲要》都提出“推广政府和社会资本合作、政府购买服务”以及“探索资产收益扶贫”等市场化扶贫模式，这些都成为开展市场化扶贫的政策基础。

      由于政府掌握着主要的扶贫资源，也负有动员社会力量参与扶贫的职责，因此政府主导下市场化扶贫机制包含两个层次的含义(见图1)：一是政府所掌握的扶贫资源配置机制的市场化，二是政府主导下的扶贫机制的市场化。目的是吸引社会力量参与扶贫，形成扶贫的良性循环。

      

      图l 政府主导下扶贫资源配置示意图

      2.市场化扶贫的路径选择和机制设计

      (1)市场化扶贫机制构建的基础是法治化

      在新时期开展市场化扶贫机制建设首要着眼于顶层设计。姚鹏宇(2016)认为我国在扶贫方面立法不足是抑制市场力量参与扶贫的重要因素[37]。我们认为，政府主导下市场化扶贫机制的构建应当首先通过立法划清政府和市场的边界，合理确定政府和市场主体的权力义务，因此建议制订《扶贫法》将市场化扶贫纳入法治轨道，作为顶层设计的基础，这也是落实依法治国的具体举措。《扶贫法》是对以政府为主体开展扶贫活动进行规范的一部法律。它的立法对象是符合一定标准的农村或城市贫困人口，主要内容是明确扶贫对象以及参与扶贫的、包含政府在内的各类主体的权利义务，立法的原则应该是突出政府主体责任，保证扶贫过程的公开透明和保障各扶贫主体的合法权益。

      《扶贫法》作为扶贫的基础性法律，应当将政府主导和市场化运行有机地结合起来，最重要的就是要划分政府和市场的边界。政府作为扶贫主体，政府主要负责依法筹集并配置扶贫资金，设计扶贫机制和监督扶贫活动的开展。其他类扶贫主体主要负责依法获得扶贫资源，并在政府部门的监督下开展扶贫活动，对扶贫效果负责。政府不能直接干预扶贫主体的正常活动；对于扶贫活动中产生的纠纷，政府不能采取强制措施或行政命令，只能通过法律途径解决。

      (2)构建市场化扶贫机制的关键是动力机制设计

      除了政府和一些公益组织以外，大多数参与扶贫活动的市场主体的目的是为了获利，这似乎与扶贫的公益性相矛盾，但一个有效的市场机制就在于能够使参与各方“获利”，因此基于利益导向的动力机制设计就成为市场化扶贫机制的关键。一个完善的市场化扶贫机制至少应包括以下几个部分。一是扶贫资源的市场配置机制。要构建开放、透明、高效的竞争机制，将那些有实力、热心扶贫事业的企业或组织甄别出来。二是完善和落实对扶贫组织或企业的扶持和奖励政策。这包括简化扶贫组织和企业的注册审批流程，给予产业扶持和税收减免和优惠等。比如对于吸纳贫困农户达到一定比例和期限的企业，在税收上给予一定的减免和优惠。三是要建立扶贫绩效考评和退出机制。扶贫机制的市场化，并不意味着政府撒手不管，大部分扶贫资源仍然是通过行政机制分配的，对于市场化配置的扶贫资源，政府要加强监管，建立科学合理的考核评价机制和市场主体的退出机制。对于那些弄虚作假、骗取扶贫资金的企业和个人要依法惩处，直至追究其法律责任。最后，要大力弘扬扶贫精神，传递正能量，在全社会形成扶贫光荣、人人参与的良好氛围。《决定》指出，要“全面宣传我国扶贫事业取得的重大成就，准确解读党和政府扶贫开发的决策部署、政策举措，生动报道各地区各部门精准扶贫、精准脱贫丰富实践和先进典型。建立国家扶贫荣誉制度，表彰对扶贫开发作出杰出贡献的组织和个人”。精神激励也是市场化扶贫机制的重要组成部分。

