中国高等教育政策制定的宏观图景——基于1979～1998年高等教育政策文本的定量分析，本文主要内容关键词为：政策论文,定量分析论文,图景论文,中国高等教育论文,文本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-9468(2007)04-0053-13
一、问题的提出
《中华人民共和国教育法》规定：高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。政府的政策是高等教育事业改革的主要推动力。近些年来，高等教育政策研究呈现出蓬勃发展之势。但是，教育政策作为一个新兴的研究领域，存在着众多研究的困惑和障碍，而对这些困惑的解答和障碍的克服本身也是研究领域不断向前发展的过程。当前，高等教育政策研究中的一个主要困惑是我们缺乏对中国高等教育政策现象整体性、实然性的基本认知。诸如改革开放以来，我国颁布了多少高等教育政策，这些政策由谁来制定，涉及了哪些高等教育领域，具有什么样的特点等等，对于这些基本问题我们并不是很清楚。而对这些基本问题缺乏了解，将会制约我们对教育政策作出科学的解释和预测，因为“科学的解释建立在常识性观念的基础上，为了解释某事，人们必须掌握关于这一现象的特定的知识，同时掌握使该现象与其他先前发生的现象相连接的基本知识”。[1]缺乏基本的政策认知，将使研究者难以从宏观整体上把握高等教育政策现象，不能很好地去理解和解释宏观政策问题，这将导致一方面研究者难以从现象或研究对象的感知中提出有重要价值的研究问题，另一方面即使提出了有价值的问题，也将由于缺乏对研究对象的基本认知，在研究中容易出现一些具有明确指向性的理论和方法与研究问题或对象不匹配的情况，最终可能影响到整个高等教育政策研究的深入发展。基于这一判断，本文通过对1979～1998年改革开放以来二十年间国家层面的高等教育政策文本的系统定量分析，力图从宏观上把握我国高等教育政策的一些基本特点，以期丰富我们对高等教育政策的基本认识。
二、基本概念与研究方法
（一）概念界定
文本(text)在《新牛津英语词典》中的解释主要有：“一本书或其他书写或打印的作品；被看作是传递一个特定作品的真实内容或基本形式的一种书写或打印的材料；书写或打印的文字，通常构成一个连贯的作品；书写形式的计算机数据；一本书或其他书写作品的主体，区别于注释、附录和说明。”[2]在汉语语境里，文本指“文件的某种本子。亦指某种文件”。而文件主要指“公文、信件等或有关政治理论、时事政策、学术研究等方面的文章”。[3]以上是从传统意义上对文本的理解。以文本为中心的后现代主义把一切事物，包括一次生活经历、一场战争、一次革命、选举、人际关系等等，都看成是一个文本。[4]本研究中的文本是指传统意义上的文本。公共政策作为一种“政治系统的产出，通常以条例、规章、法律、法令、法庭裁决、行政决议以及其他形式出现”[5]。本文所称的高等教育政策文本是指在国家层面由全国人大、中共中央、中央政府及其相关部门颁发的、以正式书面文本为表现形式的各种高等教育法规性文件。
（二）研究方法
本研究在方法论上主要涉及两个问题，一是为什么要通过研究高等教育政策文本来把握宏观政策现象和过程；二是为什么要用定量的方法来研究政策文本。
首先，作为文本的政策是社会经济、政治等因素在某一领域综合作用的结果，它能够敏锐地感应社会过程的变动和多样性，其演化反映着该领域社会结构和组织形态的变迁。因此，政策文本对于研究社会结构、政策过程（政策发展轨迹）以及批判性政策分析有着重要的意义。正如詹金斯(W.I.Jenkins)所言：“在政策领域，过程和内容之间存有某种动态的联系。作为一个分析的焦点，政策内容提供了理论的可能性，对政策内容的考察为探查政治机器的内部动力学提供了手段。”[6]因此，对我国高等教育政策文本的系统分析是从宏观上把握高等教育政策发展的起点。
其次，关于定量方法在政治科学中运用的优点，艾萨克曾指出：“更精确和明晰的描述有可能产生有关政治的更为精细的通则和理论。对政治学家来说，如果致力于获得更可靠的政治知识，更重要的是要形成量化概念，以便使我们不仅能根据特征去排列事项的顺序，而且能说明每一项目具有该特征的程度。”[7]由于政策主体（政策制定者）、政策客体（政策对象）以及政策目标和政策措施等要素均内含于政策文本中，因此通过对政策文本各要素的编码及定量分析，不仅可以从宏观和整体上把握政策发展的过程，也可以从中观甚至微观上探讨某类政策或某项政策的发展，还可以在政策之间进行实然的比较和相关分析，所得到的发现和推论能够加以实证检验。而在文本分析中，“统计方法不仅提供了一套强有力的用于精确和简要地概括发现的工具，而且能改善解释和推论的质量”[8]。因此，本文采取了对文本进行编码并加以定量分析的研究方法。
