关于深化行政管理体制改革的几点建议，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,几点建议论文,行政论文,关于深化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。”当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，全面实现十七大所确定的各项目标和任务，不断开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面，对深化行政管理体制改革提出了新的更高的要求。笔者在此就深化行政管理体制改革问题提出以下几点建议：
一、对于党的十七大报告所确定的行政管理体制改革目标、方向和基本内容，一方面要从理论上展开系统性研究，另一方面要从实践上积极探索改革的路径。
胡锦涛在党的十七大报告中指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺联系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。加快推进事业单位分类改革。”这段话从原则上确立了我国现在和今后一段时期深化行政管理体制改革的目标、方向和基本内容。为此，一方面理论界要对此展开系统性研究，从而为改革实践提供理论指导；另一方面，要从实践上积极探索改革的路径，以期达到预期的改革目标。
二、客观反思二十多年来行政管理体制改革的发展历程，认真总结行政管理体制改革的成效与存在的问题，为深化行政管理体制改革开辟新的道路。
我国现行的行政体制，是新中国建立后逐步形成和完善起来的。党的十一届三中全会以前，我国政府的行政管理基本上是实行高度集中的行政管理体制。虽然也进行了多次政府机构改革，但整体上没有突破性进展。改革开放以来，伴随着经济体制的逐步转轨，我国先后进行了5次比较大的行政体制改革，都取得了比较明显的成效。前三次机构改革的重点是精简机构、转变职能。1982年的机构改革，重点是对各级政府机构进行了较大幅度的精简，提出干部队伍“四化”方针（即革命化、年轻化、知识化、专业化），开始建立正常的干部离退休制度。1988年的机构改革，提出转变政府职能的要求，并按照转变职能、精干机构、精简人员、提高行政效率以及克服官僚主义，逐步理顺政府同企业事业单位和人民团体的关系的目标，再次进行了机构改革。1993年的机构改革，重点是转变政府职能，中心内容是政企分开。这次改革是在试点的基础上自上而下展开的，历时近3年。1998年开始的一轮机构改革，是新中国成立以来规模比较大的行政体制与政府机构改革。除国务院办公厅外，改革后的国务院的组成部门由原来的40个精简为29个；撤销了专业经济主管部门，加强了相应的行业协会建设。各部门实行定职能、定机构、定编制，大幅度裁减部门内设机构，重新界定各部门职能。行政人员从3.2万人减少到1.6万人。1999年开始，省以下各级政府机构也开始相应改革。2003年的机构改革，在1998年机构改革的基础上进一步深化，着重解决行政管理体制中的一些突出矛盾和问题。改革的内容包括：改革国有资产管理体制，设立国务院国有资产监督管理委员会；完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；继续推进流通管理体制改革，组建商务部；加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门设置28个。随着社会主义市场经济体制的不断完善，社会主义民主政治建设的不断发展，以及适应中国加入世界贸易组织后的新形势，我国政府自身建设与行政管理体制改革面临着新的任务。党的十六大和十七大，提出并明确了我国行政体制改革的目标和方向。围绕形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，党中央、国务院高度重视行政体制改革和政府自身建设，采取一系列有效措施并加大工作力度，取得了明显成效。主要有：推进政府职能转变，实行政企分开、政资分开、政事分开；按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制；合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权；健全群众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，坚持重大问题集体决策制度、专家咨询论证制度、社会公示和社会听证制度，完善并落实决策责任制度；创新行政管理方式，整合行政资源，积极推行政务公开，加快电子政务建设，增强工作透明度；加快公共财政制度建设，建立集中统一的公共财政体制等。