开创21世纪中国减灾新局面的管理思考，本文主要内容关键词为：中国论文,新局面论文,世纪论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
到1999年末，联合国在20世纪90年代倡导的“国际减灾十年”即将结束。然而，全球严重的灾害形势，非但未使各国家及其区域间安全度有根本提高，相反则呼吁使安全减灾的阶段化进程固定下来。因此，国内外减灾科技与企业、城市与社团等都在呼唤强化灾害管理。1999 年6月10日在北京召开的自然灾害管理国际研讨会，是中外管理层共谋减灾良策的盛会。对此江泽民主席在信中强调“中国是自然灾害较多的国家，我们确立了减灾在保障国家经济和社会发展中的重要地位。中国政府将继续坚持以预防为主，防灾、抗灾、救灾相结合的减灾方针，进一步提高对自然灾害的管理作用，为世界的减灾事业作出自己的贡献。”本文结合国际减灾形势及本人多年的研究心得，试提出开创中国21世纪减灾新局面的几点管理思考。
一、关注“国际减灾十年”以来的世界减灾态势
于1999年7月在瑞士日内瓦召开的“世界减灾大会”是继1994 年日本横滨减灾大会后的第二次，目的在于，对联合国“国际减灾十年”予以总结，并制定21世纪减灾发展战略。据悉会议内容主要是：由联合国经济和社会理会事负责组织各国政府框架会议，再由世界气象组织负责世界减灾论坛。具体内容是：（1 ）总结“国际减灾十年”的成功经验，明确21世纪有效的减灾方针；（2 ）全面讨论国际减灾十年框架内的有关议题；（3）通过声像、 报告等手段展示“国际减灾十年”的成就等。1999年由联合国IDNDR 秘书处公布的“国际减灾日”主题为“防灾的收益”正充分反映出国际组织对防灾减灾的新追求。作为“国际减灾十年”最后一年的主题，这表现出历史性、综合性、实践性的科学与管理理念，表现出全世界对灾害损失及减灾效益的关注，是过去十年主题的升华。说明减灾应该也必须成为促进经济增长的手段。
对于灾害损失及其对可持续发展的负面作用，1994年日本召开的第一届“世界减灾大会”已有论述，并重新界定了国际统一的大灾标准，体现在三方面：（1）财产损失超过该国家年度国民生产总值1%； （2）受害者超过该国人口1%；（3）一次死亡者超过100人； 同时日本横滨大会还特别提出《横滨战略和行动计划》及《横滨声明》，即强调全世界的联合国会员国及其他国家要积极行动起来制定一个安定少灾的世界：防灾、备灾、减灾的指导方针。按此标准从全球看，1963—1996年的30多年中，全球大灾有近1600起，火害死亡近400万， 受灾人口有40亿，直接经济损失5000亿美元。以1998年为例，世界范围的暴雨、水灾、旱灾和火灾在1998年前11个月对全世界造成至少900 亿美元的经济损失。如中国长江大水灾是损失最惨重的灾害，经济损失高达300亿美元。 华盛顿世界观察研究所的一项报告指出：1998年全世界天灾损失的初步估计总额已比1996年创下的600亿美元损失纪录增加48%，也超出80 年代期间的总损失550亿美元。
可以说，严峻的灾害态势使其对经济的可持续发展的制约作用不断加强，即：（1）生态灾变促使资源环境日趋枯竭， 进而动摇着经济持续发展的根本；（2）灾变现象导致人类为健康付出的代价持续上升； （3）全球性的灾变进一步恶化，不可持续致灾因素全面增长。所以， 归纳“国际减灾十年”的科技与管理行动，对于付出防灾的效益有可供借鉴的思考。国际社会始终关注减灾的社会性及经济性。对于“国际减灾十年”的历史回顾，国内外一大批学者都作出过论述如中国灾害防御协会许厚德教授主译的1994年日本横滨大会的文献，并于1998年在首届“中国21世纪安全与可持续发展战略高级研讨会”上作出了“减轻灾害的国际行动”报告；国家减灾委王昂生研究员结合国际减灾进程，提出科技减灾的大思路，并于1998年10月获联合国减灾奖励；1997年，美国国家科学院名誉院长暨“国际减灾十年（1990～2000）创始人弗朗克·普雷斯，在接受联合国教科文组织采访的回答说：“安全减灾并非一般科学，从某种意义上讲，它是具有良知的科学。