论推进营商环境改革政策集成
沈 毅
（中共大连市委党校 公共与社会管理教研部，辽宁 大连 116013）
摘要： 伴随改革的深入和市场需求的变化，营商环境建设已经进入新的发展阶段，其典型特征是集成化的体制机制协同创新改革。推进营商环境改革政策集成是适应阶段跃升的内在要求，具有现实必要性和紧迫性，有助于解决改革政策碎片化、表面化问题，进一步激发市场活力和响应市场预期。营商环境改革政策集成强调构建 “顶层设计、协同一体、重点突破、平台技术支持”等综合体系，将营商环境与全面深化改革对接，构建高效统一的集成管理体制和运行机制，快速反映市场需求，及时跟进配套措施，合力推动体制机制改革。
关键词： 营商环境；改革；政策集成
近年来，营商环境成为最热的改革词汇。经过不懈的努力，我国营商环境建设取得重大突破，创新创业活力不断迸发，尊商宜业重才的氛围浓厚，为赢得新一轮国际竞争和国内高质量发展创造了稳定公平透明、可预期的良好发展环境。然而，面对国内新旧发展动能转换的迫切需求，我国营商环境亟待完善。“营商环境只有更好，没有最好”［1］，营商环境改革不能满于现状、停步不前，要及时回应市场期待，继续推进深层次体制机制改革。2019年7月5日，习近平总书记指出，“要推进改革成果系统集成”［2］，传递了注重加强改革系统集成的导向，对于深化营商环境改革提供了重要的方法论启示。当前，营商环境部分领域单项突破效果显著，但是改革政策碎片化、改革表面化问题也较为突出，限制了营商环境整体改革效果，下一步必须注重强化营商环境改革政策集成和协同创新，依托政策合力释放新增改革能量。
一、营商环境改革政策集成的必要性与紧迫性
营商环境是全面深化改革的切入点和重要抓手，扮演着优化环境和带动改革的双重任务。伴随改革的深入和市场需求的变化，营商环境建设已经进入新的发展阶段，其典型特征是集成化的体制机制协同创新改革。
一方面，是改革阶段的跃升。从单独式机制改革阶段，进入到集成化体制机制改革阶段。过去一段时间，我国在营商环境改革中广泛采取了 “抓窗口建设、抓干部作风、抓项目服务、抓制度创新”的改革方法，在现有体制框架内推进机制创新，让营商环境在短期内实现了快速优化。2018年10月31日，世界银行发布 《2019年营商环境报告：为改革而培训》。其中，中国大陆排名相比去年上升32位，进入世界排名前50的经济体之列，排名第46位 ［3］。成绩显著，但是短板也更加突出，部分指标仍然排名靠后。例如办理建筑施工许可指标，2018年仍排在全球121位，纳税指标排在全球114位，这两个指标短板暴露出我国营商环境的上位法律、审批模式、机构职能、财税结构等体制改革的滞后。营商环境的持续优化和改革红利的进一步释放，都要求必须突破关键领域体制机制改革。
另一方面，是改革层次的跨越。营商环境建设整体上已经迈入 “3.0版本”“1.0版本”是放管结合，“2.0版本”是服务升级，“3.0版本”是生态再造。当前我国地区之间的竞争已经超越传统GDP之争，升级为发展活力之争、营商环境之争。实践证明，哪里的 “放管服”改革搞得好、哪里的营商环境改善得快，哪里的市场活力就强、发展势头就好 ［4］。营商环境是一个包含多元要素的大系统，涵盖企业整个生命周期的条件综合。这个系统与城市发展活力的各个要素紧密对接。
营商环境改革阶段的跃升和改革层次的跨越，意味着依靠单项政策突破难以达到预期目标，必须注重强化政策协同创新和系统集成，让各项政策相互配合，全方位覆盖市场接口，提高政策应用价值。
2.营商环境关键领域尚未突破。营商环境涉及的要素体系庞大，各个方面都要同步优化提升。近年来的改革主要集中在经济领域、市场领域、政务领域，商事制度改革和行政审批制度改革成效明显，但是人才环境、科技环境、民生环境等领域短板突出，在整个营商环境系统中形成了 “短板木桶”现象，制约了营商环境改革的整体成效。不同发展阶段，营商环境改革的关键领域有所不同。在初始机制创新阶段，主要任务是快速优化营商环境、稳定市场预期、提高政务效能，营商环境的关键领域主要是经济领域和政务服务领域，涉及到最直接的营商条件的改善。当改革进入到集成化体制机制改革阶段，主要任务是带动全面深化改革破冰，推动新动能发展壮大和实现向高质量轨道转换，营商环境的关键领域就不局限在政务效率、营商便利的层面了，主要是面向营商环境全要素体系中的短板环节，特别是科技、人才、民生等领域。