概而言之，20多年来，中国行政体制改革稳步推进，到九届政府任期接近尾声的时候，这一改革取得了积极进展和显著成效：大力精简机构和压缩编制，使机构和编制更加精干；采取有力措施，推动了政府职能转变；职责关系进一步理顺，政府结构进一步优化；干部素质进一步提高，管理方式得到进一步改进。
相对于进一步完善社会主义市场经济体制来说，由“经济干预性”政府转变为“公共服务型”的政府，这是一场非常有深度的改革。行政体制改革触及政府一些部门的既得利益。改革是利益关系的重新分配。每一个政府部门都有其行使权力的固定空间。如果要对这种空间进行调整，自然会触及他们现有的利益。政府行为发生紊乱的一个直接原因，即与政府机构的权力部门化、部门利益化有关。行政体制改革，是政府革自己的命。长期作为改革领导者、组织者和推动者的政府部门，在改革的深化过程中，本身成了改革对象。行政体制改革涉及整个政治体制改革，有较大的艰巨性和复杂性。行政体制改革牵涉面宽、触及利益层次深，体现出很高的难度。因此，同经济体制改革和政治体制改革一样，行政体制改革也是一项系统工程和长期任务，不可能通过一两次改革，就能彻底解决问题。1998年以来我国行政改革尽管进展较大，成效显著，但一些深层次问题仍然未能得到根本解决：政府职能转变尚未到位，行政审批和对企业的行政干预仍然过多；政府机构总量偏多，有些职责交叉重复，行政执法体制中的多层执法、多头执法、执法扰民现象严重；中央与地方有些职权划分不科学、不规范，中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出；政府与社会主体的关系尚未理顺；行政法制建设滞后。
三、科学把握深化行政管理体制改革的辩证方法，减少行政管理体制改革的成本支出，不断提高行政管理体制改革的效能，这是深化行政管理体制改革必须面对的问题。
笔者认为在改革方法上要正确认识与处理好八个方面的辩证关系：
1.系统思维与问题意识的关系。行政管理体制改革是一项系统工程，具有综合性、结构性和配套性。要把行政管理体制改革放在特定时代的经济、政治和社会大背景下来整体思考、设计和推动。行政管理体制在每一历史时期和发展阶段又有其最突出的问题，问题就是改革的重点，问题就是旧体制的突破口和新体制的生长点，这就要求我们必须以问题为导向来确定改革的重点任务，弥补行政管理体制的薄弱环节，保证行政管理体制改革真正能解决最突出的矛盾和问题。没有系统思维，行政管理体制改革就容易被表面现象所左右，忽视它的整体性、长期性和复杂性，头痛医头，脚痛医脚，使改革遭受挫折甚至失败；而没有问题意识，行政管理体制改革又会把握不住重点，胡子眉毛一把抓，使改革难以取得突破和实效；只有系统思维与问题意识相互作用、相互补充、相互推进，才能牢牢把握住行政管理体制改革的本质和规律。
2.立足国情与借鉴国外经验的关系。在任何工作中，我们都要善于学习和借鉴国外的成功经验和做法。我们必须摒弃国外腐朽丑恶的东西，但必须下决心用大力气把世界各国的先进科学技术、优秀文化和具有普遍性的经济和行政管理经验学到手。但也不能脱离国情，盲目照抄照搬，乃至“言必称希腊”。要下决心深入实际调查研究，必须立足当代中国国情，从我们正在做的，中国特色社会主义伟大事业的实际出发，搞好行政管理体制改革。
3.长期目标与近期重点的关系。行政管理体制改革是一项长期而艰巨的历史任务，建立和完善中国特色的行政管理体制必须要有长期目标和总体规划，以明确改革的路径与方向，防止改革左右摇摆或走大的弯路。但与此同时，行政管理体制改革又是阶段性与连续性统一的过程，是一步一个脚印的渐进过程，一个时期有一个时期的改革重点，一个阶段有一个阶段的改革任务；因而改革又必须要有长期目标下的近期目标，总体规划下的短期安排，以确定每届政府的改革重点和部署每个年度的改革任务，保证行政管理体制改革的前后衔接、有序推进。