三、样本、变量与指标
基于上述研究问题和方法，确定本研究的样本、变量及相关指标如下：
（一）样本
本文在研究抽样上确定三个基本原则，即公开性、权威性和全面性。所谓公开性是指样本是由国家相关部门以公开出版的方式对社会发布的高等教育政策，不公开的政策文本不在本研究范围之内；权威性即研究样本是由国家权威机关提供的；全面性是指样本能够反映一定时期我国高等教育政策的整体面貌。为此，我们选取教育部研究室编《中华人民共和国现行高等教育法规汇编》（人民教育出版社，1999；简称《汇编》）作为本研究的数据来源，该《汇编》是建国以来我国第一部有关高等教育的法律、法规及规章的全面汇编，包括了自1979年至1998年8月制定的全部有效的高等教育法律、法规及规章，共计533项①。通过对这些政策文本的考察，能够从宏观上把握改革开放以来中国高等教育制定的整体状况，探寻中国高等教育政策发展的基本特点。
（二）变量与指标
作为复杂政策现象的“积淀”，政策文本自身并不会提供差异的比较，对政策文本的考察需要有多个具体的研究变量，而对政策文本的系统分析要求这些变量能够以一种结构的方式从整体上反映政策中最基本的要素或几个主要方面。科尔巴奇认为，政策包含暗示着系统和一致性的秩序、为政策提供了合法性的权威、与实践领域相关的专业知识三个核心要素。[9]在政策文本中，为政策提供合法性的权威是三个核心要素中相对容易观察和测量的变量，也是最为根本的要素。因为，在“社会价值权威性分配”的政治中，政策的“实质在于不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。一项政策不论是对一个社会还是一个社团，或其他团体，由一系列分配价值的决定和行动构成”[10]。分配价值的权威构成一致性的社会秩序和专业知识发展的自变量。通常“如果Y遵守服从X的准则，则X对Y具有权威。权威是政策制定的基础，因为它也是政府本身的基石。人们可以把政策制定者看作是在权力角逐中有权决定政策的那些参与者。拥有权威的人和服从权威的人之间的区别——是谁遵循服从的准则——规定了政策制定框架的基本特征”[11]。根据其来源的不同，权威可分为多种形式，马克斯·韦伯提出了被人们广泛应用的权威分类，即把权威系统分为卡里斯玛的权威、传统的权威、法律—理性权威。[12]本文中的权威是指具有类似于韦伯所提出的法律—理性权威，制定颁发国家层面政策文本的机构。本文将围绕政策文本中的权威（政策制定者）这一核心要素，结合政策文本的数量、发布时间、政策主题和政策文本中的特别说明对我国高等教育政策文本进行系统分析。
四、统计分析
依据上述变量指标在对政策样本逐一进行编码和数据录入后，运用SPSS13.0软件包进行统计分析，形成以下统计结果。
（一）政策文本的数量发展
图1反映了1979～1998年我国颁发的高等教育政策数量的年度分布，总共为533个政策文本，图中的曲线反映了高等教育政策增长的趋势。在这二十年中，平均每年“生产”26.65项政策，政策数量年均增长率为29.0%。图2反映的是1979～1998年期间以月为单位的政策数量分布，平均每月“生产”2.22项政策。图中显示，第184个月和第240个月政策“生产”数目达到2位数，其中第240个月政策生产数达到最高值14项。
图1 以年为单位的高等教育政策生产①趋势图(1979～1998)
数据来源：教育部研究室《中华人民共和国现行高等教育法规汇编》，人民教育出版社1999年版。
图2 以月为单位的高等教育政策生产趋势图
注：月份计算以1978年1月为起点，计算公式为(M-1978)×12+N，其中M表示1978～1998中任何一年，N表示某项政策在M年发布的具体月份数，1≤N≤12。图中横坐标中的14代表1979年2月，同理，26则代表1980年2月。数据来源：同图1。
数据来源：教育部研究室《中华人民共和国现行高等教育法规汇编》，人民教育出版社1999年版。
（二）政策文本中的权威部门构成
表2显示了我国高等教育政策制定中的权威构成及权威部门制定政策数量的年度分布情况。排除与教育部（国家教委）联合制定的相关部门以及国际公约和重复出现的部门，实际上有13个可独立制定有关高等教育的政策的权威部门。③其中教育部（国家教委）的政策制定数占总数的60.2%，教育部（国家教委）与其他部门联合制定的政策占到政策总数的26.3%，二者相加占总数的86.5%。该表显示，1985年后，参与制定政策的权威部门数量明显增多，表现之一是教育部与其他部门联合发文的数量在1985年后明显增多，同时，年度参与政策制定的权威部门总数也有增加。
