论宪法调整的社会关系，本文主要内容关键词为：社会关系论文,宪法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1672-769X(2008)06-0045-05
任何法律都具有规范人们行为和调整社会关系的作用。规范人们行为是法律的表层作用，调整社会关系是法律的深层作用。宪法是法律，自然要调整一定的社会关系，所不同的是宪法不调整一般的社会关系，它调整的是国家的重大社会关系，这是学界的共识。然而，何为国家的重大社会关系，学界似乎没有回答这一问题，其原因可能与宪法调整的社会关系本身在不断发展变化有关，也与宪法调整的社会关系与行政法和国家机关组织法调整的社会关系难以区分有关，况且，何为重大社会关系也不一定能够在学界取得共识，因为“重大”这一语词原本比较模糊，刑法等其他一些部门法为保证其实施的统一性，往往在司法解释中要通过列举的形式作必要的外延界定，而宪法在我国几乎不具有可诉性，故宪法调整的重大社会关系没有引起学界必要的重视，然而，宪法调整的社会关系不界定清楚，宪法与其他法律在内容上就难免混淆不清，近年来，一些学者在谈到社会某方面问题如何重要时，就主张要把它上升到宪法的高度，即确认为宪法规范。殊不知，这样会造成宪法作用的泛化，减损宪法的作用，影响宪法的权威。所以，笔者试图对宪法调整的社会关系问题作些探索，目的是引起学界对这一问题的深入研究。
一、国家与公民之间的关系
国家与公民之间的关系具体又包括国家与公民全体之间的关系，即人民主权关系。这一关系的确定非同小可，它关系到国家的性质，因为在民主国家里，人民是国家的主人，是国家主权的平等享有者，是管理者，执政者是代表人民执政，只享有领导和组织的有限权力。政府不包办国家的具体管理事务，管理国家具体事务的权力是人民选举产生的公职人员。从深层意义上讲，是人民自己。而在专制国家里，人民是被管理者，人民与执政者是根本对立的，人民是执政的客体，而不是主体，人民不过是执政者手中任意摆布的棋子抑或是“牧羊人”牧鞭下的羊群。对于不同国家里，人民与国家之间关系的界定，要归功于资产阶级启蒙思想家作出的理论贡献。资产阶级启蒙思想家阐述了政治权力的本质，指出政治权力本质上是一种公共权力，是公共权力的形成、分享和应用的过程。政治权力的首要问题是解决政治权力的归属问题。在奴隶社会和封建社会，政治权力被认为是私有的，是国王或皇帝的私有物，这是不合理的，政治权力不是属于个人的私有物，政治权力来源于人民，而且只有人民，才是一切政治权力的最终源泉。正因为此，近代以来的所有民主国家，几乎都无一例外地确认了“人民主权”的政治原则。
国家与公民团体或组织的关系，即宪法确认公民团体或组织在国家政治生活中的地位，保障它们的权利和利益，这一关系的确定也绝非可有可无。在民主国家里，政府不搞“包办婚姻”，许多社会职能由公民团体或社会组织来承担，这不仅因为它体现了人民当家做主，更因为这样做有利于实现管理效率的最大化，从而实现人民利益的最大化。倘若政府搞“包办婚姻”，一是会扼杀了老百姓的积极性和创造性，剥夺老百姓管理社会公共事务的权力，不利于老百姓参政议政的民主意识的形成，不利于社会经济的持续发展和良性政治秩序的构建；二是会增加政府的管理成本，政府扩充大量的人力和财力，从而使政府入不敷出，使政府无力履行职能；三是会使政府权力高度集中和垄断，而政府权力高度集中和垄断必然会造成政府的腐败；四是会违背管理学“有所为，有所不为”的规律，以至于不该管的事情也管，该管的事情却没有管好。正因为此，几乎所有国家在宪法中都规定公民有结社的权利和自由，并在一些部门法中赋予其结社组织必要的权利①。