4.质的突破与量的积累的关系。行政管理体制改革在本质上是一场自我革命。这就要求每届政府在任期内都要有一些大的改革动作和集中的改革举措，以保证改革的实效和力度，促进行政管理体制从计划经济体制向市场经济体制的质的转变。但是，我们也要纠正一种误解，一讲行政管理体制改革，就是机构大调整、人员大精简的“运动式改革”。“运动式改革”的成果容易反弹，也难以巩固。因此，要通过一系列和风细雨、持之以恒的管理机制、方式和制度的创新，通过政风和作风的改善，来促进行政管理体制改革的量的转变和积累。从而就为中国特色行政管理体制的建立和完善奠定了坚实的基础。
5.改革力度与社会可承受度的关系。行政管理体制改革是各项改革的联结点和交汇点，必然触及深层次的社会问题和矛盾，触及错综复杂的利益关系和利益格局的调整，特别是关系到广大机关和事业单位工作人员的切身利益，处理不好将直接影响到经济发展和社会稳定。在改革的过程中，一定要坚持积极稳妥、循序渐进的原则，既要抓住机遇、大胆推进，又要充分考虑各个方面的承受能力；既要确保改革取得实实在在的成效，又要保证经济社会正常运行。
6.自下而上广泛参与与自上而下集中推进的关系。广泛调动人民群众和广大公务员、中央政府和地方政府两个方面参与和推进改革的积极性与创造性，充分发挥自下而上和自上而下两个方面动力机制的作用，既是行政管理体制改革的手段，又是行政管理体制改革的目的。要把人民群众的需要和呼声化作推进行政管理体制改革最深厚的动力，创造各种条件让人民群众和广大公务员自下而上广泛参与改革、支持改革、推动改革。同时，要在党中央、国务院的集中统一领导下，严格按照总体方案的要求，自上而下全力推进行政管理体制改革，决不允许执行变形和实施走样。要建立健全改革的评价标准和推进机制，强化地方各级政府改革的内在动力，变“要我改”为“我要改”，以有效防止在推进改革过程中容易产生的中间层次梗阻和动力逐级递减的现象。
7.改革、发展和稳定的关系。行政体制改革是中国各项改革的重要组成部分，其进展和成效如何，直接关系到社会主义市场经济体制的建立和完善，也直接影响到政治体制改革的进程。因此，必须积极向前推进，否则，经济体制改革和政治体制改革都将受到阻碍和制约。与此同时，行政体制改革涉及党政关系、政民关系、政企关系、政事关系和政社关系的调整，涉及政府内部权责关系的调整、组织结构的调整和人员的调整，涉及公务员的切身利益，直接关系到改革、发展和稳定的大局。因此，必须审时度势，把握时机，整体部署，周密安排，统筹协调，积极稳妥地向前推进。要充分注意行政体制改革与经济社会发展和社会稳定的关系，充分考虑各方面的实际承受能力，在周密部署和统筹兼顾的同时，认真做好耐心细致的思想工作，做到思想不散，秩序不乱，积极推进，平稳过渡。
8.统一领导与因地制宜的关系。我国是一个统一的多民族国家，不仅地广人多，而且各地经济社会发展水平、市场发育程度、人力资源状况等都存在着较大的差异。在行政体制改革中，坚持中央的统一领导，遵循中央的统一部署，贯彻中央制定的基本原则和精神是完全必要的。与此同时，也必须给地方以相应的自主权，允许地方在中央有关精神指导下，结合实际，因地制宜，大胆探索，大胆试验，允许地方有适合当地情况的特殊。这样做，一方面有利于行政体制改革的整体推进，另一方面也有利于各地从实际出发，经过广泛的探索和试验，积累经验，开拓创新，使行政体制改革不致陷入僵化呆板的模式之中。这样，既可以有效地贯彻中央有关改革的精神和原则，有利于行政体制改革的整体推进，又可以使地方有一定的自主权和灵活性，使改革更加符合各地的实际。
四、行政体制改革的重点与难点应放在进一步转变政府职能和规范行政权力运行方面，加快推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。
进一步转变政府职能的主要方向是：一要下决心将不该由政府管的事移交给市场、企业和社会组织，将大量的社会性服务事务交给社会中介组织和社区，使政府能够集中力量履行好自己的核心职能。二要增强构建和谐社会的职能，主要是促进全面协调发展、调节收入分配、化解社会矛盾、维护社会公正、保持社会稳定，强化危机管理。三要向全社会提供优质高效的公共服务，集中力量提供公共基础设施、公共教育、公共卫生和医疗、扩大就业、公共安全、社会保障和保护弱势群体，并通过改革使更多的社会力量参与公共服务的生产，加强对社会服务标准的监管，确保公共服务得到公正有效地提供。四要在经济全球化背景下，更加注重维护国家的经济安全。同时，对不同层级政府的职能定位应有不同侧重，避免上下重叠，中央政府和省级政府在管理上具有宏观性、指导性和间接性的特点，应注重政策法律制定和宏观管理的职能；省以下地方政府，特别是城市政府，直接面对社会、企事业单位和公众，应强化直接提供公共服务和行政执法的职能。此外，加快政府职能转变不能停留在一般号召和抽象原则要求上，特别强调要有可操作性的保障机制。可供选择的方法有：一是依靠法制，例如依法界定政府的职能、部门之间职能分工和履行职能方式；二是依靠财政预算约束，保证有限的财力运用到政府核心职能上，例如真正建立起公共财政，确保公共服务的投入比重；三是依靠政绩导向机制，使政绩评价指标体系的设计体现政府应该做的事，并依此进行考核和奖惩；四是依靠内外压力，例如通过加强法律监督、行政监督、舆论监督等促进政府职能转变。
