欧盟对外行动署的制度建设及运行评估，本文主要内容关键词为：制度建设论文,欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《里斯本条约》(以下简称里约)于2009年12月1日正式生效后，在新任欧盟外交事务和安全政策高级代表凯瑟琳·阿什顿女士(Lady Catherine Ashton)的主持下，经过整整一年的努力，新的欧盟对外行动署(European External Action Service，亦译为“欧洲对外行动署”)于2010年12月1日正式开始运行。
欧盟对外行动署的成立是欧盟从发展共同外交政策到建立共同外交机构的重大努力，自然受到国内外学者的关注。不过，由于欧盟对外行动署的组建直到2011年初才初具规模，其外交实践也才开始不久，对这一刚刚基本成型的欧盟新外交机制的研究仍处于起步阶段，尚欠缺较为全面深入的分析。本文将对这一新机构的组织架构、在欧盟对外政策体系中的机构定位进行分析，并对这一外交制度变革的一般影响以及对中欧关系的特殊影响做出初步评估。
一 欧盟对外行动署的组织原则和组织架构
欧盟对外行动署是欧盟设立的一个全新机构，但里约只有一个条款提及对外行动署。修订后的《欧洲联盟条约》规定：“在履行其职责时，联盟高级代表由欧盟对外行动署予以协助。该部门与成员国外交部门合作，其工作人员由来自(欧盟)理事会总秘书处和(欧盟)委员会相关部门的官员，以及成员国外交部门调派的工作人员组成。欧盟对外行动署的组织和运行应根据理事会的决定确立。理事会应基于高级代表的提案，在同欧洲议会磋商并征得委员会的同意后采取行动。”①(27条第3款)此外，《欧洲联盟运行条约》还有一个相关条款规定高级代表领导欧盟驻第三国和国际组织的使团。(221条)
里约就欧盟对外行动署的规定相当简略，它对对外行动署的负责人，也即联盟负责外交事务与安全政策的高级代表的规定却比较具体。修订后的《欧洲联盟条约》的有关规定主要有：(1)高级代表实施联盟共同外交与安全政策(18条)；(2)高级代表主持外交事务理事会(18条)；(3)在有关共同外交与安全政策的事项上，高级代表代表联盟(22条第2款)；(4)高级代表是委员会副主席之一。高级代表应确保联盟对外行动的一致性。在委员会内，高级代表负责由委员会承担的对外关系方面的责任，并负责协调联盟对外行动的其他方面(18条)；(5)高级代表的任命需经委员会主席同意，和委员会全体委员作为一个集体一起经由欧洲议会投票同意，并在此基础上由欧洲理事会以特定多数程序批准(18条1款)。如此，里约事实上设立了一个全新的职位。高级代表可谓一身三职，接管了以往轮值主席国外交部长、共同外交与安全政策高级代表与欧盟委员会对外关系委员三个职位的权限，在更广范畴内负责欧盟对外关系事务。
里约的上述规定为后续欧盟对外行动署的设立确立了明示或暗示的组织原则。第一，既然高级代表是一个相对独立的职位，那么协助高级代表的对外行动署也应有其独立性。尽管欧洲议会曾试图将其设在欧盟委员会内，但这种企图并未实现。第二，新的常设外交机构应取代轮值主席国制度，在共同外交与安全政策领域消除由于主席国轮流更迭而带来的政策摇摆，强化欧盟对外政策的连续性。第三，实行机构合一但维持机制分立，设立单一欧盟外交机构来加强欧盟对外政策的一致性，但保留在不同对外政策领域的特殊决策机制，即在原欧盟委员会管辖的对外事务领域继续奉行超国家主义的共同体机制，而在共同外交与安全政策(包括防务政策)领域贯彻全体一致的政府间主义基本决策程序；第四，在欧盟的对外代表性方面，以单一欧盟机构统一对外代表欧盟，从事对外政治对话、政策发言和谈判。第五，高级代表身兼委员会副主席一职且其任命需得到欧洲议会同意也预示，对外行动署的运作将受到委员会和欧洲议会的一定制约。
2010年7月，欧盟理事会通过了《关于欧盟对外行动署组织及运行的决定》。②11月9日，欧盟理事会和欧洲议会根据共同决策程序对欧盟的《人事条例》和《财务条例》做出相应修订，这些决定确立了对外行动署的组织框架。欧盟对外行动署应是一个“功能独立自主的欧盟机构”(functionally autonomous body of the European Union)，不隶属于欧盟委员会和理事会总秘书处，具有行使其职责和完成其目标所必需的法律能力，由联盟外交事务与安全政策高级代表领导。对外行动署总部位于布鲁塞尔，由中央行政部门和驻外使团和代表团构成。按照修订后的欧盟《人事条例》及《财务条例》，截至2013年6月30日，欧盟对外行动署的工作人员只能来自委员会、理事会总秘书处和各成员国外交部门。自2013年7月1日起，来自欧盟其他机构(例如欧洲议会)的工作人员也可以申请欧盟对外行动署的职位。须保证对外行动署工作人员中的60%属于欧盟永久性职员，从而确保该机构所具有的“欧盟特性”，而至少三分之一的对外行动署工作人员则由各成员国的外交部门调派，这部分临时工作人员在对外行动署的工作时间最长不能超过八年，极个别情况下出于对外行动署的工作需要，可以适当延长两年。对外行动署的工作人员仅基于欧盟整体利益履行其职责，不得寻求或接受来自对外行动署和高级代表以外的任何政府、机构、组织和个人的指令，也不得接受对外行动署以外的任何来源和任何形式的酬劳。③
