中国区域节能潜力估算及节能政策设计，本文主要内容关键词为：节能论文,中国论文,潜力论文,区域论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
改革开放以来，在中国各地区经济发展过程中，能源作为主要投入要素起到了重要的作用。随着资源与环境双重约束的日益加剧，过去那种依靠能源大量投入、低效利用的粗放式增长方式对经济可持续发展提出了严峻挑战。因此，如何提高能源效率，释放节能潜力，已成为当前中国解决经济发展过程中资源与环境约束最为迫切和重要的战略途径之一。由于中国地区间发展不平衡，全国各地区能源效率存在很大差异。如果落后地区能够赶超发达地区的能源效率，将极大地提高中国总体能源效率。“十一五”期间，中国基本上完成了国家制定的节能减排指标，全国单位GDP能耗降低19.06％。但是，由于各地区在发展阶段、资源禀赋、技术水平、经济结构等方面存在巨大差异，使得各地在节能减排过程中面临的任务和重点各不相同。例如，经济发达地区20％的节能指标基本上能够在不影响经济发展速度的条件下完成，而落后地区由于发展水平低，目前正处于工业化和城镇化加速推进阶段，要完成节能指标困难较大，甚至有不少地区为了完成节能指标，出现了拉闸限电的状况。
“十二五”期间，面对国内外经济环境的变化，中国节能压力将进一步加大。如果要在未来五年内完成节能目标，一个重要途径就是提高落后地区的能源效率，缩小地区间能源效率差异。目前，不少学者采用不同指标、不同方法对中国地区间能源效率进行了测算。不论是单位GDP能耗还是全要素能源效率，测算结果都显示，中西部地区能源效率远落后于东部发达地区。例如，就单位GDP能耗来看，2009年西部地区是东部地区的2.16倍，最高的贵州省是最低的北京市的6.67倍。从全要素能源效率来看，2008年东部地区是西部地区的1.44倍。因此，中西部地区能源效率具有很大的提升潜力。
近年来，国内学者关于中国节能潜力的测算，主要是以发达国家或发达地区的先进水平作为衡量标准，通过比较认为，与东部地区相比，中国中西部地区节能潜力更大。适度提高中西部地区的节能减排目标，有助于实现全国整体节能目标。这种结论不具有说服力。从宏观层面来看，产业结构、能源消费结构、资源禀赋结构、技术水平都是影响能源效率的重要因素(史丹，2003；韩智勇等，2004；蒋金荷，2004；周鸿、林凌，2005；魏楚、沈满洪，2009)。从微观层面来看，能源价格改革滞后，使得社会未形成提高能效的内在动力(温桂芳，2009；史丹，2011)；从市场化角度来看，市场分割导致技术外溢效应不能发挥到最大化(师博等，2008)。因此从这些因素来看，目前即使中国最发达的沿海地区，其能源效率也具有非常大的提升空间。史丹(2006)曾指出通过国际对比得出的节能潜力不可能在短期内实现，因此，地区间的能效差异才是中国当前经济技术水平条件下可能实现的节能潜力。但是，从一些学者的研究发现，改革开放以来，中国地区能源效率出现了一部分地区(东部地区)能源效率趋向于高水平均衡，另一部分地区(中部和西部地区)趋向于低水平均衡的俱乐部收敛现象(史丹、吴利学等，2008)。这说明国内较大的地区间差异，使得即使是在国内进行对比，可能也夸大了落后地区的节能潜力。
根据工业化国家的历史经验，能源消费强度存在先上升后下降的变化规律，不同地区在不同阶段能源效率呈现不同的阶段性特征。已有研究证实了中国东部、中部和西部地区能源效率存在不同的阶段性特征。即虽然能源效率绝对上升的拐点何时出现暂时还无法准确预测，但是东部地区能源效率总体上已经出现微弱的U形反转趋势。中部和西部地区尚处在工业化加快推进时期，中部和西部地区的能源效率目前还没有出现反转的特征(王蕾，2011)。因此，在挖掘各地节能潜力时，必须要考虑这个背景。也就是说，从长期来看，由于能源效率正好处在下降阶段，中西部地区可能缺乏节能的内在动力，虽然在理论上会存在较大的节能潜力，但是难以挖掘，实际节能潜力并不大。