二、营商环境改革政策集成不足的主要问题及原因分析
优化营商环境表面上看是解决企业营商的环境条件问题，让天下没有难做的生意，而实质上是解决经济发展内生动力问题，通过优化营商环境倒逼深层次体制机制改革，形成市场自动创新、跟上时代步伐的经济发展内生动力。从这样的深远目标来看，尽管当前营商环境改革取得了显著成效，营商便利性得到极大改善，但是营商环境改革带动全面深化改革的作用发挥得还不够，市场取向的创新试错机制还未建立，对新生动能发展环境的束缚条件还未解除，过亿市场的规模潜力还未释放，市场主体自动创新的内在动力还未激活。
（一）主要问题
文章数据用SPSS19.0软件处理，计量资料采用t检验，计数资料以χ2检验，若P＜0.05，则差异有统计学意义。
首先，应该严格按照国家有关规定，严禁使用高毒、高残留农药；二是应加强病虫测报，掌握防治适期；三是可选用经济、高效、安全、高效、低残留农药，对症下药并科学地交替、轮换使用；四是讲究施药技术；五是严格按规定控制农药的使用浓度、使用量、剂型、使用次数、使用方式并依法执行农药的安全间隔期。
党的十九大以来，有关营商环境建设的认识不断深化，在政策取向上也有一些新变化。实现这些多元化政策取向，必须推进营商环境改革政策集成。一是强调 “两个毫不动摇”，重视发展民营经济。2018年9月，习近平总书记在辽宁考察期间，重申了 “两个毫不动摇”的重大方针 ［6］，强调 “我们要毫不动摇地发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导、保护民营经济发展”。2018年11月1日，习近平总书记主持召开了民营企业座谈会，进一步强调民营经济的地位作用和支持民营经济发展的政策取向。这有利于建立至上而下的政策传导机制，稳定民营企业投资兴业信心，改善民营经济市场发展预期。二是遵循竞争中性原则。2019年全国两会，“竞争中性”首次写入了政府工作报告，提出 “按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待。”［7］实现了与国际通行经贸规则的对接，为市场竞争中的相对弱势中小微企业创造了公平的市场环境。三是突出市场化、法治化营商环境要求。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议讲话中指出，“法治是最好的营商环境”［8］。习近平总书记在第二届 “一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲提出，“清理废除妨碍公平竞争、扭曲市场的不合理规定、补贴和做法，公平对待所有企业和经营者，完善市场化、法治化、便利化的营商环境”［9］。2018年底中央经济工作会议提出 “建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境”［10］。中央财经委员会第四次会议强调，“要推动改革开放取得新的重大成果，善用高水平开放倒逼深化改革，提升市场化法治化营商环境”［11］。李克强在2019年全国深化 “放管服”改革优化营商环境电视电话会议上指出，优化营商环境要 “坚持市场化、法治化、国际化原则”［12］。一些地区在实践中曾把国际化作为营商环境改革的首要目标，现在需要调整改革思路和政策方向，把重心转移到市场导向上来，首要任务是提高市场化和法治化水平。四是促进新动能加快发展壮大。2018年底中央经济工作会议明确提出，“要着力优化营商环境，深入推进 ‘放管服’改革，促进新动能加快发展壮大”。2019年4月26日，习近平总书记在第二届 “一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中指出，“中国将着力营造尊重知识价值的营商环境”。这些新要求都强调了营商环境建设除了解决一般营商问题，还要营造有利于新旧发展动能转换、促进创新技术研发转化的新环境。五是以营商环境为基础，全面深化改革。2018年9月，习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上提出 “以优化营商环境为基础，全面深化改革”，并且提出了 “三个下功夫”的根本路径、“五个有利于”的重要遵循、“创造拴心留人条件”的行动指南。推动营商环境改革效应持续释放以及响应预期实现根本好转，必须从全面深化改革的高度，注重强化体制机制改革集成。