一般而言，一个国家的外交机构除外交决策机构之外还包括其他两个组成部分——作为外交主管机构的外交本部和作为外交代表机构的驻外使团。④欧盟对外行动署参照一般国家的外交机构架构，也由位于布鲁塞尔的总部及欧盟派往第三国及国际组织的驻外使团和代表团组成。
设立在布鲁塞尔的总部是欧盟对外行动署的中央行政部门(central administration)(见图1)。目前的对外行动署设有一位执行秘书长⑤、两位副秘书长⑥和一位首席运营官⑦。上述四人和联盟外交事务与安全政策高级代表一起组成对外行动署管理委员会(corporate board)，是该部门的最高政策和管理机构。执行秘书长在高级代表的领导下，负责对外行动署的日常运行，并协调总部各部门之间以及与驻外使团和代表团的关系。两位副秘书长协助执行秘书长分别负责行动署的政治事务和机构间关系事务。首席运营官则负责对外行动署的行政事务与内部预算管理。⑧执行秘书长和首席运营官具有同等地位，分别接受高级代表的直接管理。对外行动署管理委员会由5位助理秘书长协助管理对外行动署事务，他们分别负责政策协调、战略规划、委员会秘书处、法律事务和战略沟通等事务。
在对外行动署管理委员会之下，对外行动署按照地区和议题领域设有7个业务总司(directorate general)，分别由一位总司长负责管理。7个总司分别负责亚洲和太平洋事务、非洲事务、欧洲和中亚事务、北非中东阿拉伯半岛伊朗及伊拉克事务、美洲事务、全球与多边事务、危机应对与行动协调等，其中危机应对与行动协调总司直接向高级代表负责。
图1 欧盟对外行动署总部主要部门设置图
资料来源："European External Action Service:Graphic Representation",1 October 2011，http://eeas.europa.eu/background/docs/organisation_en.pdf。本表为作者自制的简化版。
除上述七个业务总司之外，对外行动署总部还设有一个负责行政事务与财务管理的总司，下设财务与管理支持司、安全事务司和人力资源司。该总司在对外行动署框架内直接对首席运营官负责，为对外行动署其他部门的运行提供多方面的服务、支持和保障。⑨此外，对外行动署还设有多个危机管理机构，这些部门都接受高级代表的直接管理，例如军事参谋部(EUMS)、危机管理与规划司(CMPD)和民事规划与执行机构(CPCC)等。欧盟情势中心(SITCEN)、政治与安全委员会(PSC)等也是对外行动署布鲁塞尔总部的重要组成机构。
对外行动署负责领导欧盟派驻第三国和国际组织的驻外使团和代表团。目前，欧盟在世界上共有140个使团，其中包括8个驻国际组织的使团。欧盟驻第三国和国际组织的使团与成员国驻外使团密切合作，分享信息和情报，并接替轮值主席国对外代表欧盟，对内协调欧盟各成员国驻外使团以努力形成并实施共同立场。应成员国驻外使团的请求，联盟驻外使团需要支持其开展外交关系，为欧盟公民提供领事保护⑩(《欧洲联盟条约》第32条和35条、《欧洲联盟运行条约》第221条)。除欧盟驻外使团外，高级代表还向欧盟理事会提名并派遣欧盟特别代表(EUSR)，目前有10名特别代表活跃在对欧盟具有重要战略意义的地区和国家，(11)他们在对外行动署的框架内直接对高级代表负责。
二 欧盟对外行动署的机构定位
作为功能自主的欧盟机构，对外行动署是欧盟处理对外关系的专职机构。根据建立对外行动署的相关欧盟决定，以及机构组建以来的运行实践，对外行动署与欧盟其他机构的关系正在逐步理清。
(一)欧盟对外行动署的基本职责是支持高级代表的各项工作。对外行动署需要支持高级代表履行其共同外交与安全政策，包括共同安全与防务政策的职责；支持高级代表履行其外交事务理事会主席的职责；支持其履行作为委员会副主席所承担的对外关系事务及协调联盟对外行动的其他方面的职责，以确保联盟对外行动的一致性。为保证高级代表对对外行动署的领导权，高级代表被赋予对外行动署所有官员的任免权，其任免决定无需任何其他欧盟机构的同意或批准。
(二)欧盟对外行动署支持欧洲理事会的外交决策和对外行动。根据里约的规定，由欧盟各成员国元首或者政府首脑与欧盟委员会主席组成的欧洲理事会成为欧盟机构框架的正式组成部分，有权“确定联盟的战略利益，确定共同外交与安全政策的目标和总体指导方针，包括具有防务意义的事项”(《欧洲联盟条约》第26条1款)。另外，欧洲理事会新设常任主席一职，主持和推进欧洲理事会工作，并在不影响高级代表职权的情况下以其级别和身份在与联盟共同外交与安全政策有关的事项上对外代表欧盟，“实际上赋予其某种欧盟元首的功能”。(12)基于欧洲理事会和理事会主席的外交权限，对外行动署的支持作用主要表现在两个方面：一是为欧洲理事会的决策提供草案。比如，受2011年9月召开的欧洲理事会会议的委托，高级代表及其领导下的对外行动署在当年12月向欧洲理事会提交了欧盟与美国、俄罗斯和中国的战略伙伴关系的评估报告；二是支持欧洲理事会主席范龙佩的外交活动，包括其对外访问和首脑峰会等。在2011年的前九个月中，对外行动署共向范龙佩进行了67次外交事务信息汇报。(13)