在“十一五”期间，中国制定的节能指标采取“一刀切”的做法，忽略了能源消费的阶段性特征，导致节能出现严重的激励问题，一些地区为了完成节能指标而被迫牺牲经济增长(如拉闸限电)。“十二五”期间乃至更长时间，中国节能减排工作仍将继续，中央仍将继续对各地节能减排工作下达一定指标。从当前的能源效率水平来看，中西部地区落后于东部地区，从理论上讲，中西部地区节能空间很大。但是在考虑能源效率阶段性特征的前提下，中西部地区实际节能潜力可能并不像直观中的那么大。因此，本文将重点探讨以下两个问题：一是在考虑阶段性特征前提下，中国各地区节能潜力究竟有多大；二是应该制定哪些差异性的节能政策。
二、区域能源效率的差异性特征
从能源消费的绝对量看，1980年以来，中国东、中、西部地区能源消费均呈快速增长趋势。经济较发达的东部地区能源消费量比较大，30多年人均能源消费始终高于全国平均水平。此外，三大地带间能源消费水平存在明显的差异，能源消费量大的东部地区人均能源消费水平大约是西部地区的5倍，特别是2000年以后，东部发达地区与中西部地区能源消费差距逐渐拉大。造成这种差距的主要原因是地区间经济发展差距拉大①以及工业化程度不同引起的。
图1 中国区域能源效率变化
资料来源：根据《中国统计年鉴2010》、《新中国60年统计资料汇编》计算。
(一)区域间能源效率差距扩大
近年来，随着中国经济的快速发展，三大地带之间能源效率水平差距也在不断拉大。从图1可以清楚地看到，2003年后东部与中西部地区能源效率水平差距开始出现扩大的趋势。例如，1990年，东部地区的能源效率是西部地区的1.44倍，而2009年这一差距增加到1.94倍。对于三大地带能源效率差异形成的原因，客观上来说主要由各地区的经济发展阶段所决定，不论是技术、结构因素还是制度因素，中西部地区都落后于东部地区。
从能源强度看，改革开放以来，三大地带的能源强度水平均有大幅度下降，其中经济发达的东部地区下降幅度最大，始终低于全国能源强度的平均水平；西部地区能源强度水平较高，而且与东部地区的差距在扩大(见表1)。如果以全国平均水平为1，1985年三大地带相对能源强度比值为0.70∶1.17∶0.94，东部地区最低，西部地区次之，中部地区最高；1990年这个比值变为0.68∶1.14∶0.95，中部与西部地区水平逐步接近，而东部与其他两个地区的差距开始扩大；到2009年，这一比值变为0.63∶1.03∶1.20，东部与中西部地区能源强度差距没有出现缩小趋势，而西部地区能源强度超过中部地区。
(二)东部地区能源效率出现反转
三大地带能源效率在2000年时均出现一个短暂下降时期，随后从2005年开始又出现反弹。其中主要原因是在国际产业深入转移背景下，快速推进的重新重工业化导致的能源效率下降。其深层次原因则是政府主导地方资源，拉动经济增长的粗放式模式。“传统的政绩考核方式激励了地方政府强烈的区域赶超愿望，加剧了地方政府之间的竞争，导致投资冲动与大量的重复建设，诱发了重工业化倾向，而能源效率在这一系列的经济扭曲中而恶化”(师博、沈坤荣，2008)。自2005年起，东部地区能源效率开始上升，并直接导致全国能源效率反转；同期，中部与西部地区能源效率仍然呈下降趋势，并与东部地区能源效率差距逐步拉大。
(三)技术效应是导致地区能源效率差异的主要原因
可见，近年来中国地区间能源效率差距逐步扩大，中西部地区能源效率水平继续呈下降趋势。根据前面的实证分析，导致中西部地区能源效率下降的主要原因是产业结构因素，而东部地区能源效率的改善主要是由技术进步引起的。因此，结构因素与技术因素是导致地区能源效率差异的主要原因。李国璋等(2008)利用LMDI分解方法，对能源强度进行了分解。从因素分解结果看，技术因素对能源效率改善起到了主要作用。由于东部地区采用的能源利用技术较先进，能源效率高于中、西部地区。中、西部地区尤其是西部地区由于技术落后，虽然能源消费量小于东部地区，但能源效率较低，这也说明了技术水平是导致区域间能效差异的主要原因。
此外，一些学者利用不同样本或方法也得到类似的结论。如，史丹(2006)对工业部门能源效率进行了因素分解，结果表明技术因素是导致中国区域工业能源效率差异的主要原因。成艳等(2009)利用LMDI分解方法对1980－2006年中国能源效率进行分解，同时还对结构效应和技术效应进行了测算。从测算结果来看，不论从总体还是分阶段来看，技术因素都是导致总体能源效率提高和地区间能源效率差异扩大的主要原因。
三、中国区域节能潜力估算