国家与公民个体的关系，即宪法确认公民的基本权利和义务。宪法确认公民的基本权利，其实质也就是国家对公民应承担的责任和义务，这也是民主国家赖以存在的理由。并且，通过确认公民的基本权利，从而达到制约公共权力的目的。权利制约权力是人民主权对宪法关系的必然要求。在完善的宪法关系中，公民权利主要从国家权力的来源、行使方式和后果等方面对其进行制约和监督。通过宪法明确公民的基本权利，目的是明确国家最高领导人及政府权力行使的目的和边界，对抗国家最高领导人及其政府可能给公民带来的侵犯。倘若没有宪法来事先规定公民的基本权利，那么，国家最高领导人及其政府的权力行使就可能失去方向和边界，国家最高领导人及政府就可能随心所欲地减损公民的基本权利，甚至是践踏公民的基本权利，缘于此，近代以来的宪法都普遍规定了公民的基本权利，就我国现行宪法而言，规定公民享有法律上的平等权；政治权利和自由，包括选举权与被选举权，言论、出版、结社、集会、游行、示威的自由，针对国家机关及其工作人员行使的民主监督权和取得赔偿权；人身自由与信仰自由，包括人身自由不受侵犯，人格尊严不受侵犯，住宅不受侵犯，通信自由；宗教信仰自由，包括公民对宗教教义的信仰不受干涉，即信仰自由和信教公民举行和参加宗教仪式不受干预，即礼拜自由；社会经济文化权，即公民有参与社会生活、经济生活和文化生活的权利；特定主体权，包括妇女的权利，包括婚姻、家庭、老人、儿童的权利，包括华侨、归侨、侨眷等。同时，宪法确认公民的基本义务，其实质是国家也享有要求公民履行其基本义务的权力，公民不承担必要的义务，则国家无从实现其职能。我国现行宪法规定公民负有维护国家统一和各民族团结的义务；必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德的义务；维护祖国安全、荣誉和利益的义务；保卫祖国，依法服兵役和参加民兵组织的义务；依照法律纳税等义务。从权利和义务的关系来看，没有义务也就没有权利。并且，宪法被视之为政府与人民之间订立的一份契约，规定政府享有必要的权力，承担必要的义务，所以，宪法既要规定公民的基本权利，又要规定公民的基本义务。
二、国家与政党之间的关系
现代政治普遍表现为政党政治。据估计当今世界共有2000多个政党，活跃在近200多个国家或地区。政党政治在国家政治生活当中具有独特的作用。它集中表现为政党对国家政治生活影响的直接性、广泛性。在国家政治生活当中，政党行使着相当一部分权力，左右国家和社会的发展。执政党更是如此，将自己的治国主张直接贯穿于国家事务的管理当中，实现对国家政权的直接领导和对国家政权的执掌和控制。可以说，没有任何一个团体或组织可以像政党那样能对国家政治生活产生巨大影响。即便是在野党也不例外，在野党也主导社会一部分力量和控制一部分社会舆论。而执政党对国家政治生活的影响直接关系到人民权利和自由的实现，关系到社会的进步和发展，关系到社会秩序的稳定。就我国而言，党的领导直接关系到人大政府权力的运作，关系到公共权力的行使，进而从根本上影响到人民利益的实现。对这部分权力不进行有效的约束，便会对国家造成负面影响。历史早已昭示：没有对政党权力的有效约束，便没有法治可言，没有约束的政党权力必然会造成腐败，尤其当它与国家权力相结合时，危害会更大。任何事物都有其两面性，政党政治也不例外，政党政治于民主政治而言，有相当程度的积极作用和影响，比如，政党能反映和代表民意，组阁政府，输送政治精英，进行利益整合，维护社会稳定，集中和统帅社会力量，为国家的特定政治目标服务，能使国民思想保持活跃，使事物摆脱混乱而趋于合理化。但是，政党政治也有其天然的消极作用和影响。