(三)欧盟对外行动署为欧盟三个部长理事会的工作提供支持。在机构方面，原来隶属理事会总秘书处涉及对外政策的部门和人员全部并入欧盟对外行动署，包括总秘书处下属的政策小组；共同安全与防务政策和危机管理部门，如危机管理与规划司(CMPD)、民事规划与执行机构(CPCC)、欧盟军事参谋部(EUMS)、欧盟情势中心(SITCEN)等；处理国别、地区和功能事务的第E总司(14)。理事会这些机构所执行的政策规划和政策执行功能都已移至对外行动署。同时，由于高级代表不仅接手外交部长理事会的主席职务，还负责主持国防部长理事会和发展合作部长理事会的工作，对外行动署在实际运作中需要协助高级代表筹备和组织三个部长理事会会议，协助起草相关决定草案，并由其具体执行理事会做出的相关决定。
(四)欧盟对外行动署对欧盟委员会对外行动进行接管、提供支持和进行协调。对外行动署与委员会的关系可谓最为复杂。设立和组建对外行动署的目标是要整合原来分属于委员会和理事会秘书处的对外行动部门。因此，对外行动署能够接管多少委员会原有的对外行动职能和机构事实上是该机构组建的核心任务，也是存在较多争议的事项。(15)根据最后达成的欧盟理事会决定，原来归属欧盟委员会的对外关系总司、发展总司的一部分和欧盟驻外使团和代表团划归对外行动署。在一定意义上，委员会是里约有关欧盟对外政策改革的最大输家，失去了许多对外政策方面的权限和部门。
而且，即使是保留在委员会内部的对外行动部门，其对外行动也要受到对外行动署程度不等的政策协调的影响。对外行动署有责任通过欧盟的各种对外援助工具来保证联盟对外行动的一致性和有效性。这些援助工具大部分掌握在委员会的手中，如发展合作工具、欧洲发展基金、欧洲邻国和伙伴关系工具、欧洲民主和人权工具等。在这些援助工具的运用方面，对外行动署试图扮演“驾驶员”的角色。(16)具体而言，对外行动署有责任就“战略性和多年度措施”为委员会的决策准备决定草案，涉及援助资金的国别分配、国别和地区战略文件的制订以及国别和地区指标性项目的设立等。不过，在协调方面，对外行动署也受到相应的制约：即对外行动署准备的这些决议草案需提交委员会，根据委员会的决策程序做出最后决定，并由委员会相关总司具体落实。其中，理事会建立对外行动署的决定还特别规定，在为发展合作工具和欧洲发展基金准备委员会决定草案时，对外行动署必须在委员会负责发展合作的委员的主导下与委员会相关部门共同起草，并由委员会发展合作委员和高级代表共同提交委员会全体会议决策。此外，根据与工业化国家的合作工具、核安全合作工具和稳定工具所采取的行动，以及欧盟的公共外交行动、选举观察团的派遣，都由对外行动署全权负责，但委员会将负责这些行动的财政实施工作。委员会负责该业务的部门将与欧盟对外行动署合署办公。
此外，对外行动署也需为委员会主席和委员会在履行其相关对外关系职责时提供支持。委员会主席在高级代表任命过程中的同意权以及高级代表身为委员会副主席的地位使得委员会主席在一定程度上有资格扮演高级代表的“老板”(boss)角色，(17)从而可以要求高级代表领导下的对外行动署为委员会主席的对外行动提供支持。比如，在2011年的前九个月中，对外行动署共向委员会主席巴罗佐进行了125次外交事务方面的汇报。(18)
(五)欧盟对外行动署受到欧洲议会更大的监督。里约之前，高级代表的任命无需得到欧洲议会的认可。里约正式生效后，由于高级代表兼任委员会负责对外关系事务的副主席一职，其任命需经欧洲议会同意。通过运用其对高级代表的同意权，对建立对外行动署的理事会决定的咨询权，以及在修订欧盟《人事条例》和《财务条例》方面的共同决定权，欧洲议会对对外行动署的机构设置和权力分配施加了很大的影响，确定欧洲议会可以对对外行动署的预算拥有同意权，确保了工作人员中欧盟永久职员的主体性，在一定范围和层级上可以分享对外行动署的外交信息，可以要求重要驻外使团的团长、高级代表提名的特别代表在正式任命前到欧洲议会与议员交换看法(不是严格意义上的听证会)，欧盟驻外使团和代表团应在其能力范围内协助欧洲议会与驻在国或国际组织开展双边关系等。来自波兰的梅奇耶·波博斯基(Maciej Popowski)是时任欧洲议会议长布泽克(Jerzy Buzek)的办公室主任，其后被任命为对外行动署负责机构间关系事务的副秘书长，这一人事安排反映了欧洲议会在对外行动署组建过程中的影响力，也被视为是欧洲议会在欧盟对外关系领域话语权进一步加强的一个体现。有学者因此表示，“欧盟对外行动署与欧洲议会之间的关系是后者在欧盟对外关系领域实现权力突破的里程碑。”(19)当然，除了前述作用和影响之外，欧洲议会对对外行动署的对外行动没有同意权、批准权、人事任免权和立法权，其监督作用虽然得到明显增强，但总体影响力仍处于次要地位。
