论我国农村公共产品供给的市场化，本文主要内容关键词为：农村论文,论我国论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F062.6;F32 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-4434(2007)01-0086-04
农村公共产品是相对于农村私人产品而言的，用于满足农村公共需要，在消费上具有非竞争性和非排他性等基本特征的产品与服务。非竞争性是指增加一个消费者，既不会影响原来消费者对该产品的消费数量，也不会影响消费质量，其边际成本为零；非排他性是指对公共产品来说，用价格机制或产权界定进行排他消费要么在技术上不可能，要么排他的成本大于排他后所带来的收益。农村公共产品的供给是农村经济发展的基础和保障。
一、我国农村公共产品供给现状及原因分析
目前农村公共产品的普遍短缺现象，已经严重制约了农村的发展和稳定，主要表现在以下几方面。
（一）农村公共产品供给总量不足
首先，对农业的投入不足。长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足，国家理应通过转移支付加大对农业基本建设的投入，但多年来农业基建投资额始终偏低，1985～2001年农业基建投资总额仅占同期国民经济各行业基建投资的2%。农业属于弱质产业，比较利益低，农民与城市居民的收入差距不断扩大，“三农”的各个方面都需要国家财政的大力支持，但我国自1980年后财政用于农业支出的数额占财政支出的比重一直在10%左右。其次，涉及农村可持续发展的农村教育、环境保护、医疗卫生等公共产品供给不足。国家将农村教育丢给财力有限的地方政府，这种供给体制下大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需要。一些地方政府为了确保税收收入，追求短期的经济发展，保护污染严重的企业，使近年来农村的生态环境持续恶化。农村医疗保障普遍缺乏，农民成为最大的自费医疗群体。近年来，农民收入增长缓慢，昂贵的医疗费用导致农民因病致贫、因病返贫的现象逐年增多。
（二）农村公共产品供给结构失衡
主要表现在公共产品的供给与农村的需求不相适应，供给过度与供给不足并存造成资源浪费。农民急需的大型水利灌溉设施、大型农用固定资产、良种的培育和全国性的市场供求信息等公共产品供给严重不足，但与此相反的是农村不需要或较少需求的非生产性公共产品却供给过剩。基层政府为了追求政绩和自身利益，丢弃长期性、战略性、无形的公共产品，而专注于短期的、见效快、显化的项目和设施，例如各种小康工程、达标设施、标志景观等。此外，政府机构作为公共产品的一种，它的供给也应遵循效率原则。我国现在的地方政府却是机构臃肿，人员繁多，不仅占用了大量的公共经费，而且办事效率低下，对农民来说，这样的公共产品供给显然过剩。
造成当前农村公共产品供给总量不足、结构失衡的原因主要有三个方面：一是农村公共产品供给主体和供给方式单一。在我国农村，乡镇政府垄断着公共产品的生产，公共产品供给过程中缺乏市场机制的介入，市场力量在农村公共产品生产中的作用微乎其微。单一的政府供给难以避免低效率或无效率。其结果是农村公共产品不仅供给不足、结构不合理、品种单一，而且质量低下、价格昂贵，农民可选择的机会小，农民的福利大打折扣，也不利于满足农民对农村公共产品多样化的需求。二是农村公共产品供给的资金来源单一。1994年分税制改革后，财政资金高度集中在中央和省，乡镇财政能力受到削弱。由于中央和上级政府转移支持有限，农业税基小，特别是税费改革后，实际是等于取消了乡镇政府的制度外收入。同时，乡镇政府的财权和事权不对称，财权小而事权大，也导致现实中乡镇政府财政能力的不足。再加上农村自身缺乏融资渠道，其现实结果就是农村公共产品供给的资金来源不足，农村公共产品供给不足。三是自上而下的供给决策方式。这种供给方式使农民没有合法的需求表达机制，只能服从于政府的偏好，而政府官员由于追求政绩或者个人私利难免提供不符合要求的产品。