上述权威部门所制定的高等教育政策依据其法定效力可分为三类：一是由全国人大及其常委会颁发的具有最高效力的法律，占总数的1.1%；二是由中共中央和国务院颁发的仅次于法律效力的法规、法规性文件，占总数的9.4%；三是由教育部（国家教委）和其他政府部门颁发的规章和规章性文件，占总数的89.5%。
表3显示，在140项联合制定的政策中，以2个部门和3个部门联合为主，分别占联合制定政策总数的63.6%和25.7%，所占政策文本总数的比例分别为16.7%和6.8%。同一项政策联合制定的部门总数最多的达到7个之多。
表4显示，有53个政府部门和教育部（国家教委）联合制定过教育政策，其中出现频率最高的前3个部门分别是财政部、人事部、国家发展计划委员会。
（三）政策主题分布
表5所列22个政策主题中，数量最多的前5个主题分别为：成人高等教育、职业高等教育；财务、国有资产管理与审计；考试管理与招生；校长、教师及其他教育工作者；管理体制。从表5中可以清楚地看出各政策主题的年度发展情况，1985年后随着我国教育改革的逐步推行，高等教育领域的政策调控在政策主题的数量和范围上都有所扩张。1985年以前出现的政策主题有学位管理、考试管理与招生、学生、管理体制等13项，综合、教学、科研、德育、“体、卫、艺与国防教育”、自学考试、社会实践、学历管理、学历与学位这9项政策主题则出现在1985年后。
（四）政策主题与权威部门的交互分析
对政策主题与权威部门的交互分析（见表6），可以反映不同级别权威部门的不同政策制定“偏好”。全国人大及其常委会集中在法律制定上，中共中央主要集中在综合性政策和德育政策制定上，国务院则集中在综合、管理体制、教学、学位管理、“校长、教师及其他”、劳动工资、福利待遇、自学考试、留学生、国际交流与合作上。虽然，教育部作为主管教育的国家行政部门，所涉及的政策主题领域要比上述权威部门更广泛，但在社会实践和学位管理等领域，教育部需要与其他部门联合制定政策。教育部与其他部门联合制定的政策主题不仅覆盖了教育部单独制定的政策主题，所涉及的领域也最为广泛。这说明教育主管部门的每一个具体的政策领域都可能有其他相关部门的参与。这种政策主题在不同权威间的分布也从一个侧面反映了高等教育政策制定的结构。
（五）政策文本特别说明与权威部门的交互分析
本文所指的政策文本特别说明主要包括暂行、贯彻执行等13项（见下表）。
表7显示，具有特别说明的文本共有236项，占政策总数的44.3%。其中有139项政策涉及暂行或试行（包括试点、试办），占政策总数的26.1%。75项政策明确提出是为贯彻某个具体政策或中共中央精神而制定的，占政策总数的14.1%。政策发生变更数（包括政策终止、修订、调整、修改和补充规定等）仅占政策总数的6.8%，表明高等教育政策具有较高的稳定性。政策暂行或试行以及政策变更主要集中在教育部（国家教委）单独制定及其与其他政府部门联合发布的政策。
（六）分析与结论
通过对上述变量的统计分析表明，高等教育政策制定的结构在纵向上表现为制定法律（全国人大）、法规（中共中央、国务院）和规章（教育部及其他政府部门）的三个权威等级，在横向上（主要集中在规章层面）表现为以教育部为主、政府多部门参与的政策联合。从政策文本的数量上看，虽然教育部是最主要的政策制定者，但占政策总数26.5%的政策文本包含有多达53个政府部门的联合制定政策，使得我国高等教育政策制定结构在横向上具有典型的多权威控制特征。这种多权威控制，一方面反映了高等教育领域的复杂性，另一方面也对教育政策尤其是对中央和国务院层面政策的执行内在地形成了一种结构化的制约。各种政策主题在权威部门间的分布，除了清晰地展现各权威的政策制定“偏好”外，也反映出了作为教育主管部门的教育部在政策制定中对其他权威部门的政策依赖，这种政策依赖的突出表现就是以2个或3个部门联合为主的联合制定。部门联合制定的政策涵盖了除法律外所有的政策主题领域。换句话说，教育部在它主管的所有政策领域都需要来自其他相关部门的参与和支持，而政策依赖程度最强的是财政与人事领域。在某种程度上，正是多权威控制的权力结构，造成了这种政策依赖。