(六)欧盟对外行动署既是欧盟成员国的服务机构又是推动机构。作为联盟共同外交与安全政策的专职机构，对外行动署接管了轮值主席国外交部的工作，但并不掌握这一政策的决策权，主要为欧盟成员国提供决策建议和政策实施的服务。在驻外使团一级，《欧洲联盟条约》第35条也规定，应成员国驻外使团的请求，欧盟驻外使团需要支持其开展外交关系，为欧盟公民提供领事保护。(20)与此同时，高级代表和对外行动署基于其在联盟外交议程设定、政策草案制订和政策实施过程中的影响力而具有推动成员国发展更多共同政策的潜力，从而使自己扮演欧盟共同外交的塑造者角色。不过，尽管存在两方面的可能，过去两年来的实践似乎显示，新的“高级代表在掌控欧盟这艘外交大船方面一贯低调，受到制约的对外行动署官员们不得不降低他们的抱负”。(21)
三 欧盟对外行动署的运行评估
欧盟对外行动署的建立显然是为了强化欧盟在各个领域对外行动的延续性、一致性和对外代表性，增强欧盟在国际舞台上发挥影响的有效性。随着机构逐步进入正常运转，这些期待中的积极效应正在逐步展现出来。与此同时，我们也需要认识到，这一制度变革并不是革命性的，在共同外交与安全政策领域保留下来的政府间主义机制、联盟缺乏增量外交资源，以及欧盟目前陷入的成员国债务和经济危机，都大大制约了这一制度变革的成效。
(一)欧盟外交机构合一带来机构创建的众多难题。对外行动署是欧盟内部一个全新的机构。正如欧盟对外行动署执行秘书长皮埃尔·维蒙所言，“它既不是理事会，也不是委员会，而是两者的混合”。(22)这意味着对外行动署的建立没有先例可言，该机构与其他欧盟机构的关系、内部机构的设置及其相关关系、人事与财务管理条例、预算与审计办法等都需要一段时间来做出决定。此外，有关岗位的人员物色和任命以及办公大楼的选定也颇费周折。阿什顿女士在2009年12月1日上任后，对外行动署的机构组建占用了其大量的时间精力。经过整整一年时间之后，对外行动署才于2010年12月1日投入全面运作，并确定位于布鲁塞尔欧盟区中心处的三角大楼(Triangle Building)作为对外行动署的总部所在。在此之前，对外行动署的办公地点分散在欧盟委员会总部贝尔莱蒙大楼(Berlaymont Building)和欧盟理事会总部尤斯图斯·利普修斯大楼(Jus-tus Lipsius Building)等处，既妨碍了各部门间的合作，也不能显示其独立于欧盟委员会和欧盟理事会总秘书处的自主地位。此外，对外行动署的人员分别来自委员会、理事会和成员国，带入了各自迥异的工作文化，如委员会的“共同体文化”、理事会的“政治文化”和成员国的“国家文化”。(23)要将这些工作文化整合成为对外行动署的共同文化，似乎需要更多的时间。
(二)机制并立将继续制约欧盟共同外交与安全政策的发展。虽然实现了对外政策的机构合一，欧盟对外行动署处理的对外政策事务依然维持两种机制并存的局面，即在共同外交与安全政策和共同安全与防务政策领域的政府间主义，以及在委员会涉及的对外政策领域的超国家主义。共同外交与安全政策(含共同安全与防务政策)仍然采用特别的规则和程序，除条约另有规定外，适用一致通过的决策机制；(24)欧洲议会虽然有权就相关事宜向理事会和高级代表提出质询或建议，但却不能在这一领域通过立法性文件；除特定情形外，欧洲法院在此领域也没有管辖权。(25)因此，在共同外交与安全政策领域，对外行动署主要依赖各成员国利益和政策的趋同来发展和制订欧盟的共同政策。在这方面，欧盟的失败和成功都不乏其例。在利比亚卡扎菲政权和反对派的武装冲突愈演愈烈之际，围绕着欧盟是否要支持在联合国安理会推动在利比亚实施禁飞区的决议，反对军事干预的德国政府与强烈支持军事干预的法英两国发生尖锐对立，德国对安理会第1973号决议投了弃权票，从而与其他新兴大国站在一起，脱离了欧美大国的阵营，使得欧盟无法以联盟的名义参与对利比亚的军事行动。成功的例子是：阿什顿和她领导下的对外行动署说服了欧盟各国在2011年和2012年通过了两个对叙利亚的制裁决议，并在2012年1月通过了禁止进口伊朗石油的重大决定，以迫使伊朗放弃其核计划。在中东北非一些强人政权被推翻后，欧盟也及时提出了应对方案，通过提供更大的激励，如援助资金、市场开放和人员流动，来推动这些国家巩固和深化其民主进程。阿什顿在2011年12月致欧洲议会、理事会和委员会的年度报告中因此强调，对外行动署的成功“依赖来自成员国和欧盟机构持久的政治支持和共同承诺”。(26)
(三)欧盟共同外交协调能力强化但缺口依然显著。对外行动署的成立强化了欧盟层面外交资源的统一运用。对外行动署可以在发展合作与人道主义援助和邻国政策领域参与欧盟委员会政策的战略规划，以使欧盟的这些政策手段能服务于欧盟总体对外政策目标。当然，这样的协调也牵涉到一个复杂的机构间共同决策的过程，要求对外行动署与委员会内相关的委员及总司合作，共同制定战略规划，并需得到委员会的同意，其具体实施也由委员会相关总司负责。在具体实施中，对外行动署的官员对这一机制带来的拖沓过程多有抱怨。一位欧盟驻外使团的团长举例说，如果要发放2000万欧元的紧急援助，这样的决定需要得到对外行动署的执行秘书长、高级代表办公室、相关的委员会总司和由成员国驻欧盟大使组成的政治与安全委员会的许可，常常需要一个月的时间，而紧急援助按道理应该是欧盟最便捷的政策手段。(27)