科学家和工程师的最大心愿之一，是要改善普天下老百姓的生活状况。自然灾害不承认国际疆界，哪个国家也不具备对付自然灾害所必需的全部知识或物质资源。只有通过国际合作才能取得重大进展，尤其是在资源有限和专业人员极少的发展中国家。”可见：（1）各国已完成全国的风险评估工作。 这主要包括找出可构成灾害威胁的自然危害因素，评估危害因素造成威胁的地理分布及其发生频率和影响等；（2 ）实施全国性的或地方性的预防与救灾计划，制定应急计划、以确定危害情况、重要行动及责任组织，提高出现灾害后的复原能力；（3）建立全球性的、区域性的、 全国性的和地方性的预警系统等。很显然，这些都构成十分重要的减灾成果。
二、拓展21世纪中国减灾对策的几点思路
1.21世纪中国减灾科技应领先 虽“国际减灾十年”各国科学家为防灾减灾作出很大努力，但严峻的现实昭示我们，人类在自然界面前仍显得束手无策，其症结就在于防灾减灾的行动中科技含量不够，防灾减灾的队伍中也缺少有资质的科技人员。其中安全减灾的学科建设无论对现代还是21世纪的中国将都成为极其迫切的问题。正基于此，人们呼唤制定《中国21世纪安全减灾战略》是继《中国减灾规划》之后，中国安全减灾学者的又一新成果。事实上，1992年11月1 日国家技术监督局便批准了国家标准GB／T13745—92（学科分类代码）安全科学技术（含灾害学）为国家一级学科地位，并要求在1993年7月1日正式实行。但严重的问题是有关部门并未予以真正落实。具体是：（1 ）该学科体系及学科内容尚未条理化、理性化；（2 ）国内相当数量的减灾类专著习惯于从灾害现象到现象的分析，使许多涉及重大理论的问题仅仅停滞在新闻“妙作”的水准上；（3 ）国内的安全减灾高等教育及学位教育缺乏合适教材；（4）安全减灾科学虽作为一门综合性交叉学科， 但队伍已经老化，不仅单一灾种的科技人员减少，更缺乏综合减灾的学科带头人；（5）高速发展的中国经济及21 世纪的可持续态势迫切要求中国有一批减灾科学家。这里倡导的科技减灾学科建设其重点体现在：（1 ）新学科要反映大安全观的思想，不可仅局限在劳动安全的狭小空间；（2 ）新学科要加强并拓展安全减灾基础科学的内容；（3 ）新学科要强调并倡导安全、减灾、环保的大联合，强调减灾研究一定要兼顾自然与人为特征；（4）新学科构建时，要加大科学普及的份量， 要让更大的社会群体（除科学界外）对防灾减灾建立科学认识；（5 ）新学科的建立与再完善有待于从安全文化的新视角予以突破，只有这样才能有支撑中国安全减灾学科的科研及教育。作为一种建言笔者有几点思考：
其一，虽然安全科学技术在中国已享有一级学科地位，但其学科体系并有不尽完善之处，减灾科学内容甚少，自然与人为灾害问题需进行科学意义上的再梳理，以免造成学科研究上的混乱。
其二，虽然科技社团对建立安全减灾学科发挥着作用，但作为完善的国家级综合减灾基础科学研究所（室）尚未建立，这不仅仅是中国的空白，更反映出我们减灾科技的主要差距，为此必须加强减灾基础研究机构建设。
其三，要想从学科层次及高等教育中确立安全减灾科学技术的地位，必须明确减灾与社会经济可持续发展的关系，这才是获得支持的关键所在。
其四，国家应特别关注综合减灾的大科学研究，这就是说不仅仅要关注间接减灾科技工程建设，更要从战略角度对重大减灾基础课题予以资助及成果奖励。
其五，“国际减灾十年”已近尾声，减灾科技实践培养并锻炼了一大批科技工作者，应该看到他们的探索是默默无闻的、是极其可敬的、是开辟着前人没有但是造福几代的事业，所以从可持续发展角度呼唤国家应设立“中国减灾科技奖励制度”，并宣传减灾科技专家。
2.21世纪中国减灾要关注经济性 1999年“国际减灾日”的问题强调防灾与收益，其中即包括要检验各国减灾成果的内容，更包括应全面看待灾害损失及其产生的灾害经济、减灾效益等问题。具体讲要处理好如下理论问题：