4.营商环境改革政策协同创新滞后。一是改革领域协同不够。经济商事制度改革进展较快，但科技、人才、民生等领域改革滞后，出现 “一腿长、一腿短”，限制了改革效果。二是改革措施协同不够。很多政策举措属于全流程中的某个关键环节，实现了单项突破，但是却没有全流程同步改革，往往出现前置或后置政策滞后而缩小改革效果的情况。三是改革方法协同不够。营商环境改革是复杂工程，面临多样化的决策系统，需要多种方法共同使用，既需要顶层设计，也需要基层首创探索试验；既需要牵头部门统一规划，也需要不同部门相互自动配合；既需要找出重点领域和关键环节单项突破，也需要横向配合和政策衔接；既需要干部执行落实，也需要问政于民、问诊于企，广泛联系各界力量推动改革创新。
3.方向上的偏离。改革政策的市场取向、市场视角不充分。应树立 “不是政府一头转，而是要从市场看”的取向，优化营商环境要从放活市场中想办法、想台阶、想出路 ［5］。从 “我能提供什么”的思维惯性，转变为 “市场需要什么”的换位逻辑。
（二）原因分析
营商环境改革政策集成强调构建 “顶层设计、协同一体、重点突破、平台技术支持”等综合体系，将营商环境与全面深化改革对接，构建高效统一的集成管理体制和运行机制，快速反映市场需求，及时跟进配套措施，合力推动体制机制改革。一是将营商环境系统与全面深化改革对接，围绕营商环境的要素体系推进重点领域改革，将制约营商环境的关键问题、短板环节优先列入改革计划和改革方案。二是推进营商环境集成点式突破，发挥关键领域突破带动破冰功能。当前，亟待在三大领域进行体制机制层面的点式重大率先突破，即在政务服务、投资、人才、科技、民生重点领域先行突破；在自贸试验区、国家级新区、国家综合配套改革试验区、中国特色社会主义先行示范区 （深圳）等重大改革创新平台率先突破；在新旧动能转换重大项目典型突破。突破就是要打破常规和现有体制机制约束，坚持目标导向和市场取向，按照全新模式和运行方式重新组合政策体系，建立适当的激励机制鼓励上述三大领域开展差异化基层探索实践。三是打破政务信息孤岛，完善社会信用体系，为营商环境改革政策集成提供基本的数据信息平台技术支持。实现政务信息共享在技术上完全可以实现，难点在于破除利益藩篱和部门壁垒，规范行业监管和地区治理的自由裁量空间，先行完成编制推广政务服务标准化，为全国政务联网和数据信息共享创造必要的环境条件，同时也有利于进一步深化 “放管服”改革，降低行政运行成本，提高行政效能。四是科学设计营商环境改革政策集成方案，明确阶段性任务、重点突破领域、关联制度耦合等内容，建立营商环境综合评估体系，以 “宜居、宜业”经济社会发展生态为目标导向、以评估改革创新落实为重点构建指标体系，适时开展第三方评估。
2.方法上的欠缺。单兵改革，协同不够。政府主角，社会参与有限。线下独立突破，线上信息孤岛隔离。这些缺乏协同的方法论，让改革效果打了折扣。
[例1]The kicker moves off,but the woman goes after him,saying,“what’s your name and address?I’m going to have you prosecuted.”The man says,annoyed:“On,don’t make such a mountain out of a molehill.”She says:“I suppose you call murdering a poor little bird a molehill.”