在对外行动署组建的过程中，欧盟对外行动和外交资源的协调与整合仍遗留两个重要的缺口：一是未能在有关立法性决定中明确高级代表和对外行动署在其他对外行动领域(如贸易、能源、环境等领域)的具体协调机制。高级代表在这些政策领域中的实际作用将完全依赖高级代表作为委员会副主席的个人魅力和工作能力，及其在委员会全体会议的相关决策中可以发挥的影响力。(28)欧盟委员会主席巴罗佐通过把原属于委员会对外关系总司负责的欧盟邻国政策调整到委员会扩大总司向欧盟对外行动署传递了明确信息——委员会在对外关系领域将继续扮演重要且独立的角色。(29)此外，委员会作为遵循共同体模式的官僚机构，担心成员国可能通过高级代表和对外行动署将对外贸易、发展合作与人道主义援助等政策变相政治化，从而危及已经遵循超国家主义运作的这些共同体政策。上述考虑极大影响了高级代表和对外行动署协调欧盟对外关系事务中涉及委员会的政策效力；二是相关条约和立法性规定也没有额外授予高级代表和对外行动署整合成员国外交资源的权力。一项欧洲学者的研究表明，对外行动署只掌控了欧盟全部外交资源的一小部分，绝大部分仍然处在各成员国的支配之下(参见表1)。
比如，在2010年底，各成员国的驻外使团总数达到3164个，欧盟仅有136个驻外使团，只是接近荷兰和波兰的驻外使团数量，大大低于欧盟主要成员国；对外行动署的全部欧盟雇员1643名，而成员国外交机构中的本国雇员总数达到55441名，是对外行动署的33.7倍；欧盟成员国的外交行政预算总额达到75.29亿欧元，而欧盟外交部门的行政预算只有4.76亿欧元，甚至不及意大利一国的50%；欧盟每年的对外援助总额约为121亿欧元，成员国负责提供的外援总额却高达537亿欧元，其中法德英三国的年度对外援助总额就超过了280亿欧元。在欧债危机的背景下，欧盟各国都在紧缩开支，对外政策方面的支出也受到严格的限制。仅仅依靠欧盟层面能够掌控的资源，要高级代表和对外行动署在国际事务中发挥领导角色似乎有点脱离实际。“若欧盟外交机构缺乏自身的外交人员、无法有效掌控驻外使馆、且无法与成员国外交部门和欧盟诸机构进行充分协调”，很难设想其将获得丰硕的外交成果。(30)
(四)欧盟对外代表性提升但可信度依然存疑。高级代表和对外行动署在外交部的层面上可以统一对外代表欧盟，这对欧盟提升其对外代表性具有重要的意义。以往，在这一层次代表欧盟的至少有三位人物：轮值主席国的外交部长、委员会对外关系委员和高级代表。通过将三个职位的权力归于一身，欧盟在外交部层级的对外代表已经精简为一个，提升了欧盟在这个层级与第三方进行政治对话和谈判的代表性。对外行动署成立后，原来代表欧盟与伊朗就核问题展开谈判的法国、英国和德国将谈判工作移交给了高级代表；阿什顿也在2011年5月的联合国大会上成功地为欧盟争取到了超级观察员的地位，使得欧盟可以在联合国大会上享受除表决权之外的各种权利，如以欧盟的名义进行大会发言和提出动议等。(31)尽管如此，欧盟在众多国际组织中的地位低于各个成员国，需在认识到个别成员国——尤其是作为联合国安理会常任理事国的法国和英国——仍享有一定程度的特权的同时，掌握最佳时机制定统一的对外政策，并加强成员国之间的合作与协调。尤其是在多边外交中，由于各成员国利益的多元化，高级代表和对外行动署的对外统一代表性可能面临来自成员国各方的巨大挑战。(32)此外，对外行动署仅仅在欧盟具有共同政策的领域才能代表欧盟行事，各成员国仍会在缺乏共同政策的领域各行其是，形成欧盟多头对外的局面。
(五)欧盟对外政策的欧盟化伴随着再国家化的倾向。全新的高级代表职位和对外行动署的建立代表了在欧盟对外政策领域欧盟化努力的最新成果。不过，过去两年来的欧盟对外政策实践在一定程度上表明，再国家化的倾向也不容忽视。作为一家具有较大影响力的欧盟智库，欧洲对外关系委员会(The European Council on Foreign Relations)在过去的两年中发表了两个年度报告，来评估欧盟对外政策的成效。在今年年初的报告中，他们认为，在里约之后，非但没有出现期望中的权力向布鲁塞尔转移的进程，反而出现了权力向成员国首都漂移的“再国家化”现象，并且在2011年出现了加剧的迹象。报告列举了多方面的论据：(1)在外交政策领域成员国政策的分化，如英国单枪匹马试图阻止欧盟对外行动署在联合国大会及其附属机构内代表欧盟和成员国发言的权力；法国议会通过谴责土耳其在一战期间屠杀亚美尼亚人的决议，导致欧盟与土耳其关系的紧张；德国阻止欧洲投资银行动用更多的资金用于支援中东和北非国家，削弱了欧盟推动这一地区民主化进程的努力等。(2)欧洲理事会在重要问题的讨论时更经常地召集小部分成员国开会，而把大多数成员国和对外行动署撇在一边。(3)在诸多政策领域，成员国之间的团结度明显下降。(4)在过去三年中，欧盟居然没有推出任何新的共同安全与防务政策领域内的对外军事行动。(33)
四 欧盟对外行动署与中欧关系发展