      (3)构建市场化扶贫机制要特别重视对困难群体的保障

      政府扶贫由于资源无偿分配往往会导致贫困地区和贫困人口的依赖性和“等靠要”的不思进取思想。市场化扶贫有利于调动扶贫对象的积极性，扶贫主体不是施舍者，而扶贫受体也不是被施舍者，双方在这一社会活动中按照市场的价值规律进行等价交换，实现了经济利益的双赢。但贫困群体特别是农村的贫困人口属于社会“弱势群体”，在市场博弈中处于弱势，因此市场化扶贫要特别重视对困难群体特别是农村困难人员的保护。一是切实保障贫困人口特别是农村贫困人员的权益，例如享有基本公共服务的权力、资产处置和收益权等。二是加强农村组织建设增强贫困人口在市场中的博弈能力。一方面通过加强村民自治建设来增强村集体与企业合作的能力，另一方面通过促进农民合作组织的成长来增强贫困农民在交易中的谈判和对话能力。三是对于无力参与扶贫项目的特困群体，财政应承担“兜底”职责。

      四、精准扶贫与市场化扶贫模式创新

      (一)不同市场化扶贫模式“精准性”比较

      政府主导下市场化扶贫形式是多种多样的，既有传统的产业扶贫、劳务输出扶贫、金融扶贫等模式，也有近年来出现的政府与社会资本合作、政府购买服务、资产收益扶贫、科技扶贫等新形式。总体上，传统模式的精准度在下降，需要进行改革和完善以提高其精准性；新模式也必须以“精准”作为硬标准，不断提高针对性和效率。

      可以说劳务扶贫精准度最高，但这种扶贫模式只适应于有富裕劳动能力的家庭，现在的贫困家庭一般都是老弱病残或者劳动技能低下，难以通过外出打工脱贫。产业扶贫是最重要的传统扶贫模式，近年来也面临着扶贫效果欠佳的窘境。其主要原因在于一是市场波动较大，农民难以把握；二是对贫困户的覆盖面逐年降低，一项研究显示产业扶贫对贫困群体的覆盖率仅有16%；三是重视前期投入，缺乏后续保障，产业扶贫持续性差。金融扶贫也是广受诟病的一种扶贫模式，金融机构年年投入大量信贷扶贫资金只见开花不见结果。这主要是因为金融结构作为市场主体，最关心的资金的回收与效益，真正的贫困户根本无力偿还，因此信贷资金主要以扶持贫困地区的龙头企业为主，难以起到带动脱贫作用。针对传统模式精准度下降，应当采取有效措施进行完善。例如在产业扶贫方面，主要避开竞争激烈而围绕市场波动较小的项目开展，如生态农业或特色养殖业、民族手工业和旅游产业等。对于金融扶贫，可以尝试将扶贫贷款转化为贫困户的股金投入到当地效益较好的企业当中，实现企业、农户、银行三受益。

      根据我们的调研，近年来新出现的市场化扶贫模式精准度好于传统模式，这主要是因为中央反复强调精准扶贫，在新模式设计和运行中得到体现；同时新模式往往采取公私合营的形式，一般经过反复论证和博弈，项目比较科学。但是在各地也出现了市场力量被滥用和误用的现象，反而损害了贫困农户的利益，因此对于新模式要加强规范、引导和监管，在提高精准度的同时防止出现逆向选择。