通过进一步转变政府和规范行政权力运行，加快推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。
1.坚持政企分开。政府管理经济，主要体现在搞好宏观调控和培育良好的市场环境。政府的主要职能是：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。政府宏观调控要更多地运用经济杠杆、经济政策和法律手段。进一步转变政府职能，改进管理方式，改革行政审批制度，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。国有企业要适应经济体制与经济增长方式两个根本转变和扩大对外开放的要求，实行战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度。大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。完善公司法人治理结构，形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制，使企业真正成为没有行政依附、法律地位平等、具有完全的行为能力和责任能力的市场主体。
2.坚持政资分开。政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，是保证各级政府能够更好地履行公共管理职能，国有资产监管机构代表国家履行出资人职责的重要举措。政府国有资产监管机构不行使政府的公共管理职能，政府其他机构和部门不履行企业国有资产出资人职责，做到各司其职，各负其责。政府作为社会事物的管理者，主要负责公共管理和提供公共服务。政府对各种所有制企业实行国民待遇，从公共管理的要求出发进行监管，并为企业的发展创造良好的环境。国有资产监管机构对本级政府授权其监管的国有资本履行出资人职责，维护所有者权益，督促企业实现国有资产保值增值，防止国有资产流失，尊重和维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，不得干预企业的生产经营活动。
3.坚持政事分开。加快推进和完善垄断行业改革。垄断分为自然垄断、行政垄断和经济垄断。垄断行业主要是指电信、电力、铁道、民航、邮政、城市公用事业等。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进完善电信、电力、民航等行业的改革改组。加快推进铁道、邮政和城市公共事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管。社会发展和公共服务方面的职能，应当由定位准确、权责分明、行为规范、服务到位的专门事业单位承担，政府给予必要的支持并依法管理，实行管办分离。
4.政府与市场中介组织分开。从根本上说，中介组织的发展应该走自我完善，自我发展的道路，这与其自身的性质特点相连。但是政府作为国家权力的代表和秩序的维护者，在中介组织的自我发展过程中起到很大的作用。首先，政府法制部门应加快中介组织的法制建设，加快立法，建立完善的法制体系。借鉴国际惯例，从我国现阶段的实际情况出发，逐步制定和形成系统配套的不同层次法律法规体系，并设置适应市场中介组织健康发展的监督机构和执法机构，使中介组织的活动真正做到有法可依，有法必依；同时严格的资格审查和执业登记要作为一项长期的、连续的工作来进行。中介组织的自我约束和自我发展都需要完善的法制体制来保障，否则便失去了行为依据和权益保障，那么发展无从谈起。其次，明确规范政府与中介组织之间的关系，保证中介组织的独立性。从机构形式和组织制度上，要摆脱中介机构与政府部门的从属关系，割断其与政府和其它企事业单位的“脐带”，实现真正的脱钩。
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