其一，新世纪社会经济的可持续发展要求减灾出效益。联合国倡导减灾也是促进可持续发展的必要准备：“使21世纪成为安全少灾的世界”一方面表明灾害的损失及影响增长大大超出人们的预测及估计，同时在20世纪90年代之前全球的减灾工作基本上是单一灾种的，减灾的努力不尽如人意；另一方面也表明联合国要求各会员国都要求明确国家对保护公众，维护国家财产免受灾害损失应负的责任，也就是说减灾能力建设及管理水平已成为衡量一个国家文明程度的标志。讲效益是人类减灾行为的出发点及根本目的，只有效益，人类才能得以生存和发展，才能推动社会进步。减灾投入可使人员伤亡减少，生态环境恢复正常，社会趋于安定，并产生持续的社会综合经济效果。
其二，科技减灾促使防灾效益的实现。减灾虽作为一种综合的、必要的社会救援，但它也要考虑成本，人类追求的是最小减灾投入的最适宜的社会效益。于光远教授强调灾害经济学研究满足几大层次即对灾害的认识，灾害对经济的直接及间接影响，经济对灾害的影响力等。减灾虽然是跨国度的事业，但各国本身减灾的能力建设至关重要。所以，减灾能力建设强调从机制、立法、教育、科技及安全文化诸方面提出重大举措。如：①要回顾20世纪各国的事故、灾害规律，对比发达国家的相应事件，从而预测21世纪的灾情；②每一个国家都应站在未来灾害学的高度规划自己国家21世纪减灾蓝图；③开通灾情信息系统及Internet网，使减灾经验及管理对策全球共享，便于联合国援助及合作；④世界各国应强化减灾法规体系建设，使综合减灾能力在科技、管理、医疗、文化教育及公众参与诸方面达到国际先进水平，最大限度地构成灾害条件下社会整体的减灾保障体系。
其三，现代灾在问题的实质是经济问题。从社会角度上看，灾害是相对于人类社会特有的异常现象，它随着人类社会的发展而不断发展，几乎已成为人类面临的最大负面影响力；从经济角度上看，灾害是可计量的经济损失，是国家人口、资源、环境态势及国民贫困的重要标志；从救援及救助上看，解决灾害问题的根本措施也取决于经济手段。因此，无论从现在还是未来，灾害问题的实质是经济问题，是效益问题。为此，呼吁国内外科学家关注灾害经济学、灾害保险学、灾害统计学及其分支学科的研究已势在必行。
其四，灾害经济与效益的体现，重在强调预防优先及人为致灾因素的控制原则。“国际减灾十年”兴起时，联合国便提出“预防重于救援”。减灾实践证明，作好防灾及抗灾是有效减灾的手段，它有助于支撑可持续发展的局面，救灾虽重要但要付出成倍的代价。值得注意，由于人类对综合减灾的呼唤，使减轻人为灾害研究成为热点。据笔者多年对国外文献中涉及人为灾害研究的分析与归纳发现，现有人为灾害重要领域有：地震中的人为灾害，多重水患中的人为灾害，环境公害中的人为灾害、重大灾害源的人为诱因、人为失控所导致的灾情扩大化与社会性灾害，有关灾害条件下的灾害社会、灾害伦理、灾害法学及救援观念等。这是全球统一的减灾行为所迫切要求的宏观经济思考。
3.21世纪中国减灾综合管理要到位 灾害管理是全社会减灾行动到位的中枢，是提高灾害管理水平的行动大局。必须看到，“国际减灾十年”以来，我们在灾害管理上尚有差距及弊端：（1 ）总体上缺少综合减灾管理模式及具体管理机构，对付大灾往往都是应急型、临时性的组合，因此难谈效率；（2）减灾作为综合型非军事活动， 切不可再和靠单种、分部门，分地区的单一减灾管理，由于缺少全局联系，在信息或减灾成果共享及行动提供配合上存在重复及低效的缺陷；（3 ）减灾决策管理缺乏量化指导下的科学决策及运作机制；（4 ）现有减灾管理很少涉及人防工程及战略行动，这与并不和平的世界态度不相结合，所以倡导“大安全观”势在必行。综合减灾管理的模式设计有多层次，主要应解决：不同灾害管理方式的联系性，不同灾害自然的行动模式，社会进步与减灾管理水平，科学管理与灾害方法、全民减灾与国民安全对比教育等一系列问题。但我们认为，最为主要的灾害管理是确定机构及管理者沟通。现今中国各省市灾害管理中，已有近一半省市组织灾害管理协会及政府减灾办，有近1／3的省市由副省级领导任协会会长等职，这是一条应推广的减灾管理经验。笔者认为虽中央及地方一再重申党政机关干部不应兼任社会团体领导职务，但减灾不同于一般事物及科学研究，它直接关系到国计民生及社会持续发展的大事，因此，只有由各级政府要职参加并决策减灾，才真正有希望开创减灾工作新局面，这几乎是国际社会的一致认同的成功经验及作法。