由此可见，仅仅依靠政府提供农村公共产品，不但资金来源不足，而且效率低下，因此，在农村公共产品供给中引进市场机制势在必行。
二、我国农村公共产品供给市场化的必要性和可能性分析
（一）农村公共产品市场化供给的必要性分析
首先，从理论上看，“政府失灵”现象使公共产品的市场化供给成为必要。政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，其自身的运行以及向公众提供公共服务和公共产品同样存在交易成本问题，其交易成本甚至比市场制度更昂贵。X非效率理论认为，追求成本最小只是竞争市场条件下的厂商的行为特征，而不是那种没有竞争压力市场条件下的垄断者的行为特征。受行政力量庇护的垄断者的经济行为很可能丧失了追求成本最小化和利润最大化的能力，从而导致了X非效率[1]。政府垄断公共产品的生产，在行政力量的庇护下不存在生产终止机制，因此，政府没有动力追求公共产品生产成本最小化，导致政府供给的低效率。这种情况下，政府作为公共产品的唯一供给者就失去了合法性的依据。正如世界银行所认为的，“在许多国家中，基础设施、社会服务和其他商品及服务由公共机构作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果”[2](P4)。在公共产品的提供上加强市场竞争将会提高政府的供给效率和资源的充分利用。
其次，从我国农村公共产品供给的现实来看。我国农村分布较广，农村人口占总人口的近73%。在幅员如此辽阔、人口如此众多的广大农村建立起适应农村经济和社会发展的农村公共产品供给体系，单方面地依靠政府力量，在国家财政尚不十分雄厚的条件下，显然存在着困难。另外，现行政府垄断公共产品生产的单一的供给体制也造成了供需结构不合理，供给效率低下。因此，迫切需要引进市场机制。民间资本进入公共产品供给领域，在适当的政策引导下，可以很好地解决目前我国农村公共产品供给资金严重不足的问题。通过市场调整供给结构，有利于提供符合农村需求的公共产品，实现供需结构平衡。明晰的产权制度，有利于提高效率，满足作为消费者的农民对农村公共产品的多样化需求。
（二）农村公共产品供给市场化的可能性分析
首先，公共产品理论的发展为公共产品的市场化供给提供了可能。1965年布坎南在《俱乐部的经济理论》中提出了介于纯公共产品与私人产品之间的具有“排他性和非对抗性”特征的俱乐部产品。并进一步认为，出于相同个人偏好而参加到同一俱乐部的成员，对集团提供的俱乐部产品评价大致相同，在制度上就存在一种激励，这种激励能够消除成员的“搭便车”动机，同时，在集团俱乐部产品不能满足成员的情况下，成员也会离开该集团。可见，俱乐部说明了集团供给的可能性。1974年科斯在《经济学上的灯塔》中证明了传统意义上由政府提供的公共产品实际上被私人大量地提供着，揭示出公共产品由私人供给不仅是可能的，而且是更有效率的。此外，戈尔丁的“选择性进入”理论、德姆塞茨的“公共产品的私人生产”论述、布鲁贝克尔的“契约解决免费搭车问题”等都从理论角度论证了公共产品中排他技术的存在，并对公共产品市场化供给进行了可行性论证[3]。
