对实施党政领导干部辞职制度的若干思考，本文主要内容关键词为：党政领导干部论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了深化干部人事制度改革，建立干部能上能下的管理机制，2002年7月党中央颁布并实施了《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《条例》），明确提出在领导干部中实施辞职制度。2003年11月21日《中国青年报》报道，《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》已正式出台，这是中央《条例》相关规定颁布后，国内第一个就干部“能下”出台具体操作办法的省份。党政领导干部辞职制度包括引咎辞职、责令辞职制度。推行这一制度，对于完善领导干部考核体系，拓宽领导干部“下”的渠道、优化干部资源配置和提高行政效率，具有重大而深远的意义，是解决长期困扰组织部门的领导干部“能上不能下”问题的一个新途径和突破口。
一、实施领导干部辞职制度的难点分析
根据一些地方实践的情况，实施领导干部辞职制度还存在一些难点和障碍，主要有：1、思想认识难以统一。领导干部“下”的氛围尚未形成，领导干部辞职制度的实行还存在着较大的阻力。这有两个原因，一是目前领导干部辞职制度实施的对象还局限在处级和科级干部层面，地（厅）级和更高级别的干部层面还未推行，造成一些处科级干部的抵触情绪，认为这项制度只对下不对上；二是领导干部“能上能下”的格局还没有真正形成，一些领导干部认为实施辞职制度是“得罪人”的事情，“下”的干部又往往会找领导要职级、要待遇等等，后遗症较多，因此，有时会产生“无为”和“畏难”的想法，在实施过程中决心和力度不够大。而一部分群众的认识也没有到位，对负非直接责任的领导干部辞职抱着同情心理，有的还进行集体上访，为其鸣冤叫屈。
2、外延界定难以定位。应该说辞职与免职、辞退、纪律处分、法律制裁之间既有联系，又有区别，不能将它们相混淆，更不能当作一回事。但在实施辞职制度的过程中，对于辞职与免职、撤职，辞职与党纪政纪处分等的界限，目前还没有明确的界定，以致于有的地方在建立和实行辞职制度的过程中，把本应属于免职处分的行为作为引咎辞职来对待，对推行辞职制度造成了一定的影响。
3、责任难以界定。明确责任主体（即由谁承担责任）是实施辞职制度的一个必要条件。由于目前我国政治体制和行政体制改革的不到位，造成领导干部责任制难以落实，其中最难的是责任归属认定，这也在一定程度上影响了辞职制的实施。这是一个体制问题，其原因主要有三个：一是党政不分。由于传统体制的惯性，当前，党政不分、以党代政的现象还比较普遍，出了问题，责任究竟在党委还是在政府难以界定。二是行政机构设置不合理。部门之间职能交叉、职责不清的现象仍在一定程度上存在。这样，出了问题，对领导责任如何追究就带来了一定的难度。三是缺乏明确的个人负责制。我国现行的领导体制是按照不同机关、部门的不同职能分别采取了委员会制（如党委、人大等）和首长制（如各级政府及其职能部门）两种形式。这样，出了问题，哪些领导应承担责任？是主管领导还是分管领导？是执行领导还是决策领导？是参与决策的所有领导，还是委员会的主持领导？等等，都具有不确定性。
4．辞职标准难以制定。由于现行法制的制约，目前领导干部责任制中对过错的性质和轻重还没有明确的规定，这就使得从科学性和可操作性上去把握领导干部辞职的标准还较难。比如什么是过错？过错又如何量化？《条例》第59条规定：“引咎辞职，是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。”但从实践来看，什么是“重大损失”？什么是“重大事故”？实践中难以量化，而且其直接责任人是否仅仅是引咎辞职就可以安然无恙了？由于难以把握一些尺度，使辞职标准的制定面临“两难”的境地：如果标准定得过粗，则制度弹性大，缺乏可操作性；如果标准定得过细，又难以综合考虑各方面的因素。而且，由于各地、各单位的情况不具有可比性，也不可能制定出涵盖任何辞职行为的标准。