近年来，学术界对中国节能潜力的研究比较多，其中大多是以国际能源效率作为节能目标值，通过国际比较，判断中国能源效率水平与节能潜力。考察能源效率的国别差距，可以比较清楚地了解中国能源效率的水平与节能潜力，这个节能潜力是不可能在短期内就能发挥出来的，中国能源效率潜力，应该以国内较高能源效率水平为目标值(史丹，2006)。有学者利用单要素能源效率与全要素能源效率两种方法测算了中国各地区节能潜力。但是，由于地区间有较大的能源效率差异，因而使东、中、西部三大地带的能源效率存在不同的阶段性特征，东部地区较高的能源效率，并不是中西部地区在短期内能够追赶上的，实证研究也表明改革开放以来中国三大地带能源效率并没有出现绝对收敛趋势，而是出现俱乐部收敛(史丹、吴利学等，2008；师博、沈坤荣，2008)。对于中西部而言，东部地区能源效率水平其实也是一种理论上的节能潜力。因此，本文将节能潜力区分为理论节能潜力与可实现节能潜力。所谓理论节能潜力，即不考虑现实条件下的各地节能潜力；可实现节能潜力，即短期内能够通过政策调整挖掘的节能潜力。
基于以上分析，本部分在考虑地区间差异的条件下，利用全要素能源效率分析方法，测算东、中、西部三大地带的可实现节能潜力。
(一)分析思路与方法
考虑到地区经济发展水平差距，不同地区能源效率存在不同的阶段性特征。因此，各地区节能潜力分析的基准值，用地区所在地带的最高水平更加接近现实。根据全要素能源效率概念，地带最高的能源效率为1，某一地区节能潜力则为：
数据包络分析(DEA)方法的原理主要是借助于数学规划方法确定相对有效的生产前沿面，将各个决策单元投影到DEA的生产前沿面上，并通过比较决策单元偏离DEA前沿面的程度来评价它们的相对有效性。
如果用
和
分别代表第i个地区的投入和产出的向量，用X来代表所有地区的投入要素矩阵，用Y代表各地区的GDP产出矩阵，那么第i个地区的能源效率可以用下面的线性方程组来进行估计：
在上式中，θ是表示效率指标值的标量，它大于零、小于或等于1。λ是一个N×1维的常向量。当某地区的θ值为1时，表明该地区在能效利用方面已经在国内各地区中取得了领先位置。当某地区的θ值小于1时，表明该地区在能效利用方面相对于国内先进地区而言还有一定的差距，在当前条件下还有一定的改进空间。一个地区的θ值表明的是该地区在现实条件下(特定的人力、资本、能源条件下)相对于国内先进地区所能达到的最佳生产状况，它实际上是一个地区的经济发展、管理水平、教育科技等实力在能源利用方面的综合体现。
(二)数据与说明
本节利用1980－2009年中国省级数据，对改革开放以来全国和各省市区全要素能源技术效率以及全要素能源相对效率进行测算。采用DEA分析方法，本文考虑一种产出，即1980－2009年各省市区的GDP，三种投入即物质资本存量、劳动力以及能源投入量。具体数据来源与说明如下：
(1)各省市区GDP数据。该数据来自各省市区相应年份的统计年鉴，并根据国内生产总值指数换算成1980年可比价。重庆因建立直辖市较晚，数据不够完整，仍并入四川统一考虑。
(2)各省市区物质资本存量。本文对各省市区物质资本存量的估算采用了张军等(2004)的研究方法，并且将物质资本存量的计算结果扩展到2009年，同时换算成1980年的可比价。
(3)各省市区劳动力数据。考虑到数据的可获得性，劳动力数据无法使用包含劳动效率因素的劳动力投入，本文采用大多数研究所采用的从业人员数据。数据来源于各省市区相应年份的统计年鉴和《新中国六十年统计资料汇编》。
(4)各省市区能源投入量。剔除可再生能源消费量，采用各省市区的传统能源消费量指标，数据主要来源于《新中国六十年统计资料汇编》以及各省市区统计年鉴，一些缺省数据则根据各省市区相关统计年鉴提供的能源平衡表计算。由于缺乏西藏的能源消费量数据，因此，分析样本未包括西藏。
(三)测算结果
根据上文的数据，本文利用DEAP2.1软件，采用分地带数据和全国数据对1980－2009年全国各省市区的全要素能源效率进行测算，并根据节能潜力公式得到两种方法下的节能潜力，如表2所示(限于篇幅，这里仅列出2005－2009年部分省份及三大区域测算结果)。