欧盟对外行动署成立之前的几年中，中欧关系从热络转入低潮，双边关系中的矛盾与纠纷有所凸显。鉴于过去中欧关系出现困难的一个重要原因在于欧盟外交政策能力方面的欠缺，所以，《里斯本条约》做出的改变是受到中国欢迎的。中方应期待欧盟在未来一段时间内能够利用新机制来凝聚内部共识，形成比较一致的对华政策，有能力和中方在各个领域展开深度合作。(34)而过去两年的中欧互动也表明，在阿什顿女士出任高级代表以及欧盟对外行动署成立之后，中欧关系转向积极。产生这一现象的原因众多，比如欧债危机后中欧关系对欧盟国家的重要性普遍有所提高，欧洲理事会主席范龙佩、欧盟委员会主席巴罗佐以及不少成员国的领导人都进行了积极的努力。此外，阿什顿女士和欧盟对外行动署也发挥了积极作用。
第一，阿什顿女士和中国主管外交事务的国务委员戴秉国建立了战略对话机制，从而将双方之间的战略对话从2005年开始之时的副部长级提升到副总理层级。双方于2010年9月在贵阳和2011年5月在欧盟轮值主席国匈牙利首都布达佩斯举行了两次中欧高级别战略对话。在已经进行了两轮的对话中，双方不拘泥于具体事务、具体成果，在广泛的战略议题上坦诚相见，用“务虚”的方式，努力夯实战略互信，为双边关系的深化奠定坚实基础。在第二轮对话后举行的新闻发布会上，阿什顿就表示，中欧关系是21世纪国际合作的典范，而高级别战略对话正是欧盟确立对华战略的重要依据。(35)
第二，阿什顿任命前罗马尼亚驻中国大使伊斯蒂乔亚为亚太事务总司长，主管包括中国在内的整个亚太事务。伊斯蒂乔亚在中国担任了九年大使，是经验丰富的中国问题专家。这项任命显然传达了要积极发展对华政策的信号。
第三，对外行动署与中国外交政策高层进行了广泛频繁的高级别互动。根据我们对中国外交部、欧盟对外行动署、中国驻欧盟使团官方网站的统计，自2010年1月28日中国外长杨洁篪同阿什顿在伦敦参加阿富汗问题国际会议期间举行会晤开始，国务院总理温家宝、国务委员兼国防部长梁光烈、国务委员戴秉国、外交部部长和副部级官员同高级代表阿什顿及其领导下的对外行动署主要官员进行了24次会晤或电话磋商，议题涵盖中欧关系、重大地区和国际性问题等。参与会晤的欧盟对外行动署主要官员有：首席运营官奥沙利文、亚太事务总司长伊斯蒂乔亚、亚洲司司长詹慕朗、欧盟驻华代表团团长艾德和等。特别值得一提的是，2011年10月24日，阿什顿同中国国务委员兼国防部长梁光烈的会晤开创了中欧高层防务对话的先例，双方就中欧军事关系、防务领域内的合作和亚丁湾护航打击海盗等问题交换了看法，是阿什顿开拓中欧合作新领域的一项有益尝试。
第四，阿什顿女士在2010年12月向欧洲理事会提交了基调积极的中欧战略伙伴关系的评估报告。在这份评估欧盟与美国、中国和俄罗斯的战略伙伴关系的评估报告中，阿什顿强调要强化与中国的接触，加深在经济、科技、金融和安全领域的合作。阿什顿在报告中以务实的态度提出，目前欧盟对华军售禁令是在外交与安全领域发展更为强有力的中欧合作的一大障碍，欧盟应该评估其实际影响，提出一个前进方案。在人权问题上，尽管阿什顿强调欧盟要继续推广其规范价值，她也承认欧盟在改变中国社会方面可做的事情不多，希望通过集中关注共同点来促进双方人权和法制标准的未来趋同。认识到欧洲舆论对中国普遍的负面态度，她还提议欧盟应“设计一个连贯的传播战略”来向欧洲公众“解释”自己的中国观，并让“有关中国的事实进入所有层次的主流教育”。(36)
第五，高级代表和对外行动署为促成第14次中欧领导人峰会的顺利召开，同中国外交部多次会晤并就会议准备工作交换看法。阿什顿、对外行动署首席运营官奥沙利文、欧盟驻华使团团长艾德和等与外交部长杨洁篪、副部长张志军、傅莹等就中欧峰会的筹备多次举行会谈。2012年2月14日第14次中欧领导人峰会在北京举行，会后发表了长达31段的联合公报。在公报中，双方领导人“积极评价中欧关系各领域取得的重要进展”，认为“中欧全面战略伙伴关系的内涵得到了拓展和提升”。双方表示要“将中欧合作打造成21世纪国际合作的典范，为推动21世纪成为和平、合作、发展的世纪作出新的贡献”。双方决心利用中国“十二五”规划和“欧洲2020”战略带来的契机，在一系列领域开展合作，并落实了合作项目，包括启动新的中欧投资协定的谈判。此外，在以往成为双方争议的两个领域，双方领导人强调迅速全面解决市场经济地位问题具有特殊重要意义，并重申将根据2003年协议继续开展中欧伽利略合作，努力推动合作取得积极进展。(37)
