大部制：重启中国政改大幕，本文主要内容关键词为：国政论文,大部论文,重启论文,改大幕论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
3月11日下午3时，十一届全国人大一次会议第四次全体会议如期举行，国务委员兼国务院秘书长华建敏作了关于国务院机构改革方案的说明。3月15日上午9时，第五次全体会议将表决关于批准此改革方案的决定草案。
至此，引发人们无尽的注目和“竞猜”的所谓“大部制”改革方案终于浮出水面、拂去面纱。
大部制：新时期中国行政机构改革的“第六波”
事实上，自1978年进入改革开放年代以来，中国已进行了五次政府机构改革。
第一次：1982年，国务院各部门从100个减为61个，编制从5.1万人减为3万人。
第二次：1988年，国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。
第三次：1993年，国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20％。
第四次：1998年，不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。
第五次：2003年，设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理总局、安全生产监督管理总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。
此次俗谓大部制的机构改革，已是中国1982年以来的第六次政府机构改革。
何谓大部制？按照业内专家的提法，大部门体制即是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。其特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，提高行政效率，降低行政成本。
此次大部制改革方案从胡锦涛同志在中共十七大报告中首次提出，经十七届二中全会通过，到提交此次两会审议，显得颇为“神速”。
大部制改革乃势所必至、理所固然
如此迅捷地启动此轮政府机构改革，实乃中国市场经济和社会发展形势之必需。按十七届二中全会通过的《意见》中的说法，当前，政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展。
的确，我国现行政府机构设置细节过多，管理对象与管理事务重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍和严重。
目前，除国务院办公厅外，国务院共有组成部门28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。而同样的统计数字英国、法国都是18个，美国15个，日本则只有1府12省厅。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，仅建设部就与发改委、交通部、水利部、铁道部、国土资源部等24个部门存在职责交叉。
鉴于此，十七大报告所提出的大部制改革目标就是要“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。
大部制改革重启中国政改大幕
值得我们高度注意和重视的是，中共十七届二中全会公报称，“深化行政管理体制改革是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是政治体制改革的重要内容”。舆论界人士认为，此言大有深意存焉。
众所周知，始于20世纪70年代末、以邓小平为总设计师的中国改革伟业由农村肇始而到城市，主要在经济体制领域盘桓。到了上世纪80年代中后期，主要是1985年至1987年，邓小平开始提出很多非常明确的政治改革意见。他指出，中国如果只有经济体制改革而没有政治体制改革的话，这个改革成果是不能巩固的，也不可能深化下去，所以，政治体制改革要提上正式议事日程。邓小平并且具体指示，在1987年党的十三大上就要提出一个政治体制改革的基本意见。所以，十三大的政治报告中很明确地提出了政治体制改革的内容。
由邓小平主导的中国改革开放年代第一次具有实质意义的明确的政治体制改革由是启动。这位总设计师亲自划定了此次政改的内容和范围：第一，党政分开；第二，权力下放；第三，调动基层的政治积极性，提高效率。
据新时期第二次思想解放运动的要角、原人民日报副总编周瑞金回忆，邓小平关于“党政分开”的政改思想在十三大报告中都有所体现，该报告还提出要增加公开性，增强政治透明度，要加强领导和群众的对话，消除基层群众和各级领导层的矛盾，增强党和国家的活力。这些政治体制改革思想在后来出版的《邓小平文选》第三卷中有集中体现。