4.干部生态上的制约。在一定程度上，存在部分干部不敢干事、不愿担责的现象，表现出形式主义、事务主义、命令主义的倾向，从严的条件下没有做好激活的文章，制约了干部干事创业担当的积极性，“不求有功，但求无过”心理盛行，亟待净化修复干部生态。
三、加强营商环境改革政策集成的对策建议
（一）遵循新的多元政策取向
3.营商环境改革顺序与推进结构不适当。长期习惯的方法论是 “不动体制、改机制；不变规则、改流程；不修法律、改办法；由易到难，递进改”。实际上，需要打破改革惯性结构，实现体制机制同步改，哪个关键改哪个，需要哪个变哪个。由于营商环境改革手段停留在机制层面、改革方案徘徊在边缘领域，改革层次满足于简单环节，改革政策偏离了市场需求，导致微观经济发展环境预期不稳，特别是民营经济投资兴业、创新创业的积极性不高，存在 “走一步、望一步”的观望情绪，民营企业对重大改革前沿市场商业领域参与度不高。在调研中，一些民营企业家表达出了对营商环境改革的真实看法。一是关键领域改革未及预期。“与其推出保姆式、管家式服务，来帮助企业跑腿办理复杂审批事项，倒不如负面清单管理，不审批岂不更好，为什么不在关键领域大刀阔斧改革”。二是包容审慎监管活力不足。新技术应用的先进政策经验有时不能本地化，地区间监管尺度差异太大。三是公平竞争市场秩序较差。行业野蛮竞争、“劣币驱逐良币”现象时有发生，对产业品牌、产品质量监管保护不够。四是干事创业担当评价较低。不少企业家认为当前干部不敢创新突破，“好的点子不能迸发、好的想法不敢提议、好的举措不敢推广”。
（二）完善营商环境改革顶层设计
1.认识上的误区。一是停留在狭义的营商环境，把营商环境简化为企业营商的便利化环境，没有将营商环境与全面深化改革相对接，没有看到营商环境改革的破冰作用和带动改革的功能。二是只盯住政府一头，缺乏政府、市场、社会联动改革，导致很多改革举措出自决策部门闭门供给，而不是出自市场开放需求，出现了改革政策效果不足的问题。三是由易到难浮在表面，不敢真刀真枪大胆突破，形式主义和事务主义倾向突出。四是盲目改革政绩观念，满足于单项政策突破效果，缺乏先破后立的改革魄力和勇气。五是沉浸改革小微效果，对营商环境的评价很多，对营商环境改革的评价很少，关注做了什么，却很少关注做对了什么。六是过度依赖上层支持和改革授权，坚持法无授权不可为，却难以实现法无禁止皆可为，存在条条框框的限制，对前沿技术、先发政策、突破创新活动不敏感。
1.营商环境改革破冰作用不明显。营商环境包括政务、市场、法制、科技、人才、民生、舆论等多个环境要素，政策环境的市场触角广泛。同时，营商环境又离市场最近，是最直接反映政府与市场关系的前沿敏感领域。因此，营商环境具备作为理顺政府与市场关系、推进国家治理体系和治理能力现代化、促进高质量发展的综合性改革抓手和先手棋功能，具有 “牵一点而带一面”的改革带动作用。从当前我国经济社会双重转型的关键阶段看，抓营商环境建设的深层次目的在于推动全面深化改革破冰。由于营商环境改革政策集成不足，只有机制创新没有同步体制变革，单项政策机械叠加缺乏协同配合，导致营商环境改革效果浮在表面，未能真正推动深层次体制机制变革，营商的关键领域改革不及预期，出现了 “政府忙乎一大片，企业群众实际获得感仍不强烈”的改革困境。传统的 “抓窗口建设、抓干部作风、抓项目服务、抓制度创新”营商环境改革工作空间见顶、边际效应递减。目前的商事制度改革、行政审批制度改革、优化政务服务改革在现有体制框架下，几乎优化到了极致，很多地区实现了 “最多跑一次”“不见面审批”“政务服务标准化”，再往前一步优化营商环境必须触及法律体系调整、审批模式变革、机构职能调整优化，这些都属于体制改革的关键领域，也是自贸试验区等重大改革开发开放平台的 “压力测试”范畴，提升营商环境改革破冰作用需要强化政策集成。
（三）优化营商环境管理体制
