党内法规与国家法规规章备案审查衔接联动机制探讨，本文主要内容关键词为：法规论文,党内论文,规章论文,联动机制论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2012年6月发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第14条规定：“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。”该条款是原则性指导，为理论探讨和实践发展预留了空间。党的十八届三中全会、四中全会反复强调，要“加大党内法规备案审查和解释力度”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。这意味着，党内法规和国家法律的有效衔接已被纳入国家法治建设的总体框架，对深入推进依法治国具有重要意义。 党内法规和规范性文件与国家法律是辩证统一的[1]，都是在中国共产党领导下制定的，两者根本利益一致、价值规范相同。但在实践中，党内法规和国家法律的确存在不一致之处。处理党内法规和国家法律关系的重点不是找出分歧，而在于建立协调联动机制，监督各级党组织施政时遵守党章党规，确保党组织和党员在宪法和法律范围内活动。国家法规、规章和规范性文件备案审查制度中已有一些衔接联动机制，具体表现在：其一，不同系统的法规文件存在交叉备案审查制度，比如国务院不仅对政府文件有审查权，还有权审查地方人大制定的地方性法规；其二，各系统之间在备案审查过程中征求相关部门的意见，比如，国务院可以对地方性法规和部门规章不一致的情况进行裁决，但如果裁决认为适用国务院部门规章，还需要提请全国人大常委会进行终裁，这里就存在审查意见的交叉。建立衔接联动机制对于备案审查来说不可或缺，从维护宪法权威的高度，可以通过党内外备案审查衔接联动将党委、人大、政府各系统发布的文件统筹起来，建立具有中国特色的“违宪审查”制度。要建立这种中国特色的“违宪审查”制度，前置的问题有两个：第一，是否可以由党外机构审查党内法规和规范性文件？第二，如果不能由党外机构审查，那么党内机构审查采取哪种方式合适？本文将对这两个问题做出回答。 一、党外机构审查党内法规和规范性文件模式分析 有观点认为，可以将党内法规和规范性文件的备案审查并入目前国家法规、规章、规范性文件的备案审查体系，即由党外机构负责审查党内法规和规范性文件，而不必在党内单独建立一套制度。主要理由是：在国家法规、规章、规范性文件备案审查制度中，“其他规范性文件”的概念可以包含政党文件[2]。笔者认为，国家法规、规章、规范性文件备案审查制度中所称的“规范性文件”仅指层级较低的人大和政府文件，一个低层级的概念难以涵盖上至中央、下至地方的整个党内法规和规范性文件。更重要的是，将党内法规和规范性文件并入国家法规、规章，规范性文件备案审查制度会遇到现实困难。 从实践来看，由党外机构审查党内法规和规范性文件必须要解决由哪个机构来审查的问题。 1.由人大审查的局限及问题。有观点认为，人大应当且可以承担起审查党内法规和规范性文件是否符合宪法和法律的职责[3]。理由主要有三个：首先，作为国家权力机关，人大代表全体人民意志，由其对党内法规和规范性文件是否违法进行审查具有正当性。其次，在中国，国家权力机关也是立法机关，其对自己制定的国家法律具有解释权，亦有权最终判断其他文件是否与法律相冲突。最后，在国家法规、规章、规范性文件备案审查体系内，国家权力机关享有最高的审查地位，不仅有权审查法律和地方性法规，也有权审查行政机关制定的法规、规章和规范性文件。 然而，笔者认为人大审查有其局限性。第一，中国宪法明确指出，中国共产党是中国的领导核心，党领导全国政治生活和经济发展，领导立法、执法和司法活动。就立法机关而言，中共中央通过派出党组实施对全国人大的领导。因此，如果由人大来审查居于领导地位的党组织制定的党内法规和规范性文件，就会出现逻辑关系颠倒、权力位阶不清的问题，进而也难以付诸实践。第二，党内法规和规范性文件与国家宪法法律之间是互相促进的关系。党必须在宪法和法律范围内活动，但党的方针政策亦有引领推动宪法法律向前发展的功能。