5、配套制度难以到位。推行干部辞职制度是一项复杂的系统工程，必须依靠各项改革措施的衔接配套，做到整体推进。当前由于配套制度还不完善、不到位，直接影响了辞职制的顺利贯彻落实。一是缺乏科学的干部考核评价机制。尽管各地在探索的过程中，已着手建立健全考核评价机制，但由于受主客观条件的影响，当前对干部的考核评价还存在一定程度上的失真失实现象。要建立一套科学的、可操作性的干部考核评价体系，还需要做出很大的努力。而且，辞职的条件是否达到，究竟由谁去考核评判？其依据又是什么？还缺乏明确规范的实施细则。二是舆论监督机制不完善。突出表现在我国的舆论监督力度不够，当官员出现过失时，没有舆论压力迫使他主动提出辞职。这无疑增加了辞职制度实施的难度。三是选任制干部辞职难。选任制干部如何与干部辞职制度相衔接，即责令辞职对选任制干部是否可行，是实践中碰到的一个较大的难题。四是政策保障机制还不完善。解决辞职干部的后顾之忧，是关系辞职制顺利实施的一个重要因素。从目前来看，辞职干部的政治、经济等待遇的保障机制还有待于进一步完善。五是辞职制度执行的监督主体还不明确。有过错者不肯辞职或执行中出现“走样”，该由谁来监督？是由上级党委、人大、政府及组织人事部门监督，还是由同级党委、人大、政府及组织人事部门监督？对此，现行法律和党的规章制度都没有做出明确的规定，在一定程度上影响了辞职制度的实行。
二、解决领导干部辞职制度难点问题的对策思路
1、科学界定辞职的内涵。能否准确理解辞职的内涵，直接关系到对辞职条件、待遇等核心内容的确定。领导干部辞职是指领导干部根据本人的意愿或组织要求，依照法律或者有关规定程序，辞去所担任的领导职务。按照主动与否，辞职可划分为自愿辞职和责令辞职；按照不同原因，辞职可划分为因公辞职和引咎辞职。对于不同的对象，应该适用于不同类型的辞职形式。自愿辞职是指领导干部因个人身体、家庭或能力等原因自认为难以胜任现职而主动提出辞去现任领导职务；责令辞职是指由任免机关发现并经集体研究，确认领导干部已不宜担任现职，而本人未主动提出辞职请求的，由组织出面找其谈话，劝其辞去现任领导职务；因公辞职是指领导干部因工作需要变动职务，依照法律或者政协章程的规定，向本级人民代表大会、人大常委会或者政协提出辞去现任领导职务；引咎辞职是指领导干部因自身行为不当，无故违背个人工作承诺，工作失误造成一定损失和影响，应负主要领导责任而主动引咎辞去现任领导职务。引咎辞职与责令辞职是不同的，前者是个人的自愿、自责行为，而后者的特点在于辞职对象的被动性和组织行为的强制性。两者的内容可以具有相似性，但行为主体和责任程度则有区别，不能混为一谈。引咎辞职与免职、与处分也具有不同的内涵。免职是免去干部所任职务，取消其工作职责及权力的决策行为。免职是任免决策主体的权利和行为，引咎辞职是任免客体即干部的权利和行为，两种权利和行为分属于不同对象：前者是组织即有任免权的部门，后者是个人即辞职者；前者是集体决策，后者是个体决定。对于干部而言，引咎辞职一般是建立在自觉、自愿的前提下，是主动的；免职则是被动接受。由于我国引咎辞职制度才刚刚开始着手实施，过去实际上是用免职代行了引咎辞职。因此，在制定干部引咎辞职制度时，有必要对引咎辞职和免职内涵给予明晰界定，把应归于引咎辞职的内容还归辞职范畴，这对科学规范地实施引咎辞职和免职都是十分必要的。比如：“在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过三分之一、经组织考核认定为不称职的领导干部。”曾经被有些地方列为引咎辞职的标准，或是调整不称职不胜任干部的标准。按照《条例》规定，可以将此明确列为免职条件。至于干部处分，是按统一规定的标准和等级对干部进行惩戒的一种方式，是干部奖惩制度的重要内容。按照国家的有关法规，处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除公职等。显然，引咎辞职不是处分，处分种类中也无法包括引咎辞职，两者性质不同，作用、地位也不一样。