      (二)政府主导下市场化扶贫新模式的构建和运营

      市场化扶贫新模式并未引起广泛的重视，在理论上也缺乏深入的研究，这不利于新模式的规范发展。本文对新模式的构建和运行进行了初步分析，为后来者提供进一步研究的基础。

      1.政府与社会资本合作模式

      政府与社会资本合作又称为PPP(public-private-partnership)，即公私合作模式，指的是在基础设施、公共工程与公共服务领域由政府与非政府主体合作共赢式的供给机制。扶贫项目PPP模式的运作流程大致可以划分为以下几个部分：扶贫项目立项与可行性研究→选择民间参与者→订立合同→项目开工建设→工程管理运营→项目移交。目前关于在农村扶贫工作应用PPP模式的文献尚不多见。丁锐等(2014)分析了青海省都兰县沟里乡牧区乡村转型发展PPP模式的成功案例[38]，庄序莹和鄢璐(2015)以四川省泸州市纳溪区农业综合开发小流域治理项目为例分析了纯公益项目PPP模式的构建[39]，王君(2016)以湘西州为例分析了民族贫困地区应用PPP模式的可行性[40]，这些案例为可以为扶贫项目PPP模式的设计和运营提供参考。当然，PPP模式还存在一些不成熟的地方，周正祥等(2015)、任春玲(2016)的研究可以帮助我们在扶贫中更好地运用PPP模式[41-42]。

      2.政府购买服务

      政府向社会组织购买公共服务，是指政府将原来直接提供的公共服务，通过直接拨款或公开招标等方式，交给有资质的社会组织来完成，最后根据择定者或中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付相应服务费用，也就是通常而言的“百姓点菜、政府买单、社会力量干活”。《决定》首次明确将政府购买服务纳入扶贫模式，对于贫困地区的医疗、养老、教育、科技等服务完全可以通过政府购买的形式予以解决，甚至可以直接购买扶贫服务。我们引用朱俊立(2013)提供的政府向慈善组织购买村级扶贫服务案例来具体分析这一模式的运营[43]。朱俊立发现扶贫专业组织(如慈善组织)相对于政府在扶贫方面更专业也更细致，更符合精准扶贫的要求，具体表现为以下几个方面。首先，针对扶贫项目偏离贫困群体的难题，慈善组织扶贫的做法首先是以“需求为本”设计村级扶贫项目。他们在当地政府推荐的基础上，参考统计资料，并辅之以“实地调研”，按照“最贫困”、“最脆弱”和“少关注”的原则来选择参与项目的贫困村。在项目村内部，慈善组织一般首先对农户进行抽样调查或者普查，建立农户档案，然后应用“参与式扶贫分级”等方法和工具，进一步识别贫困人口，优先选择最贫困、最需要帮助的人群参与项目。其次，在项目的具体目标和内容的制订环节，“慈善组织能事先进行长期而深入的需求评估，通过入户调查、村社关键人物访谈、小组访谈、社区会议等多种方式收集信息，与贫困人口共同分析和讨论他们所面临的问题和困难，寻求相应的解决策略。在此基础上，综合考虑贫困村自身的资源动员能力、慈善组织的专业领域以及能够提供的具体资源和支持等因素，优先回应和满足最迫切的需求，确定扶贫项目的具体目标和内容”。通过上述安排，慈善组织能有效解决扶贫资源偏离贫困群体的问题。实践中，“慈善组织投资的扶贫项目直接将扶贫资源投放到贫困农户的成功率和资金回收率均在90%以上”。当然，欠发达地区社会组织发育不完善，难以提供高质量的服务，因此培育合格的市场服务主体是采用政府购买模式的前提。

