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2008年爆发的国际金融危机让人们看到一些大型金融机构冒险行为所造成的危害。然而，雷曼兄弟公司轰然倒下引发的“金融海啸”却让监管当局不敢贸然关闭其他的大型机构。美国政府耗费纳税人将近7000亿美元的资金去拯救那些冒险的金融机构，引起了社会的公愤。如何解决“大而不倒”金融机构的道德风险问题，成为预防危机重演的重要议题之一。在此，我结合此次美国金融监管改革，谈谈对金融机构“大而不倒”问题的处置。
美国监管改革法案中事后处置机制的建设
从美国监管改革法案内容看，我认为美国从三个方面加强了金融机构事后处置机制的建设。
第一，对监管机构的授权与制约。美国成立了金融稳定监督委员会，有10个监管机构的负责人参加了委员会。委员会将对那些具有系统性风险的金融机构制定更为严格的资本要求和杠杆水平要求，在极端情况下有权直接拆分那些被视为对金融稳定存在威胁的金融机构。除了成立金融稳定委员会以外，法案还加大了对美联储的授权，授权美联储负责对大型、复杂金融机构实施监管。与此同时，法案也对美联储增加了制约，美联储将面临一次性审计，审计内容主要是美联储为应对危机而发放的紧急性贷款和其他的政策行动。美联储需要在两年内披露其通过贴现窗口以及其他公开市场操作为银行提供贷款的细节。政府问责办公室将对美联储的公司治理进行评估，而且美国不再允许商业银行参与12个区的联储银行行长的选举。美联储不得对单个公司通过紧急贷款进行救助，禁止对无偿能力的金融机构实施救助。
第二，明确金融机构清算的执行机构及资金来源。法案要求金融部门要重新审定一套清算程序，并且授权联邦存款保险公司组织实施。当金融机构陷入困境时，存款保险公司有权更换该机构的管理层，该机构的股东和无担保债权人将承担损失。在处置金融机构的时候，财政部可以为金融机构清算提供前期的费用，但前提是金融机构必须制订还款计划。在金融机构处置的过程当中，客户的存款一部分可以通过存款保险来偿付，其他的损失和费用由财政部事先垫付。处理金融机构之后，联邦监管机构可以通过对总资产超过500亿美元的大型金融机构征收费用来弥补金融机构清算所造成的损失。这套机制相当于用金融机构的钱来处置金融机构的风险，从而可以平息社会公众对于金融机构惹祸却要让纳税人埋单的义愤。
第三，提高存款保险水平。该法案永久性地把银行、储蓄机构的联邦存款保险限额从10万美元提高到了25万美元，并且追溯到2008年1月1日。
对中国金融改革的启示
美国处理“大而不倒”金融机构所采取的上述各项措施对中国的金融改革有以下一些启示。
第一，金融机构的优胜劣汰是行业健康发展和社会稳定的保障。及时地淘汰经营失败的金融机构可以消除隐患，避免信用泡沫的积累，化大震为小震。银行是可以创造信用货币的机构，当一个银行经营不善的时候，如果不允许它倒闭，多余的货币是不可能消除掉的。允许银行倒闭从而消除它所创造的多余货币，是抑制金融市场泡沫的重要措施之一，因此在金融机构经营中设立清算机制是非常重要的。
上个世纪30年代，美国曾经有过一轮银行倒闭高潮，此后银行破产处于平稳期。从上个世纪的70年代末一直到80年代末，在金融创新的浪潮之下，由于没有严格地实行资本充足率监管，美国的银行业又出现过一轮剧烈的倒闭风潮。但自从实行了资本充足率的严格监管和其他改革之后，美国银行的破产率迅速下降，从上个世纪90年代中期以来经历了十几年的平稳发展时期。2008年次贷危机爆发后，美国银行的倒闭数急剧上升。尽管如此，我们看到美国金融机构的自我修复能力还是很强的，它们在每一次出了问题以后及时地总结经验，不断地改善自己的监管。它们的经验值得中国借鉴。
第二，应该加强中国金融监管资源的整合。强化中央银行在防范系统性风险中的作用，是世界监管体制改革的趋势。中央银行的货币政策取向和对各类金融机构的信息分享程度，关乎金融业的宏观审慎管理。因为只有中央银行才是对金融市场流动性有最终调控能力的一方，要防止金融市场出现系统性的风险，就应该充分地发挥中央银行的作用。但是这里有一个重要的界限，就是要制约中央银行最后贷款人的行为。中央银行可以通过最后贷款人的行为来拯救和调控金融市场，但是如果这个权力运用得不好也会带来很大的副作用。有鉴于此，美国在这一次金融改革当中，在赋予美联储更大权力的同时，也对它加以了更大的制约。