此后近20年，决策者们出于中国政治、经济、社会大局稳定和应对复杂多变国际环境的需要，经过对改革基础、条件、时机、方式、后果的审慎考量，暂时放缓了政治体制改革的节奏和步点，而专注于社会主义市场经济体制的建立和完善。时至改革开放30年后的今天，就GDP规模和年均增速、中国综合国力的位次、财政收入水平、贫困人口减少数量、城乡居民生活水平、消费层次等而言，这场市场导向的改革已取得了辉煌成果；从经济体制改革角度来看，我们取得的主要成就在于推行所有制多元化，确立了市场经济体制，承认私人财产权的平等地位等等。中国30年改革因释放经济自由而产生的巨大正效应和融入全球化给中国带来的财富增长及繁荣，兼之全球化背景下中国价值与国际社会主流价值重叠日益扩大，为中国重启、接续并深化邓小平于上世纪80年代开辟的政治体制改革夯实了物质基础，也使中国政治家增强了坚持推进社会主义民主政治的自信心。基于此，时隔15年后，执政党首次在2002年的“十六大”报告中响亮地提出了建设“政治文明”的目标。在中共十七大上，胡锦涛同志更加清晰而坚定地强调“人民民主是社会主义的生命”，“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应”。
理论界对于今后若干年中国政治体制改革选择怎样的战略有着不同的声音。有人认为应将重点放在纯粹的政治部分的改革上，有人则认为重点应放在阻碍经济发展的政治体制的改革上。不少体制内的学者认同后者的观点，认为“在二元结构转型和经济发展的关键阶段，政治体制改革的目标可能会采取政治上适当集中、经济上向市场经济迈进的模式”。海内外的政治观察家据此判断，未来一段时间中国政治体制改革的可能目标锁定在“那些阻碍经济协调运行、市场有序发展、社会充分发育的政治体制部分”。
政府机构改革无疑应属于“那些阻碍经济协调运行、市场有序发展、社会充分发育的政治体制部分”，因此，十七大提出的整体政治体制改革目标先从大部制入手，便属顺理成章。由是可见，此波大部制改革有别于新时期前五波政府机构改革的特殊和引人注目之处恰在于，它事实上重新拉开了中国改革开放年代第二次有鲜明标签的政治体制改革的大幕。
大部制改革方案亮点频现，也有不足
中国人事科学院院长吴江认为，探索性的大部制改革方案的三大亮点是：(1)“三权分立”。加入“决策、执行、监督”分立的意图，厘清“三权”、分立归属，而不仅仅是简单地把职能相近、业务雷同的部门加以合并或拆减。(2)部门合并。根据政府职能业务的雷同性、共性和重合性合并了一些部门，但并没有把权力相互监督和制约的部门融合到一个部门里。(3)彻底塑造公共服务型政府。通过减少机构数量，减轻各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济条件下的宏观管理角色定位，有利于彻底塑造公共服务型政府。
国家行政学院教授李军鹏认为，实行大部门体制重点是在合并职能、整合机构，而不是撤销职能与机构，更不是精简人员，也就是减机构不减职能、减机构数量而不减人员。相反，对于一些公共服务部门还要增加人员和编制，加以充实，改变目前工作负荷过大、人员紧缺的局面。
中国传媒大学公关舆情研究所副所长贾品荣评论道，大部委制符合系统发展思想，要点有六：一是系统的集合性。大部委制集合了行政运转平台，减少了官僚主义和改革审批权限，有利于提高政府工作效率。二是系统的相关性。设立大部委体制，就是将行政系统中相关部分整合起来。如社会保障事务分属于劳动和社会保障部、民政部、卫生部管理，因此产生了诸多难以协调的问题。通过整合，打破部门利益格局，消解掣肘因素，压制部门利益追求冲动，从而解决决策协调难度大、环节多、周期长、部门利益影响大等问题，有利于国家的宏观战略管理与综合协调。三是系统的阶层性。目前，中国社会利益分化较为严重，对公平的追求更加迫切。改革30年，中国的动力机制得到了一定发挥，但与之协调的平衡机制没有及时建立起来，大部委制有利于破除部门利益，使公共利益更加向民生倾斜，保障弱势群体的基本利益。比如住房与城乡建设部的设立。四是系统的整体性。寻求整体效果，才能达到系统最优。能源发展在经济社会发展中的战略价值日益凸现，关乎国家经济命脉和社会可持续发展，通过设立高层协调议事机构——国家能源委员会及能源局，统筹管理，形成一个整体，有利于应对变化莫测的能源形势。五是系统的目的性。政府机构改革应该实行决策、执行和监督分离。政府应把性质及职能不相符的事务交给中介组织。凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关都不应干预。六是系统的环境适应性。我国实施大部门体制改革的目标，根本上是要建立起适应服务型政府、责任政府、法治政府要求的现代政府体制。