      3.资产收益扶贫

      在《决定》和《纲要》中都提出要“探索资产收益扶贫”，这是中央提出的扶贫模式的重大突破，主要针对自主创收能力受限制的农村贫困人口，比如丧失劳动力而无法劳作的农民，目的在于把细碎、分散、沉睡的各种资源要素转化为资产，整合到优势产业平台上，扩展贫困人口增收路径，实现脱贫致富。资产收益扶持制度目前已有四川、湖南、湖北、贵州等省先行开展探索。各地做法大体类似，即利用财政专项扶贫资金或部分支农资金作为贫困人口的股份，参与专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体和龙头企业、产业基地的生产经营和收益分红，以增加贫困人口的财产性收入。例如，四川省出台《创新投资收益扶贫新模式试点方案》，提出“贫困户优先股”和“贫困户股份”概念，以增加贫困户在财政支农资金形成资产中所占股份，切实为贫困户增收。“贫困户优先股”针对的是财政支农资金投入到农民专业合作社形成的资产，在股权量化时，划出一部分设立贫困户优先股，剩余部分再量化给社员。假设某村100户人，其中10户为贫困户，财政资金形成资产，平均股权量化后每户占股1%。根据新的试点方案，协商后，若将10%的股份划为贫困户优先股，分给10户贫困户，每户可占1%，剩余90%股份再量化给全体社员，每户可占0.9%，因此，贫困户每户股份为1.9%。“贫困户股份”是针对财政支农资金投入到农村集体经济组织形成的资产，可先设立贫困户股份，仅贫困户享受，剩余部分再按一人一股量化给农村集体经济组织成员。对于贫困股份，遵循“谁贫困谁享受”的原则，脱贫后即自动退出，股份将分配给新增贫困户或者均分给其他贫困户，继续履行其扶贫功效。“贫困户优先股”突出“优先”，在财政支农资金使用过程中适度向贫困户倾斜，为其增加长期稳定的收入来源。“贫困户股份”突出“特惠”，作为一项贫困保障机制，为贫困户兜底。《方案》还明确，鼓励龙头企业与农民专业合作社或农村集体经济组织共同利用财政支农资金成立实体，农民通过合作社或农村集体经济组织持有实体的股份，可设立贫困户优先股，剩余股份再按规定量化。对于财政专项扶贫资金投入形成的资产，将全部以优先股的形式量化给贫困户，并参照商业银行一年期定期存款利率，确保贫困户分红底线。目前，关于资产收益制度的理论探讨尚不多见。余佶(2016)以贵州省六盘水市以“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的案例总结了资产收益扶贫的经验和关键问题[44]。

      4.电商扶贫

      电子商务有效打通了贫困地区资源与域外大市场对接“最后一公里”的难题，扩大了农产品的销售渠道，对于提高农民收入有重要作用。根据媒体报道，国内知名电商如阿里巴巴、京东、苏宁等纷纷在农村布局。阿里巴巴计划在三至五年内投资100亿元，建立1000个县级服务中心和10万个村级服务站，京东集团与国务院扶贫办签署电商精准扶贫协议。但目前电商扶贫也存在接受程度低、配套设施和人才储备不足等问题[45]。

      五、结论和政策建议

      我们的研究表明，引入市场机制更符合精准扶贫的要求，但市场化扶贫机制发展路径选择却会影响扶贫效果，因此应对市场化扶贫机制进行顶层设计，构建政府主导下的市场化扶贫机制。通过对近年来各地出现的一些新型市场化扶贫模式的研究发现，新模式不仅拓宽了扶贫空间，而且较传统市场扶贫模式更加符合“精准扶贫”的要求。

      基于以上判断，我们提出以下政策建议。一是要加快扶贫立法，通过法治化划分政府和市场在扶贫工作中的边界，推进市场化扶贫机制顶层设计。二是政府要推动市场化扶贫机制建设。在这方面，政府要做好以下工作：(1)培育和引导市场主体参与扶贫工作；(2)对市场化扶贫机制进行设计；(3)打破政府对扶贫资源的垄断，对于那些可以由市场完成的工作交还给市场；(4)加强对扶贫市场的监管。三是完善传统市场化扶贫模式，提高传统模式的精准性和效率。四是加强对新型市场化扶贫模式的理论研究和推广。目前《决定》和《纲要》虽然对新型市场化扶贫模式有所论述，但缺乏实施细则和顶层设计，各地往往是各自为战，资源浪费严重。本文的研究初步说明了新模式的优点和大体思路，但尚未对其运行机制和实践效果进行详细分析和考察。有关部门应当通过深入调查研究，及时将各地新型市场化扶贫经验进行理论总结，并进一步指导和规范新型市场化扶贫模式的建设、推广工作。五是某些行政扶贫模式也可以更多地借鉴市场机制，例如科技扶贫，有利于调动科技人员的积极性，提高扶贫效果。

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