与此同时，我们也应看到，鉴于中欧关系的复杂性和多面性，高级代表和对外行动署在中欧关系的发展中也受到多方面的制约。第一，基于欧盟规范外交的特性，高级代表本人和对外行动署仍多次就人权问题对中国提出公开批评，给中欧关系带来消极影响。第二，在中东和北非变局的鼓舞下，欧盟在世界其他地区和国家推动民主化方面加大了国际干预的力度，导致中欧在政治安全等问题上立场差异加大，在第14次中欧峰会公报中仅有简短的一段谈及政治安全问题。相比之下，数天前召开的欧盟-印度峰会在会后发表的公报中用八个段落列举了双方在政治安全问题上的共识。(38)第三，里约后的高级代表在权限上比里约前的高级代表大为加强，但在中欧峰会中，以前的索拉纳全程参与峰会，阿什顿却每次都未参加，失去了通过参与峰会在首脑一级发挥直接影响的机会。第四，对外行动署的作为受到成员国的诸多牵制。比如，阿什顿在战略伙伴关系评估报告中重提对华军售禁令的问题后，她未能说服英国等部分持反对意见的成员国。在随后举行的欧盟外交理事会会议上，军售问题根本没有得到讨论。(39)至于此次峰会提出的市场经济地位、投资协定以及遗留下来的中欧伙伴合作协定(PCA)的谈判，欧盟各成员国能否形成灵活合理的谈判立场，也存在很大的不确定性。第五，对外行动署对欧盟在贸易和气候行动等重要对外关系领域的协调能力并不显著。在中欧总体关系趋向积极之际，负责贸易的委员和总司正在以“对等性”的名义采取或酝酿采取一系列针对中国的贸易保护主义措施，而负责气候行动的委员和各成员国环境部长们则大力推动对各国航空公司飞抵欧盟和自欧盟始发的航班征收航空碳税，导致中欧在这一问题陷入正面对抗局面。
总之，欧盟对外行动署的建立是欧盟发展共同外交的重要举措，对提升欧盟的国际行动能力有重要的推动作用。随着相关立法工作的完成、机构间关系的不断厘清、人员逐步到位、办公条件日益完善，这一机构的工作效能还会进一步发挥出来。而且，欧盟官员相信，在紧缩政策和财政拮据的压力下，成员国将被迫缩减在海外的使团规模，因而将乐意把更多的外交责任移交给对外行动署。(40)部分欧洲学者也提议，在财政困难的背景下，诸如多项领事服务(例如申根签证办理)、对外政治与经济情报搜集、人道主义援助协调、危机和灾难等紧急状况下欧盟公民的疏散等也可以由欧盟派驻世界各个国家和地区的使团和代表团来统一执行，提高效率，并避免不必要的人力和财力浪费。(41)
与此同时，我们也需要认识到，这一制度变革并不是革命性的，在共同外交与安全政策领域保留下来的政府间主义机制仍然将阻碍欧盟以全部的外交实力来支撑其对外政策。在欧盟对外行动署首席运营官奥沙利文看来，要发展一个一体化的欧洲外交，可能至少需要几十年的时间。(42)在这一大背景下，欧盟的外交机制仍然会牵涉到欧盟层面复杂的协调过程、对外代表的可信度问题，以及活跃的成员国外交与欧盟层面外交并存的局面，需要包括中国在内的外部行为体发展有效的双层外交战略来处理与欧盟的关系。
①Council of the European Union,Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union(2010/C 83/01),Brussels,30 March 2010,p.32.本文写作过程中涉及里约生效之后修订过的《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运行条约》时也参考对照了程卫东、李靖堃译：《欧洲联盟基础条约：经〈里斯本条约〉修订》，北京：社会科学文献出版社2010年版的相关译文。
②Council of the European Union,"Council Decision of 26 July 2010 Establishing the Organization and Functioning of the European External Action Service(2010/427/EU)" Brussels,3 August,2010.
③Ibid.,p.35.
④[英]杰夫·贝里奇：《外交：理论与实践》，庞中英译，北京：北京大学出版社2005年版，第8页；陈志敏、肖佳玲、赵可金：《当代外交学》，北京：北京大学出版社2008年版，第70-99页。
⑤2010年10月25日，前任法国驻美国大使皮埃尔·维蒙(Pierre Vimont)被任命为欧盟对外行动署第一任执行秘书长。
⑥目前来自德国的海尔佳·玛利亚·施密特(Helga Maria Schmidt)担任负责政治事务的副秘书长，之前她负责领导高级代表下属的政策规划与前期预警小组；来自波兰的梅奇耶·波博斯基(Maciej Popowski)担任负责机构间关系事务的副秘书长，此前他担任时任欧洲议会议长布泽克的办公室主任。
⑦2010年10月25日，来自爱尔兰的欧盟委员会前贸易委员大卫·奥沙利文(David O'Sullivan)被任命为欧盟对外行动署首任首席运营官。
⑧Antonio Missiroli,"The New EU 'Foreign Policy' System after Lisbon:A Work in Progress",European Foreign Affairs Review,Vol.15,2010,p.437.
⑨Gustav Lindstrom,"The European External Action Service:Implications and Challenges",GCSP Policy Paper,The Geneva Centre for Security Policy,No.8,November 2010,p.2.