在现实中，国家重大法律基本上都由党中央向全国人大提出立法或修法建议，全国人大在立法中遇到重大问题也要向党中央请示汇报[4]。因此，党内法规和规范性文件更具有先导性。从这一点来看，人大审查党内法规和规范性文件难以超越中央意图。 2.司法审查的可行性分析。由司法机关——法院承担审查党内法规和规范性文件的原理在于，法院是宪法的忠实守护者，是法律的权威解释者，司法机关有权解释法律，因而有权判断各类组织和个人行为是否符合法律。追本溯源，司法审查源于西方经验。因为在一些西方国家的法学理论中，政党同时具有公法人和私法人的特性，必须接受私法自治和政党法制原则[5]。基于此，最高法院可以受理并审查各个政党违宪的案件。然而，在中国特色社会主义法治体系中，对党内法规和规范性文件进行司法审查将面临两大挑战：一个是中国司法独立的内涵与三权分立国家并不相同，尽管中国宪法明确了司法机关独立原则，但只规定司法机关的独立审判权，在财政、人事等关键领域，并没有真正独立的基础。另一个是司法活动也要接受党的领导，从诉讼实践来看，党内法规和规范性文件是否违法的问题并不属于当前法院的受案范围。 3.党外审查的第三种模式。有观点认为，可建立一个中立、独立的审查处理机构，对国家法律、党内法规统一进行合宪性、合法性审查，形成备案审查制度的大一统。这个审查处理机构直接根据宪法设立、运行、判决，不隶属于任何其他国家机关，也不属于政党内部组织，充分保证该机构的中立性。这是一种类似设立宪法法院的路径。此种设想的出发点虽好，但如前所述，统一审查机构的理论基础和实践基础均难以建立，以宪法之名进行统合并不能绕开国家法律和党内法规性质不统一的事实，亦不能一次性解决国家法律和党内法规分别面临的数量庞大、审查困难的现实。同时，在现有的国体和政体中也找不到宪法法院的法理依据和存在土壤，亦没有历史渊源，因而它仅仅是一种理论设想而已，无法解决当前紧迫的问题。 二、党内审查、联席会议制度模式的创新与思考 笔者倾向于通过联席会议制度对党内法规和规范性文件进行合法、合宪性审查，在两套备案审查体系之间架起沟通桥梁。联席会议制度为何是适合的衔接联动机制？原因在于其具有可“软”、可“硬”的特质。“软”体现在身段柔软，比之于建立一个综合机构统合两套机制，联席会议制度不需要在原有的组织机构和人员配置上做根本性的变动，不会触动现行备案审查制度的基本模式，运行起来障碍不大。“硬”是指联席会议制度在备案审查中是真正的有权机构，经过一定的程序设计，对审查结果能够产生实质性影响。 1.党内审查的理论基础。一定有学者不赞成由党内机构审查自己制定的法规，认为政党意志不能凌驾于国家意志和全民意志之上，不能高于宪法和法律。如果政党享有对国家法律、法规、规章的解释和判断权，将导致体制上的混乱。但笔者认为这种想法忽视了中国的立法实践，从文本上割裂了中国共产党和立法机关的关系。在中国立法史上，宪法的制定与历次修宪都是在中国共产党的领导下进行的[6]。全国人大及其常委会通过国家各项基本法律的过程也是在中国共产党领导下完成的。作为国家权力机关，全国人大及其常委会在中国共产党的领导下开展工作，根据党的方针政策、围绕党的纲领和布局开展立法活动。在实践中，涉及重大事项的立法，在提请全国人大审议前必须先向中共中央报批。“中共中央原则批准，全国人大审议通过”的立法过程融入了坚持党的领导的思想，实际上，党参与了立法过程，并在立法过程中发挥了关键作用。虽然中国共产党组织并非立法机关，但其与中国宪法和法律的制定有密不可分的关系。由中国共产党依据宪法和法律对自己制定的党内法规和规范性文件进行审查并不奇怪，也不会偏离宪法和法律的原意和初衷。这从理论上奠定了由党内机构进行审查的基础。 2.有“牙齿”的联席会议制度。联席会议制度设置不慎，其容易成为虚置机构。为了防止这种情况的出现，需要规定一定的程序，建立起有“牙齿”的联席会议制度。 第一，在党内法规和规范性文件初步审查阶段，增加向涉及的国家法律制定机关征询意见作为前置条件。在党内法规和规范性文件制定机关报送备案后，应由审查机构通过正式发函的形式向相关的法律、法规、规章的制定部门征询意见，在充分考虑国家立法部门意见之后，再向党内法规和规范性文件提出审查建议。 