2、加强宣传引导，形成良好的社会舆论环境。实施领导干部辞职制度是解决干部“下”的问题的一项重要举措，需要一个宽松的社会舆论环境。要引导人们正确看待领导干部的辞职，树立“干部的上与下是人才资源优化配置的过程”的新观念。否则，干部心理上的压力较大，不利于实现“下”，辞职制度就难以长期坚持下去。
3、规范各类干部辞职的标准。制定一个较为科学、合理的领导干部辞职标准是确保辞职制的前提条件。在制定标准时，既要准确定性，又要合理定量；既要吃透上情，又要掌握下情；既要大胆改革创新，又要积极稳妥推进，做到与现行的干部管理制度和有关政策相衔接，防止由于政策制定上的疏漏而给工作造成被动。要注意把握以下几点：一是上级精神与具体实际的统一。制定辞职标准，既要考虑到规范和统一性，又要考虑到特殊性，根据各地和各部门的实际允许量化标准有所区别。各地、各部门的客观条件是不平衡的，如果不结合当地实际，以一个标准来认定，必将导致不合理的情况出现。同时，还要根据不同类型、不同层次、不同岗位的职位特点，细化领导干部辞职的认定标准。二是定性与定量的统一。一方面，要有原则性的定性标准，而且表述要准确，另一方面，又要从操作的层面制定出相应的定量标准，对定量标准的数据要进行科学分析。要积极探索实行量化领导干部辞职制度条件的扣分淘汰制，确定扣分内容及分值，从而既增强有关部门对辞职制的实际操作性和运作规范性，同时也使辞职干部明白和服气。三是重点与一般的统一。制定辞职标准，要涵盖经济、社会和政治等各个领域，既要考虑到对重大事故或重大违法、违纪事件的责任追究，也要着眼于对干部日常工作情况的监控，以体现标准的全面性。四是操作性与合法性的统一。制定辞职标准既要具体、明确，便于认定和操作，又要注意与各相关法律、法规内容相衔接。尤其要正确区分辞职与法律责任的界限。从一定意义上说，辞职具有非直接性。如果超过了一定的“度”，就应承担相应的法律责任。因此，在制定辞职的标准时，要处理好辞职与党纪政纪和法律责任的关系，注意把握好界限。该辞的辞，该追究党纪政纪和法律责任的必须追究相应的责任，绝不能以“辞”代惩，一“辞”了事，防止利用引咎辞职逃避法律制裁。
4、明确引咎辞职和责令辞职的适用范围。领导干部有下列情形之一的，应当主动提出辞去现任领导职务：①重大事项未经科学论证，盲目决策或违反决策程序而给国家和集体造成重大损失，应负主要领导责任的；②因失职渎职，致使本地区、本系统（单位）发生重大政治事件、重大安全事故等，并负直接或主要责任的；③拒不执行上级决定，有令不行，有禁不止，致使一些正确的决策得不到落实，给全局工作造成影响的；④违反《条例》及有关规定，在干部人事工作中严重失误，造成不良影响应负主要领导责任的；⑤解决问题不及时，不负责，推诿扯皮，造成所在系统（单位）或当地群众集体越级上访或聚众闹事，在社会上造成不良影响，负有主要领导责任的；⑥政绩平平，社会公论差，干部考察民主测评结果不称职率高于四分之一，低于三分之一的；⑦社会治安综合治理、计划生育等单项工作连续两年被“一票否决”，或其它工作严重影响本单位年度业绩考核的分管领导；⑧在评选满意单位、不满意单位活动中，本单位连续两年被评为“不满意单位”的党政主要领导及分管领导。