其次，农村公共产品的属性及行业特点为农村公共产品供给的市场化提供了可能。农村公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品。纯农村公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的产品，如农村大江大河治理、农业基础科学研究、农村环境保护等；准农村公共产品是指在消费中不完全具有非竞争性和非排他性的产品，如农村义务教育、农村职业教育、农业科技成果的推广、农村水利灌溉系统、农村小流域防洪防涝设施建设、农村道路电网建设、农民的社会保障、农村医疗等。现实中，纯农村公共产品很少，绝大部分农村公共产品以准公共产品的形式存在。根据公共产品理论，对于农村准公共产品的提供，市场机制可以发挥一定的作用。另外，从农村公共产品的行业特点来看，回报长、利润相对稳定、消费人群众多且比较固定，是吸引私人资本介入的重要因素。
再次，我国市场经济的发展和完善为农村公共产品供给的市场化提供了可能。一是从农村私营经济自身发展来看，已有一定资本存量的农村私人资本及乡镇企业面临市场的激烈竞争，需要一个有稳定收益的投资渠道。而且由于农村私人资本拥有者对本地区农民的需求有切身的体会，必然会提供给农民真正需求的农村公共产品。二是从城市私营经济发展来看，随着社会主义市场经济的逐步完善、市场竞争的日趋激烈，已有相当资本存量的城市私人资本也迫切需要新的投资空间，释放资本效能、获取资本收益。农村市场是消费潜力巨大的市场，存在着巨大的商机，而且农村的税收优惠政策及其他各项扶持政策使得投资于农村公共产品市场有利可图，促使一些英明的投资者到农村进行投资。三是随着技术的发展、私人资本规模的扩大和更先进融资方式的出现，某些公共产品的非排他性和非竞争性会弱化，这也为私人提供公共产品创造了条件。
最后，农民观念的不断进步为农村公共产品供给的市场化提供了可能。随着经济的发展，农民收入日益提高，农民的思想意识也有了较大的进步，使得一些公共产品可以通过市场提供。同时公共部门提供的低质量产品和服务，促使农民愿意舍弃低价的产品和服务，转而向市场购买。如教育，早期由于农民意识不到教育的重要性，不愿意为教育服务支付现金，因而教育不能通过市场提供，只能完全由政府提供。但随着思想的进步，农民已经意识到教育质量和以后的收益挂钩，愿意为此付出代价，因此私立学校是可以通过市场决定教育服务的价格，从而获利。所以，只要通过合理的政策引导，私人资本是可以进入这一领域的。
三、我国农村公共产品供给市场化的途径
（一）政府要转变观念，重新定位
农村公共产品供给市场化首先要求政府治理的观念变革，特别是直接进行农村公共产品供给运作与管理的地方政府，要由封闭型转向开放型，管理型转向服务型，微观事务型转向宏观调控型。要重点履行市场监管职能，健全公共产品供给体制，改变城乡二元保障机制，使农民享有平等的基本公共服务。政府不再是无所不包、无所不做的公共服务提供者，其定位应开始转向一种政策制度（掌舵）同服务提供（划桨）分开的机制。鼓励企业、个人与非营利组织积极参与农村公共产品的提供，将公共产品供给建立在市场机制、社会参与和政府自身变革的基础之上。政府应本着“以人为本”的执政理念，将自身、私营经济、社区组织、农民几者的利益结合起来，侧重于民赢。
（二）构建有效的市场化竞争机制
首先，为了维护公平竞争的市场环境，政府必须不断制定、维护和完善法律法规，必须从法律上对政府特许权经营、市场准入、工程招投标、反垄断及反不正当竞争等问题予以规范。完善的法律制度应包括：社会组织与政府的合作形式、各角色的职能界定、融资方式、合同制定、市场准入条件、风险和收益的分配形式等。其次，明晰产权关系。私人资本具有趋利性，在保证其进入公共产品生产领域能获得必要的收益外，更重要的是确立其产权关系。保证投资者对建成后的农村公共产品拥有产权，对农村公共产品运转中获得的利润拥有支配权，这既是保障已建成的公共产品持续运转的基本措施，又是保护私人资本投资积极性的关键。最后，建立严格的监管体系。在私人资本进入农村公共产品领域的过程中，政府应肩负起监管的职责，构建严格的监管体系。具体包括由政府制定农村公共产品的质量、技术等生产标准，并据此检查监督，确保公共产品质量；由政府对市场化提供的公共产品的收费价格、收费年限、利润进行控制，在保护投资者合理收益的同时，防止农村公共产品领域出现损害农民公共福利的现象；依据有关法律法规，维护公平竞争秩序，防止形成市场垄断，调节农村公共产品在地区间、居民间的分配，优先满足农民对基本公共产品的需要，对外部性不强的公共产品需求，应建立合理的受益付费制度。