⑩Michele Comelli and Raffaello Matarazzo,"Rehashed Commission Delegations or Real Embassies? EU Delegations Post-Lisbon",IAI Working Papers,Istituto Affari Internazionali,July 23,2011,p.11.
(11)并不是所有的欧盟特别代表都驻扎在对象国，诸如欧盟中东和平进程特别代表、外高加索特别代表、中亚特别代表等均驻布鲁塞尔办公。
(12)戴炳然：“解读《里斯本条约》”，《欧洲研究》2008年第2期，第59页。
(13)European External Action Service,"Report by the High Representative to the European Parliament,the Council and the Commission",Brussels,22 December 2011,p.6.
(14)该总司机构组成如下：总司长直接管理下的部门，美洲和联合国事务司，西巴尔干、东欧和中亚事务司，防止大规模杀伤性武器扩散司，共同外交与安全政策领域议会相关事务司，纽约联系办公室，日内瓦联系办公室。
(15)Simon Duke,"Providing for European-Level Diplomacy after Lisbon:The Case of the European External Action Service",The Hague Journal of Diplomacy,Vol.4,2009,pp.218-221.
(16)See Andrew Rettman,"Commission still Pulls the Strings on EU Foreign Policy",Euobserver,February 6,2012,http://euobserver.com/18/115145.
(17)与欧盟委员会官员的访谈，2011年10月3日，布鲁塞尔。
(18)European External Action Service,"Report by the High Representative to the European Parliament,the Council and the Commission",p.6.
(19)Kolja Raube,"The European External Action Service and the European Parliament",The Hague Journal of Diplomacy,Vol.7,2012,p.65.
(20)Edith Drieskens,"What's in a Name? Challenges to the Creation of EU Delegations",The Hague Journal of Diplomacy,Vol.7,2012,pp.56-57.
(21)David Spence,"The Early Days of the European External Action Service:A Practitioner's View",The Hague Journal of Diplomacy,Vol.7,2012,p.118.
(22)Dean Carroll,"Catherine Ashton for a second term at the EEAS?",September 6,2011,http://www.publicserviceeurope.com/article/811/catherine-ashton-for-a-second-term-at-the-eeas.
(23)Marie-Jeanne Capuano,"Transferring Competencies",EEAS Focus:Navigating the EU Diplomacy,March 15,2011,http://www.diplomacystrategy.org/eeas8.html.
(24)《欧洲联盟条约》第31条第2款规定了在共同外交与安全政策领域适用特定多数表决制的四种情况。
(25)《欧洲联盟运行条约》第275条规定：“对与共同外交与安全政策有关的条款以及以此类条款为基础制定的法令，欧洲联盟法院没有管辖权。但是欧洲联盟法院有权监督《欧洲联盟条约》第40条的遵守情况，并有权对根据本条约第263条第四段规定的条件提起的诉讼做出裁决。”
(26)European External Action Service,"Report by the High Representative to the European Parliament,the Council and the Commission",p.1.
(27)Andrew Rettman,"Commission Still Pulls the Strings on EU Foreign Policy".
(28)与欧盟官员的访谈，2011年10月，布鲁塞尔。
(29)Stefan Weiss,"External Action Service:Much Ado about Nothing",Spotlight Europe,Bertelsmann Stiftung,June 2010,p.3.
(30)David Spence,"The Early Days of the European External Action Service:A Practitioner's View",The Hague Journal of Diplomacy,Vol.7,2012,p.119.
(31)参见第65届联合国大会第276号决议，http://www.un.org/News/Press/docs/2011/ga11079.doc.htm.
(32)Staffan Hemra et al,"A Diplomatic Entrepreneur:Making the Most of the European External Action Service",The Royal Institute of International Affairs,December 2011,pp.14-15.
(33)Justin Va
sse and Hans Kundnani,"European Foreign Policy Scorecard 2012",European Council on Foreign Relations,January 2012,pp.17-20.
(34)参见陈志敏：“新多极伙伴世界中的中欧关系”，《欧洲研究》2010年第1期，第14页。
(35)赵远方：“中欧战略对话的‘虚’与‘实’”，中国国际广播电台，2011年5月1日，http://gb.cri.cn/27824/2011/05/13/2225s3246082.htm。
(36)See Constant Brand,"Ashton:EU's Influence Depends on Unity",European Voice,December 17,2010.
(37)“第十四次中欧领导人会晤联合新闻公报”，2012年2月14日，北京,http://www.fmprc.gov.cn/chn/gxh/tyb/zyxw/t904825.htm。
(38)See Council of the European Union,"India-European Union Summit—Joint Statement",New Delhi,10 February 2012,http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/127934.pdf.
(39)Andrew Rettman,"EU to Keep China Arms Embargo Despite Massive Investment",EU Observer,January 5,2011.
(40)Dean Carroll,"Catherine Ashton for a Second Term at the EEAS?",September 6,2011,http://www.publicserviceeurope.com/article/811/catherine-ashton-for-a-second-term-at-the-eeas# axzz1sOCcaRFG.
(41)Michael Emerson and Rosa Balfour,"Upgrading the EU's Role as Global Actor:Institutions,Law and the Restructuring of European Diplomacy",Center for European Policy Studies,January 2011,pp.52-64.
(42)Andrew Willis,"Integrated EU Foreign Policy Is 'Decades Away',Says EEAS Official",Euobserver,June 21,2011,http://euobserver.com/884/32524.