从按DEA方法分地带测算的各地区节能潜力结果来看，一是，中西部地区节能潜力比按全国数据测算的节能潜力要小。例如，2009年，按分地带测算，中部地区节能潜力为0.103，小于按全国数据测算的节能潜力0.411。这说明由于存在阶段性特征，中西部地区现实节能潜力不能以东部地区为衡量标准。同时也说明地带间经济发展差异制约了中国能源效率的绝对趋同，加强地带间节能技术交流需要得到重视。二是，从测算结果来看，中国最有潜力实现节能的地区可能是东部地区，而不是中西部地区。例如，2009年，东部地区平均可实现节能潜力大约是0.28，中部地区为0.103，西部地区为0.131。中部地区可实现节能潜力低于西部地区，可能与中部地区的工业化进程有关。
(四)结果分析与讨论
根据测算，我们认为，中西部地区具有较大的理论节能潜力，但是这种潜力释放是一个长期的过程。不仅需要国家层面的产业政策，而且在培育全国统一、规范、有序的市场体系方面，需要国家发挥更积极的作用。与此相反，可实现节能潜力并不是集中在能源效率较低的中西部地区，而是东部地区。由于能源效率的阶段性特征和自主节能动力不足，中西部地区的理论节能潜力短期内还无法完全转换成可实现节能潜力。目前，中西部地区工业化进程普遍落后于全国的工业化进程，现正处于工业化加速推进阶段。这些地区今后工业化道路还很长，而且具有很强的增长和赶超动机(蔡昉等，2008)。因此，中西部地区在经济增长与节能减排之间存在着“两难抉择”。也就是说，如果地方政府更多地考虑经济增长，那么必然没有足够的动力去实施节能减排。这样，对于中西部地区来说，要最大程度兼顾经济增长与节能减排，就需要给予更多的激励。
相比较而言，目前东部地区已经进入工业化后期的后半阶段，一些发达地区，如北京、上海已开始进入后工业化阶段(陈佳贵等，2007)。在基本完成工业化的基础上，东部地区下一阶段主要任务是在继续推进工业化的同时，加快工业现代化步伐。目前东部发达地区已经到了必须彻底放弃“资源投入式工业化道路”的阶段。面对要素成本上涨、资源和能源紧缺以及环境保护的压力，东部地区大批高耗能产业已经或者即将被淘汰和转移，开始向更加节能环保的经济增长方式转变。因此，节能减排已经成为东部发达地区经济持续增长的内在要求。这也是东部地区更具有可实现节能潜力的理论基础。
四、差别化的节能政策设计
目前，国家已经明确了总体节能减排目标，能否实现这一目标是关系到中国经济能否健康、可持续发展的关键。为此，近年来国家制定实施了一系列节能政策，如实行节能目标责任制，鼓励使用可再生能源和清洁能源，淘汰高耗能的落后技术和设备，大力推广节能技术，支持低能耗企业发展和产业升级等。但是，在实施过程中，考虑到东中西部地区的发展阶段特征，其节能目标、节能模式、节能重点领域和节能政策也应该有所差别。因此，除了制定普遍适合各地区的节能政策，国家还应该根据不同地区所处的发展阶段和具体特征，制定差别化的节能目标和政策，包括差别化的节能产业政策、投融资政策和财税政策，并进一步完善相关的制度安排。只有这样才能较好地体现出各地区发展的阶段性和结构特点，推动各地区尽快走上共同发展、共同富裕的道路。
(一)实行差别化的节能目标管理
目前，从中央到地方，各级政府都实行了节能目标责任制，对节能指标实行层层分解。考虑到各地区的差异性特征，国家在制定区域节能指标时，必须按照不同地区的发展阶段和社会经济特征，制定实施差别化的区域节能指标。这种差别化的区域节能指标，应主要包括发展阶段、产业结构特征、国家功能定位和技术管理水平等方面因素。根据本文的测算结果，东部地区可实现节能潜力要大于中西部地区，因此该区域节能指标应高于中西部地区；中西部地区节能指标的制定，必须考虑其现实节能潜力以及经济发展、工业化和城镇化加快推进的需要，不能脱离现实条件而盲目地制定过高的目标。例如，经济发达的上海、天津、江苏、北京、浙江、广东等东部省市作为保障全国节能指标完成的第一梯队，可以设置高于中西部地区的节能指标；经济尚不发达的山西、广西、贵州、云南、甘肃、四川、宁夏、青海等中西部省份，可以根据实际情况设置略低于东部地区的节能指标。
(二)实行差别化的节能产业政策