领导干部有下列情形之一的，应当责令其辞去现任职务：①在急难险重任务面前和事关人民生命财产安危时畏缩不前，临阵逃脱的；②因受党内严重警告或行政记过处分的；③在重大政治问题上是非不分，立场不坚定，思想政治素质方面存在严重问题的；④在领导班子中执行民主集中制较差、或组织纪律性较差，影响班子团结应承担主要责任的；⑤因没能切实履行党风廉政建设责任制，对下属教育管理不严或监督不力，导致出现各种违法违纪问题，造成严重不良影响，负有重要责任的；⑥工作能力较差，连续两年未完成年度工作目标或分管工作在考评中排名末位，经组织考察认定其难以履行现任领导职务的；⑦配偶、子女等直系亲属因发生重大刑事案件被依法判刑，本人负有重大责任，已经严重影响领导干部本人形象，难以正常履行公务的；⑧个人品行不端，生活不检点，发生与领导干部身份极不相称的行为，经组织诫勉未改进或造成严重社会影响的；⑨应当引咎辞职而未主动提出的。
5、统筹兼顾，建立和完善相关的配套制度。推行领导干部辞职制度，必须制定科学的、可操作性的标准，必须有规范的程序。但作为一项复杂的系统工程，要做到整体推进，还离不开相关配套制度的建立和完善。
第一，建立和完善辞职动力和压力机制。干部辞职实际上是一种自律与他律相结合的行为，不仅要依靠自律，而且要加强外在的监督。要推行领导干部公开承诺制度，公开承诺的内容包括政治方向、工作作风、工作职责、廉洁自律四个方面，并把承诺的具体内容向服务对象公示，以强化干部的自我监督和群众监督。对干部的任职岗位进行科学研究，制定相应的岗位分类、干部分类和职责规范。根据领导岗位的不同责任，把党委、政府的工作目标分解到每一个领导干部。还要明确干部实现目标的要求以及相应的奖惩措施。要加大政务公开的力度，让群众知道干部在做什么、怎么做，做得怎么样。同时，要做到言路畅通，让舆论、让群众对不称职官员的批评能充分表达出来，使干部的行为得到有效的监督制约。
第二，建立和完善科学的干部考核评价机制。准确地考核和评价干部，是干部“下”的客观依据。在目前公认主体民主意识不强、公认质量不高的情况下，必须通过加大对干部的实绩考核力度来引导群众公认，从而对干部的政治业务素质和履行职责的情况做出准确评价，为实施干部辞职制提供科学依据。建立和完善民主评议制度，严格贯彻执行《条例》，扩大民主测评的参与面。建立以党委、组织人事部门为主，吸收相关职能部门和群众代表参与的一个综合评判机构，认真组织开展干部个人述职，在此基础上，实行群众评价、综合部门评价、纪检和组织人事部门评价、领导评价和实绩评价等多层次、多角度、多渠道的评价方法，尤其是要建立和完善干部实绩由群众认证的制度，接受群众和社会各届的监督。
第三，要与有关法律法规和政策配套衔接。一是与任期制相配套。如果任期不稳定，干部调动频繁，目标承诺就没有意义。对选任制干部的辞职，应当按照法律或有关规定办理，在制定有关辞职规定和具体操作中，不能与之相抵触。二是实施领导干部任期和离任经济责任审计制度。三是建立干部监督举报电话和来信来访的核查制度。四是建立组织人事部门与纪检、政法部门联席会议制度。
第四，建立和完善政策保障机制。根据我国现有的国情，干部辞职“一辞到底”是不现实的，这只能是自增阻力，因此，要处理好“出口”与“接口”的关系，合理地安排好辞职干部，这是搞好辞职制的一项重要保证。在安排上要根据干部辞职的不同情况，区别对待，不能搞“一刀切”。按照“对直接责任者从严，对间接责任者从宽”的原则，分别采取“降、免、转、退”等方式，合理安排好辞职干部，使他们在新的岗位上充分发挥自己的特长，真正实现干部资源的优化配置。对辞职后进步较快、在新岗位上做出成绩的干部，可根据工作需要予以提拔任用，努力形成一种干部既能上能下，又能下能上的良好局面。同时，要改革现行“下”的干部的安置方法，把由组织包揽变为组织安置与个人选择相结合，实行双向择业。要把市场配置机制引入到干部安置中来，做到市场配置与组织安置有机结合。还要防止有的干部不安心在艰苦地区工作，借辞职之名行调动之实。