李军鹏认为，大部制方案坚持全面、统一、精干、效能的原则，初步解决了政府部门分工过细、职责交叉的问题，按照市场经济的要求重新综合设置政府部门，进一步优化了政府部门结构。例如，将药监总局并入卫生部，实行“大卫生”管理，加强对卫生事务的集中统一管理，可以更有效地保障普通公民对药品食品、公共卫生产品和服务的需求。
北京大学宪法学教授张千帆认为，迄今为止，中国行政体制的最大问题就是公共性缺位——不仅是公开性、透明度和公众参与不够，而且整个的行政职能和结构都基本上是行政自我决定的，人大作为民意代表机构的作用很有限。不改变这种制度格局，恐怕机构调整幅度再大也难以让社会满意。在进行行政体制改革时，一定要让政府听听社会需要它做哪些事情——不论是环保、矿难、福利还是教育，也让大家看看目前的行政体制处理这些事情面临哪些问题、遭遇什么困难，然后再来决定如何设计各个部门。否则，可能会陷入部门改革及设置与社会公众需求相脱节的误区。
商务部研究院研究员马宇则表露了他对我国推行“大部制”所面临制约因素的担忧：首先，“大部制”需要适宜的大环境。一般理解，“大部”应该不是要扩大某些部门的权力，而是要解决职能交叉问题，提高行政效率。但目前情况下，把一项职能全归于一个部门可能危险性更大。比如食品安全问题。其次，“大部制”更需要良好的制度环境，我们的这个环境也还有待改善。国际上实行“大部制”的基础是服务。一是这个“大部”是服务型的，所以它才能那么大，大得有道理，大得老百姓愿意而且高兴。二是这个“大部”并非权力大得没边，恰恰相反，那些“大部”跟我国的这些“小部”相比，在权力上都要自叹弗如。因为那些“大部”都是执行机构，而非决策机构。三是国际上“大部制”的人员管理部是雇佣制而非任命制。由此可知，中国式“大部制”改革并不能完全避免“南橘北枳”的宿命。
全国政协委员、国家电监会原副主席邵秉仁认为，此次大部制改革只是初步探索，今后还需深化，在条件成熟时，应融合职能，设立大能源部；铁道部也应尽快推动政企分开的改革，以便早日并入交通运输部，从而建立真正的大交通部。
中国人民大学行政管理学系教授毛寿龙建议，大部门体制改革可分两个阶段进行，2008年小范围试点，总结经验教训；然后在事业单位改革逐步推进的基础上，推进公共服务领域的机构改革。到2013年，在巩固以往改革成果的基础上，进一步进行政治、职能和组织层面的改革。
如何端掉那些“难啃”的“骨头”，顺利实施大部制改革方案？
实行大部制后，会否造成更大更集中更垄断的部门权力和利益？谁来监督大部？尤其是有无体制外力量制衡？
大部制改革与政治体制改革(党内民主进程、人大政协制度的完善)如何衔接、互动？
大部制改革中如何处理人员分流、权力和职能整合等复杂的技术性难题？如何顺利地实施大部制改革方案？
当记者询及对大部制改革的这些隐忧时，全国政协委员、中国(海南)发展改革研究院执行院长迟福林回答，要防止这些可能出现的问题，必须切实转变政府理念，进行执政理念创新；必须使决策、执行、监督的部门和职能严格分开，以防止聚集部门垄断利益；必须使大部制改革与整个干部人事制度相配套；必须使大部制改革与法治进程相配套。
国家行政学院教授汪玉凯的建议是：
第一，应按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，继续完善和重构政府权力结构和运行机制，为监督大部的权力提供保障。对大部制的约束监督，最重要的还是从外部入手，特别是充分发挥人大、司法、公众、媒体的作用。
第二，大部制机构设置中，已经把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮的问题通过改变组织形态来加以抑制。
第三，没有政治体制改革推进，真正的大部制也许很难确立。从更深层次看，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖党政、人大等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接。
第四，大部制改革的策略和方法也至关重要。大部制改革的最大阻力仍然是多年来被强化了的部门既得利益。
汪玉凯认为，分流人员的基本办法有四种，即带职分流、定向培训、加强企业和优化结构。
要之，大部门改革是政府改革的一个重要组成部分，也是由传统体制下的政府向现代市场经济体制下的政府转型的重要环节。但是，并非通过大部门体制改革，政府改革就彻底完成。应该说，大部门改革只是在结构上完成了对政府功能的精简，但是要形成符合现代市场经济要求的政府管理模式，还需要在机制上增强政府运转的透明度，完善对政府的分权与监督，加强对权力运用的制衡。更重要的是，要把政府自身改革置于国家整体法治建设和宪政框架的构建中，在透明中接受全体国民的参与和监督。惟其如此，才能完整地建立起与现代市场经济体制相匹配的现代政府管理体制与机制，切实提高政府管理水平，更好地服务于全体公民。
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