第二，对于重大、疑难问题，必须建立联席讨论制度。若制定机关做出的反馈不符合审查机关的建议要求，或是涉及重大疑难问题，党内法规和规范性文件备案审查机构应当会同国家法律的制定和解释部门，对涉案文件认真研究，讨论解决方案。联席讨论制度的内容包括国家法律、法规、规范性文件的效力位阶与党内法规和规范性文件的内部效力位阶对比，可能发生不协调的条文具体内容，发生不协调的原因是党内法规和规范性文件违反国家法律还是党内出于改革考虑进行的合理试点等，应充分讨论党内法规和规范性文件的存疑之处。 第三，审查结果需吸纳联席讨论的意见。如果要使联席会议制度不只是一项软制度，就必须巩固其效力。联席讨论的内容、讨论的结果要形成会议纪要，并由联席讨论的各方会签，确认纪要的效力。同时，审查机关做出审查结果要吸纳联席讨论的意见，与联席讨论的结论相一致。这样的强制性要求对联席会议制度至关重要，否则，将不能对事后的审查结果产生实质性影响。 第四，联席会议制度各成员单位可以就讨论中的不同意见直接报给上级党委直至中央，也可以就已颁布的党内法规和规范性文件提出审查建议。明确赋予成员单位此项权利，建立意见上传的绿色通道，可以弥补当前党内法规和规范性文件主动审查形式的局限。 第五，建立定期开会和通报制度。定期开会能够保证两套备案审查机构定期交流，而开会的频率不应过低，应当根据一定时期内两套系统备案文件数量多少来合理安排。定期开会的内容包括备案审查工作近期安排、经验的交流和备案文件实质内容的讨论，要对一个时期的法规和规范性文件进行事后评估，并及时提出清理意见。此外，要对涉及合宪性、合法性问题的党内法规和规范性文件的审查过程制作记录，并定期向联席会议制度相关部门通报。作为后置程序，定期通报不仅可以对一段时期内的审查工作进行小结，还便于对之前的审查工作进行查漏补缺，因而定期通报加强了两套备案审查制度的交流。 第六，联席会议制度的成员除包括党和国家两套备案系统的相关部门代表外，还要吸收党务、法律及其他综合部门参加，部门派出的成员最好固定，也可以根据需要调整，犹如其他中央联席会议制度的构建模式。联席会议制度除固定成员外，根据审查内容的需要还可以临时吸收相关部门和专业人员参加，使之具有广泛的代表性。 综上所述，党内法规和规范性文件的备案审查联席会议制度应是一项硬制度。重要的党内法规和规范性文件颁布前，联席会议审查通过都应是前提条件，没有经过联席会议讨论通过的文件稿，党内法规制定机构不得上报。根据工作需要必须上报的，要把各方不同意见随文件一并上报，供上级党委决策；作为监督方，成员单位亦有权直接向上级反映不同意见。审批机构在面对有分歧的党内法规文件稿时，应十分慎重。在合法性审查方面，因改革事项突破现有国家法律的，首先按党内和国家相关程序完成相关工作步骤，及时将党内意志上升为国家法律；在合理性审查方面，要广泛征求意见，预留充足的审查时间，这方面党内实践亦有很多先例，如党员领导干部财产申报制度就酝酿了很多年。建立党内审查加联席会议制度的模式既遵照宪法维护了党的领导地位和党的权威，也框定了党组织和党员个人在宪法和法律范围内活动，不仅有自我约束，同时也有党外监督，符合依法治国、依法执政的理念。由此，就将党内法规和规范性文件的备案审查系统与国家备案审查系统有效统合了起来，建立起具有中国特色的“违宪审查”制度。 ①根据《立法法》第88条规定：全国人大不仅有权撤销法律、地方性法规、自治条例和单行条例，还有权撤销国务院制定的行政法规；地方人大有权撤销本级政府制定的不适当的规章。 ②《宪法》第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。” ③当前的党内法规和规范性文件只能由审查机构主动审查，而不能由相关权利人或权利组织提出审查建议或要求，而后一种方式应成为今后的发展方向。衔接包含互动的意思，党委部门利用联席会议制度亦可对人大、政府部门的法律规章提出意见和审查建议。标签：法律论文; 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