一是加强营商环境立法。2016年底，辽宁已经在全国率先推出营商环境地方立法 《辽宁省优化营商环境条例》，并于2019年7月30日通过新修订的 《辽宁省优化营商环境条例》［13］，将优化营商环境纳入法治化轨道，并形成了营商环境的 “硬约束”，在市场上形成了向好的发展预期，效果明显。2019年10月8日，李克强主持召开国务院常务会议，审议通过 《优化营商环境条例 （草案）》［14］，在国家层面加强立法为强化营商环境法治化预期和市场主体投资兴业提供法律保障。下一步，要加快立法程序和推动条例的实施、监督及检查。二是完善营商环境改革牵头管理体制。一些地区为推动营商环境改革，在新一轮机构改革中推广成立了营商环境建设局［15］的做法，并和政务服务大厅合署，这有利于形成营商环境 “抓总带头”的高效管理体制。一些地区可以根据条件借鉴相关做法，明确营商环境的综合牵头部门及职责，便于强化集成管理和统筹协调。三是深入推进机构改革和政府职能转变，理顺各机构 “三定”职能，真正要发生 “化学反应”，发挥好营商环境牵头机构职能，处理好牵头机构与其他集成协同改革机构职能衔接关系，强化营商环境改革联动效应，真正在体制上塑造有利于推动集成管理的优势。
作为他全部作品的“résumé”，在《卡拉马佐夫兄弟》中还有一种思想一闪而过：“索多玛的理想转化为圣母的理想，反过来，在索多玛中间开始闪烁着圣母的理想。”[5]542
（四）健全营商环境改革政策集成运行机制
主要包括营商环境综合评价机制、跨系统跨部门跨层级集成联动机制、政策集成会商诊断机制、改革督查评估反馈机制、认知更新机制等。其中，重点强调两类机制。一是跨部门跨层级集成联动机制，这是营商环境改革政策集成的关键机制，也是集成管理的重点内容。一方面，要促进关键领域改革政策集成，在涉及到的相关领域实现部门协同推进的运行模式。例如，将民政部门、人社部门、人才管理部门、住房保障部门、卫生健康管理部门等建立集成联动机制，将民生建设与人才政策挂钩联动，发挥民生综合保障功能吸引人才、留住人才，将人才事业红利与城市生活红利对接，创造栓心留人条件［16］。另一方面，要推进改革政策集成保障体系建设，将组织部门、大数据管理部门、公务员管理部门等联动，合力推出有利于打破信息孤岛和鼓励干部干事创业的支持体系。二是认知更新机制，这是解放思想推动改革的基础。加大营商环境改革培训力度，树立营商 “大环境”概念，强化营商环境的多要素系统认知，把营商环境建设从狭隘改革视野拓宽到全面深化改革领域，提高营商环境改革的政策集成水平。充分认识营商环境改革阶段的跃升特点，重新确立营商环境改革的政策目标和实施路径。形成市场取向的思维习惯，将营商环境改革与市场对接，注意倾听市场意见和群众建议。建立营商环境改革政策效果第三方评估机制，将改革政策含金量和市场主体满意度纳入评价体系，提高改革政策与市场需求的契合度。
“金湖牧歌”项目由福建省派三明（省市县）驻村干部总队2014年发起，资金来源为泰宁县7个贫困村各出资20万元（合计140万元），泰宁县委、县政府配套140万元，福建省农科院专项资金100万元，省农业厅专项补贴60万元，张志坚帮助申报财政、旅游、水利等项目资金150万元以及朱口镇的基础设施投入。
（五）推出激活市场关键性政策举措
要把激发市场活力作为营商环境改革政策集成的重点，鼓励各地区因地制宜推出 “激活工程”，允许在自主创新、科技转化、新动能培育、人才使用等方面大胆创新。全面实施市场准入负面清单，让市场活起来；实施竞争中性公平监管和包容审慎监管，让市场松起来；政务服务做到 “马上办、多关心、少打扰、不干预”，让市场稳起来；加强科技产权激励，推进职务科技成果混合所有制改革，把科研人员的成果转化积极性激发出来，让科技转化动起来。各地应落实好国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》，符合条件可加快推出人口落户、人才认定宽层次松绑政策，推出跨界创意人才特色认定办法，出台优秀人才民生保障协同激励措施，让市场亮起来。做到 “别人能办的、我这也能办”，实现政务服务标准化、外地创新举措本地化，让市场信起来。
（六）加强集成管理保障支持条件建设