宏观审慎与微观审慎是有区别的。微观审慎基本上是针对每一个具体的金融机构的稳健经营。但是这一次的金融危机让我们看到，如果在宏观方面没有审慎的系统性监管，当整个金融市场出现了系统性风险的时候，那就会出现“城门失火，殃及池鱼”，也会使很多其他的金融机构受到牵连。正因为如此，在这一次金融改革的过程当中，美国、欧洲都无一例外地提出了宏观审慎管理和微观审慎监管的问题。
中国2003年的金融改革确立了“一行三会”的体制，应该说这一次改革发挥了重要的作用，但也存在着宏观与微观职责不清的弊端。“一行三会”的监管格局，对中国金融业来说是一大进步，因为它克服了过去中央银行既搞宏观政策又搞微观监管可能存在的道德风险。过去，当一个金融机构出现问题的时候，中央银行完全可以从内部进行资金融通，使金融机构的风险得以延迟暴露。自从“一行三会”分设以后，“三会”没有最后贷款人的权力，向中央银行申请贷款受到了制约，因而它们在监管方面分外谨慎。而且近几年来，各个监管当局在监管技术方面都得到了极大的提高。但是，我们也应该看到，在中央银行的宏观政策和金融监管的微观定位方面还存在着一些不尽如人意的地方。
1934年以来美国的银行倒闭情况
数据来源：Wind资讯。
我认为，我们的监管体系应该是这样的：立法是全国人大和国务院的职责，中央银行和财政部应该在政策和大的规则制定方面提出原则性的意见。财政部主要是注重会计财务制度方面，中央银行侧重货币政策和金融机构的杠杆率方面。有两个非常重要的杠杆率：一是证券市场的融资融券的杠杆率，二是信贷市场中按揭贷款的杠杆率。因为这些杠杆率涉及到整个市场的货币供应。另外，微观审慎规则应由银监会、证监会、保监会作出规定。我认为应该解除掉监管当局对这些行业发展的责任，市场发展的责任应落在金融机构身上，监管当局的任务是让各个金融机构在法律法规和各项规则的基础上审慎地发展，保证自己切实安全经营和提高效率。金融创新的动力也应该来自于金融机构。金融机构的发展和创新都应该受到法律法规的约束。
第三，金融监管要大小并重，当前应更关注大型金融机构的风险。尽管上世纪70～80年代美国有那么多金融机构倒闭，但是并没有引起金融危机，就因为倒的都是小银行。这次危机中倒闭的金融机构的数量远远低于上个世纪80年代，但是这一次倒掉了大的金融机构。大的金融机构倒掉会给整个金融市场带来很大的风险。大型机构出问题的概率小于小型机构，但是一旦出现问题，对市场的影响远远大于小型机构。限制大型机构的规模有利于控制风险影响面，也有利于防止市场垄断带来的问题。较之美国的市场，中国金融市场的集中度更高。美国有一条规定，一个银行的负债占整个市场负债的比例不能超过10%，如果超过10%就是太大的机构，就不允许它再设分行进行扩张。有人对限制金融机构的规模提出来了不同的意见，他们认为重要的不是机构的大小，而是能不能限制机构的投机冲动。我认为，限制规模和限制投机同样重要，因为在一个市场当中，如果过度向几个机构集中的话，就会使竞争失去效率，而且投资者和消费者也不可能享受到更好的金融服务。
中国大型银行的准政府行为如果不改变，市场风险总会不断地积累。我们今天看到了中资银行骄傲的形象，它们可以位于全球的前10名。但是我们不要忘记，中国的银行今天取得的成绩是1998年注资2700亿元和2004年再一次动用外汇资金向银行注资的结果，而且两次剥离了几万亿元的不良资产，形成了中国政府的隐形负债。这都是我们在这次金融危机之前所做的事情。正因为在危机之前作出了这样的努力，我们的银行现在才能这样健康。但是，我们的银行过去产生大量不良资产的病根并没有彻底地根除，因而我们还不到骄傲的时候。我们更应该看到银行业在运行机制和治理结构当中所存在的问题。