首先，要进一步完善《中西部地区外商投资优势产业目录》，鼓励外商投资和沿海企业西进，更多投向节能环保产业，加强节能技术研发和改造，提高能源效率。其次，认真贯彻落实《全国主体功能区规划》，进一步确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等各类主体功能区的鼓励、限制和禁止类产业，明确不同主体功能区的节能目标、产业导向和重点领域。第三，根据经济发展的阶段性，对不同地区实行差别化的产业准入标准。对珠三角、长三角等东部发达地区，在能源资源利用、技术和环保等方面实行更加严格的产业准入标准，支持其加快经济转型和产业升级步伐，着力提高参与全球化的档次和自主创新能力，逐步向高端化、服务化、国际化方向发展。在淘汰落后产能方面，鼓励东部地区按照高于国家产业政策的标准淘汰落后产能。对中西部落后地区，在符合国家标准的前提下可适当放宽产业准入限制，鼓励其实现跨越式绿色发展。要严格禁止东部地区把消耗高、污染重的落后技术设备转移到中西部地区，中西部地区要把承接产业转移与结构调整升级有机结合起来，做到产业转移污染不转移。
(三)实行差别化的节能投融资政策
考虑到各地区在发展阶段、经济特点和投融资能力等方面存在的差异，国家财政和国债资金、外国政府优惠贷款、国家节能减排专项资金等，应更多地投向中西部地区，逐步提高国家节能减排资金在中西部地区的投资比重。同时，在节能投资项目的资金来源、项目类别和监管方式等方面，也应针对不同地区实行差别化的政策措施。首先，在项目资金来源上，东部地区由于金融市场发育较好，融资渠道和手段日益多元，重点是以政府投入为引导，积极鼓励民间资金、私募基金和国外资金进入，充分发挥市场机制的作用。中西部地区因市场发育滞后，投融资渠道较为单一，现阶段还需要依靠大规模政府投入来启动民间资本市场。其次，在投资项目类别上，应鼓励东部地区资金投向节能领域的前沿技术创新上，坚决制止其高耗能产业的扩张。中西部地区则应重视先进适用节能技术的开发应用，着力提高能源利用效率。第三，在项目监管方式上，由于东部发达省份的节能技术较为先进、项目成熟度较高，因而对其投融资方式的监管重点是防止金融创新速度过快带来的风险。中西部地区因金融体系和市场发育不完善，其监管的重点是扩大资金的来源渠道、提高资金的使用效率等。
(四)实行差别化的节能财税政策
由于地区差异较大，节能财政政策在不同地区支持的重点也应有所差别。东部地区目前已经具备了提高能源效率的内在动力，加大提高能效的技术研发投入能够产生较好的效果。政府可以采用预算内投资、国债资金、财政贴息、财政补贴和财政担保等多种方式对企业加以引导，鼓励企业开展节能技术研发。各级政府可以设立专项节能资金用于节能基础设施建设、节能技术改造，建立节能示范工程并逐步进行推广。鼓励东部地区加大对节能服务公司的财政支持，对节能服务公司实施的合同能源管理项目，给予投资补助或财政奖励，鼓励节能服务公司采用合同能源管理机制实施节能项目。对中西部地区而言，由于其经济发展水平较低、节能减排动力不足，因而财政补贴的重点不仅要重视技术的研发和推广，而且还应该对财力相对薄弱的落后地区加大转移支付力度，通过提高奖励标准，鼓励地方淘汰低于国家产业政策标准的落后产能。同时，可以考虑在中西部能源省份建立提高能效的长效机制。例如，可以整合现有的煤炭能源基金等，建立能源可持续发展基金，进一步完善能源生态环境补偿机制。
在节能税收政策方面，中央政府也应采取差别化的方式。对于东部地区，资源税改革的关键是促进“污染者付费”原则的实现，通过健全激励和约束机制，规范生产者、消费者行为，最终形成“自觉减排”的局面。对于中西部地区，由于其经济发展阶段等原因，税收制度改革在规制其行为的同时，还应重视在税制改革中使中西部资源型地区能够更多地分享改革的利益，这样不仅能提高其参与改革的动力，而且还能通过税制改革为中西部资源型地区积累发展资金。
注释：
①1980－2009年，东、中、西部地区国内生产总值之比由50.15∶29.62∶20.24变为57.55∶23.66∶18.78，东部地区增加了6.4个百分点，而西部地区却减少了1.45个百分点，东西部地区差距扩大了7.85个百分点。这期间，东部与西部地区间人均国内生产总值的差距由1.89倍上升到2.29倍。在经济增长方式基本相同的条件下，经济发展水平的差异决定了能源投入量的差异。
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