中国独特的政治架构反映在具体的政策制定上，表现为有14.1%的政策明确提出是为贯彻中共中央精神或某个具体政策而制定的。纵向的政策权威结构使得处于第三层级的教育部和其他政府部门在某种程度上成为贯彻上级政策的执行机构。这种垂直执行使政策文本的生产数量与生产部门的法定权威成反比，权威最低的部门规章构成了高等教育政策的主体。尽管有四分之一的政策以暂行或试行方式来制定，却具有较高的稳定性，表现为仅有6.8%的政策发生变更。这种政策制定方式以及政策执行结果，也体现了中国政治系统中强调“试点”和“稳定”的政治文化。
从高等教育政策的发展来看，高等教育政策在整个国家教育政策领域中具有相对独立的地位，在533个涉及高等教育政策的文本中，非专指高等教育的政策数为96项，仅占总数的18.0%。从图1中可以看出，高等教育政策的大发展是在1985年后，1985年我国颁布了具有重要意义的《中共中央关于教育体制改革的决定》，学界一般把它作为我国教育体制改革的起点。1985年后，我国高等教育政策主题领域不断拓宽，政策数量显著增长，参与联合制定政策的部门及其政策制定的数量明显增多，综合反映了我国高等教育改革事业的不断深入。1985年成为我国高等教育政策发展的一个标志点。
综上，本文得出以下几个基本结论：高等教育政策制定在制定结构上，具有多权威控制和政策依赖的特点，有53个部门与教育部联合制定政策，联合制定政策数占总数的四分之一；在制定方式上体现了强调“试点”和“稳定”的政治文化，以暂行或试行方式制定的政策占总数的四分之一；在政策发展上，形成了高等教育政策相对独立的地位，1985年是我国高等教育政策发展的标志点。
五、结语
政策研究的主要任务是理解政策如何演变，以在总体上改进政策制定过程，而对政策演变过程中一些基本特点和规律性的认识，是改善政策制定的重要认识论基础。本文围绕政策文本中的权威这一核心变量，对改革开放以来中国高等教育政策的发展进行了系统的定量分析，概括总结了诸如多权威控制、政策依赖等一些关于中国高等教育政策特点的有价值的认识，这些定量化的认识无疑使我们对高等教育政策现象和政策文化的整体感知更加具体而明确。描述、探索和解释是科学研究的三个基本目的、也构成了研究的三种基本类型，尽管三者有时也会出现在同一研究中。本文仅从现象描述这一个层面展开，属于对政策现象的描述性认知，事实上如果对文中变量进行更加深入的分析，将会探索到更多有意思的发现，形成更具理论意义的假设；如对这些发现和假设再加以因果性的解释和检验，研究结果对我国教育政策的理论与实践将具有更大的价值。
最后，需要指出的是，任何一种理论和方法都有其“边界”，定量分析自不例外。作为人类政治活动的产物——政策文本这一研究对象，其内容丰富而广泛，仅靠单一的定量分析难以深入完整地理解整个政策文本系统的演变，“质的研究者和量的研究者都应当承认由于研究工具和手段的限制，他们所观察到的东西只会是局部的、有限的，由此他们才能发现走出困境的路径”[13]。因此，本文可以看做是对中国教育政策文本进行系统分析的一个有意义的尝试，而对整个教育政策文本系统中隐含的知识和规律的挖掘有待于更深入的综合性研究。
收稿日期：2007-05-18
注释：
①该汇编目录列有517项（部）法律、法规和规章，鉴于一些法规和规章附有相对独立的政策文本，本文将这些作为附件的政策文本也计算在内，实际有533个文本。
②从国外相关研究来看，政策生产(policy production)和政策制定(policy-making)不能简单等同。二者的区别似乎已超出了一般词义层面，而呈现出政策分析范式的差异。相对于传统分析范式中的政策制定而言，政策生产可运用后现代理论来阐释。特雷弗·盖尔(Trevor Gale)在其关于政策生产的研究中指出：政策考古学和政策系谱学的方法论能较好地为政策生产提供理论解释。政策考古学关心卷入政策生产中的行动者及其关系的证据，而政策系谱学的兴趣在于确定政策生产者的活动特征和各种政策生产情景的特征。二者统一于批判的政策社会学的框架下，能很好地对政策过程中谁参与了政策生产和怎样从事政策生产提供解释。参见：Trevor Gale.(2003).Realising Policy:the who and how of policy production.Discourse:studies in the cultural politics of education,Vol.24,No 1.本文中的政策生产主要强调作为一种结果的政策输出，是与作为一种过程的政策输出的政策制定相对而言。然而，政策生产一词背后可能潜含的政策分析范式却值得我们关注。
③这13个部门有：全国人大、中共中央、国务院、教育部（国家教委）、国务院学位委员会、中央职称改革工作领导小组、财政部、（劳动）人事部、卫生部、海关总署、国土管理局、国家科技委员会、国家体委等。