总之，如果我们不能够慎重地处理好各项政策的话，以中国目前的情况，我们在未来会面临更大的挑战。2009年，为了让经济免受更大的冲击，我国出台了财政和货币的刺激政策，这些政策提升了市场的信心，阻止了中国经济的快速下滑，也对世界经济的稳定起到了积极的作用。但是，这些政策也是有副作用的。9.6万亿元的贷款，未来的质量怎么样，需要我们认真观察。
第四，中国应该加快存款保险制度的建设和金融机构破产条例的制定。让金融机构置之死地而后生，是提升中国金融业竞争力的重要措施，中国大的机构不能倒，小的机构我们也不敢让它倒。上个世纪末，我们关闭了几百个信托投资公司和几百家城市信用社，2004年前后我们关闭了十几家证券公司，这些都对中国金融业的健康发展起到了很大的作用。到现在为止，我们还有一些机构并不是那么健康的，处置它们要非常谨慎。如果不让那些经营不善的机构退出去，会使股东和经营层失去制约。为什么老年人活得比较小心翼翼？因为他们面临着即将到来的死亡；年轻人为什么活得那么不在意？因为他们认为生命依然漫长。我们的金融机构只有面临破产威胁的时候，才会如履薄冰地谨慎经营。只要有了存款保险制度，在小存款人利益得到保护之后便不会带来大的社会震动。
根据2009年人民银行的调查结果测算，如果把赔付额上限设定在20万元，则存款保险客户覆盖率为99.2%，受保存款资金占比为37.8%。考虑到大客户在很多行开户，而我们现在计算的20万元只是在一家银行开户的金额，因此这种制度设计的保护面其实更大。不给予大客户更多的保护，可以使他们更多地关注银行的健康经营，能够更好地促使他们来选择银行，市场对银行的选择应该说是对经营者的一种压力。过去很多人都认为存款保险制度在中国没有太大意义，风险都由国家担着了，但这样的道德风险对银行很好地经营是不太有利的。中国已经经历了两次巨额不良资产的剥离，难道还要第三次吗？
大小机构保费费率应该按风险度一视同仁。我们考虑存款保险的时候，大银行的人都说自己倒闭的可能性很小，不应该交那么多钱，应该让小银行多交钱，因为它们倒闭的概率较大。这种说法不无道理，从概率来说大银行倒闭的概率较低，小银行倒闭的概率较大。但是一旦出了问题，大银行给社会带来的危险和损失也是巨大的。因此，我们应该在风险评估时对大小银行一视同仁。同时，也应该建立对一定规模以上的金融机构收取损失补偿费的制度。很可能大家认为国外的银行可以破产，可以立这样的规则，中国的银行不会破产，因而不必建这样的制度。我想，如果我们真正要建立市场经济的话，存款保险制度还是必要的。
第五，科学评估政府对金融机构持股的比例，形成有效的利益制衡机制。让市场承担风险，政府负有限责任，中国才能真正有金融市场。到目前为止，中国金融市场发展不尽如人意，一个非常重要的原因就是中国的金融市场上很多的金融产品并不是由投资者真正自担风险。市场上有一句话，“赢钱偷着乐，亏钱找政府”。为什么监管当局对金融机构推出一个产品慎之又慎，就是因为怕这个产品出风险。其实任何一个金融产品都不可能不出风险，只有真正能够让投资者自担风险，这个市场才能不断地发展和创新。如果每个产品出了风险政府都给兜底，那就只有财政，没有金融，就不会有中国的金融市场。欧美过度金融创新造成了这次的金融危机，而在中国，一些传统的、成熟的产品却又没有充分地运用，这也不利于中国经济的发展。
政府对大型金融机构的控制不一定表现在控股份额上，可以实行金股制度。我们知道，欧美国家在重要机构私有化的过程中，虽然政府资金从这些机构当中退出来了，但是它们保留着金股，享有一票否决权。当金融机构的经营方向违背政府的宏观政策意图、会给社会带来不利影响时，政府可以行使否决权。对大型金融机构收费，与政府大份额持有股份的结果和动用财政资金救助金融机构，在效果上是一样的。如果我们要避免动用公众的资金来救助一个机构，避免道德风险对市场的不良影响，那我们就应该在市场的控股份额和市场的稳定方面进行恰当的平衡。要把政府的财力更多地用于社会安全保障和社会公共服务，提升社会的竞争力。
本文根据作者2010年7月29日出席由中国社会科学院金融研究所、标准普尔公司联合主办的“全球金融的未来：发展中的中国所面临的机遇和挑战”研讨会所做的主题演讲整理而成。
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