（三）创新农村公共产品供给的资金筹措机制
要用市场化手段解决农村公共产品供给资金不足的问题。一是私人企业或外商投资。通过“公办民助”、“民办公助”和“公退民进”等办法，积极鼓励社会力量提供农村公共产品。比如在农村小型水利设施建设中，可以采取建立水利合作社、股份合作组织的形式，广泛吸纳社会闲散资金兴修水利设施。在农村道路和水电站等项目供给上可实行国际上流行的BOT（建设—经营—转让）融资方式。即政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商，承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营、回收成本、偿还债务、赚取利润，在特许期结束后将项目所有权交还政府。二是非营利组织筹资。非营利组织在国外的公共产品供给体系中占据着重要地位，美国非营利性组织近四分之三的支出用于健康服务、教育和研究[4]。而我国的非营利组织已成为农村公共产品供给的重要力量。如春蕾计划、春苗行动、希望工程、安康行动等，既增加了农村公共产品生产和建设的资金投入，又可以为农村公共产品资金的筹集和使用提供一系列管理规范。政府应制定各种政策措施引导社会资本参与慈善事业，同时加强慈善事业的形象宣传和项目宣传，探索通过文化、演艺、广告、网络等多种形式进行宣传的有效方法，使社会资本参与农村公共产品的提供。三是个人筹资渠道。在某些农村公共产品的生产和建设中，可以鼓励个人筹资。如个人直接投资从事某项公共产品的生产和建设，或者个人对某项公共产品的生产和建设进行部分资金捐助，也可以是在农村集体或社区政府倡导下的村民集资。
（四）间接扶持和引导私人资本进入农村公共产品供给市场
一是实施一定的税收优惠政策。在农村公共产品上的投资可以带来相应比例的免税或减税，降低私人企业经营的成本，进而吸引更多的主体参与进来。二是发放财政补贴。农村公共产品绝大多数是以准公共产品的形式存在的，与其他私人产品相比，其外部性较强，营利性较弱。为此，政府应对私人企业进行适当的补偿，减少他们在利益上的损失。三是提供融资担保。当私人企业供给农村公共产品出现资金短缺时，政府应充当融资担保人的角色，保证其投入的持续性。四是利用冠名权和建碑立传的方式进行精神鼓励。
（五）发挥政府在农村公共产品供给市场化中的控制作用
实行农村公共产品供给的市场化并不意味着政府作用的缺失，政府在其中仍然发挥着重要的作用。首先，市场化提供的是大量农村准公共产品，而农村纯公共产品仍应主要由中央政府与地方政府提供。政府应集中有限的财政资金投入到农村纯公共产品的供给上来，从而保证农村经济的整体稳定和发展，也有利于吸引更多的私人资本投资农村准公共产品的提供领域，从而保证农村准公共产品的提供。其次，保证农村公共产品供给的公正性和公共产品的公平享有，保障弱势群体利益。为此，政府应给予农村各种支持，如定期发布关于农村公共产品供给的相关信息，为农民提供咨询，避免出现信息不对称的情况；帮助农民组建相关的自治性组织，加大集体行动的力量，以维护农民自身的利益；对某些弱势群体予以补助，使其消费到具有普遍性质的公共产品。最后，完善农村公共产品供给决策机制，建立农村需求表达机制。自上而下的决策机制，很容易造成需求与供给的不均衡。在农村公共产品供给过程中，必须建立一套相应的农民需求表达机制和农民自主决策机制，准确及时地反馈农民的需求偏好，并保障农民在与自身利益密切相关的公共产品供给决策中的发言权。