一是完善营商环境改革公众参与机制。公众参与有利于开放营商环境改革系统，提升政策集成层次，汇聚集成改革能量。拓展体制内公众参与渠道，引导体制外公众参与力量和参与行为，用好网上网下两个领域的营商优化意见征集场。二是创建营商环境改革政策集成大数据平台。打破 “信息孤岛”，建立全国互联网政务信息共享平台和信用平台，推进营商环境大数据治理。三是完善高质量导向政绩考评机制。优化能上能下选人用人机制，强化改革担当作为激励机制，推进政务服务标准化改革，规范行使公权力自由裁量空间。
曾经在地球上最富有、最发达、最颐指气使的白国，在22世纪衰落了，成为地球上最贫困、最落后、最低声下气的弱国。根据地震专家预测，位于地震带上的白国西海岸将在三天之内发生一场摧毁力极强的地震。如果不采取措施，白国西部的五千万人将全部遭殃。白国不得不向离他们最近的帕帕国求援。帕帕国总统杨歌马上派卡尔松执行“海葵花”行动，就是用原子弹引发远离大陆的宝瓶岛附近的海底火山，使将要爆发的大地震提前被人工引爆，并将地震的震心由西部城市转移到无人的海上，从而减少损失。
参考文献：
［1］习近平出席首届中国国际进口博览会开幕式并发表主旨演讲［N］.人民日报，2018-11-6.
［2］巩固党和国家机构改革成果推进国家治理体系和治理能力现代化［N］.人民日报，2019-07-06.
［3］2019年营商环境报告：为改革而培训［EB/OL］.https：//chinese.doingbusiness.org/zh/reports/globalreports/doing-business-2019.
［4］李克强在全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上的讲话 ［N］.人民日报，2018-07-13.
［5］加大支持力度增强内生动力加快东北老工业基地振兴发展［N］.人民日报，2015-07-20.
［6］习近平在东北三省考察并主持召开深入推进东北振兴座谈会时强调解放思想锐意进取深化改革破解矛盾以新气象新担当新作为推进东北振兴［N］.人民日报， 2018-09-29.
［7］李克强.政府工作报告 ［N］.人民日报，2019-03-17.
［8］法治是最好的营商环境 ［N］.人民日报，2019-05-05.
［9］习近平出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式并发表主旨演讲 ［N］.人民日报，2019-04-27.
［10］中央经济工作会议在北京举行［N］.人民日报，2018-12-22.
［11］习近平主持召开中央财经委员会第四次会议强调聚焦全面建成小康社会的短板弱项实施精准攻坚勇于破题善于解题落实好中央经济工作会议精神［N］.人民日报，2019-04-23.
［12］李克强.在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议上的讲话 ［N］.人民日报，2019-07-29.
［13］赵英明.新修订的《辽宁省优化营商环境条例》表决通过［N］.辽宁日报，2019-07-31.
［14］李克强主持召开国务院常务会议，审议通过《优化营商环境条例 （草案）》［N］.大连日报，2019-10-9.
［15］孔爱群.辽宁省营商环境建设局挂牌成立［N］.辽宁日报，2018-11-09.
［16］沈毅.东北营商环境改革亟须强化系统集成［N］.大连日报， 2019-04-02.
中图分类号： C939
文献标识码： A
文章编号： 1671-6183（2019）10-0054-06
收稿日期： 2019-09-25
基金项目： 2016年度辽宁省社科基金青年项目 “辽宁推进相对集中行政许可权改革实践研究”（项目编号：L16CZZ002）；大连市社科联2018年一般课题 “高质量发展时代背景下大连营商环境建设对策研究”（项目编号：2018dlskyb200)；2019年度大连市委党校科研课题 “我市营商环境改革政策集成研究”（项目编号：2019KY05)。
作者简介： 沈毅 （1986-），男，辽宁盖州人，中共大连市委党校 （大连行政学院、大连市社会主义学院）公共与社会管理教研部副主任、副教授；研究方向：公共管理与民生保障。
［责任编辑：李成林］
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