比如，政党的出现本身是社会利益主体分化的结果，各个阶级和利益集团要通过自己的代表来实现自己的意志和主张，在实现自己意志和利益的过程中，却可能与法律的规定发生冲突，甚至可能对法律权威发生挑战；政党政治可能导致政府官员的腐败和行政系统的低效；政党政治可能导致政治的全能化；一些党派为了争取在政治党派斗争中取胜，往往采取不公平的竞争手段，打压对方，甚至不惜危害国家利益，狭外人以自重，进而招致外国政府对本国政治的干预和影响等②。正是因为政党有其消极作用和影响，作为国家根本大法的宪法要调整国家与政党之间的关系，要明确政党守法，政党不得越权和滥用权力，政党超越或滥用权力，同样要承担法律责任。西方宪法性法律文件规定，政党的法律责任既包括政党负责人应承担的法律责任，又包括政党本身应承担的法律责任。政党负责人的法律责任甚至包括刑事法律责任，而政党本身承担的法律责任则包括政党的丑行被曝光，通过曝光，从而影响其社会公信力，使政党的行为受到限制，甚至违法政党依法被取缔。
民主政治的本质是人民当家做主，因为在民主政治形式下，国家的一切权力属于人民，政党只是领导人民当家做主，不是代替人民当家做主。民主政治的奠基性理论是“人民主权”理论，这一理论不仅是其他一切民主政治的理论基础，而且也是政党守法的理论基础。在民主国家里，政党所拥有的权力同样来自于人民，而人民是通过法律把原本属于自己的权力授权给政党。因此，政党拥有的权力就完全取决于体现人民意志的法律授权，政党不能超越法律的规定来行使权力，也不能滥用法律的授权，否则，政党便是违法。这从法理上讲，便是代理人超越被代理人授权的越权行为，或滥用代理权的行为。这种越权行为、滥用行为便是无效的，其法律责任必须由代理人承担，而不是由被代理人承担。事实上，人民与政党正是基于这样一种委托关系而存在的。所以，近现代的民主国家都有对政党守法的要求。可以肯定地说，政党的存在及其合法活动是现代国家立宪政体得以有效运行的必要因素，虽然也有一些国家的宪法对政党承担的宪法权利义务未作明确规定，但政党守法无疑是立宪国家的内在逻辑。
值得说明的是，政党守法不只是一个消极“守法”问题。如前所述，现代政党行为已经积极地介入或参与广泛的政治、经济和社会生活当中。政党主导政府，而政府政策导向和行为往往导致公民的经济和社会福利的提高以及人权的保障。因此，政府行为的合法性与民主、人权、社会和经济政策等是连在一起的，这就要求政党不仅要求对自己的行为负责，不只是消极地守法，而且还必须积极守法。所谓积极守法，包括政党要把最优秀的分子推荐给民众，经过民众选择，输送到最重要的岗位上去；要积极监督政府守法，监督政府民主施政、科学施政、高效施政，不允许政府在施政过程中同人民争利益，抑或损害人民的利益。执政党的领导尽管是政治领导、间接领导、幕后领导，但对政府的行政领导、间接领导、台前领导同样要负领导、监督责任。当然，政党守法是有条件的，这个条件是有法可依。任何法治和崇尚法治的国家都需要通过宪法性法律文件建立必要的政党制度，具体包括政党“有限政党”、“正当程序政党”和“责任政党”制度。民主政治条件下，政党只是法律认可的政治团体，和其他团体不同的是，它有执政的政治理想和追求。执政者只是一个“组织者”“领导者”的角色，就像一个程序主持人一样，且其组织领导权力来自于法律的授权。执政党不包办国家具体管理事务，管理国家具体事务的权力是人民选举产生的公职人员。从深层意义上讲，是人民自己。执政党是领导不包办，组织不干政。政党的组织领导权来自于人民的授权，而人民对政党的这一授权是有限的，人民不可能把自己的自然权利授权给政党，因而应确定政党权力的有限制度，具体说来，政党享有或不享有哪些权力？法律必须作出明确的界定。同样，政党的权力来自于人民的授权，人民在授权政党之后，不能不闻不问，还必须通过法律来规范政党组织领导权的运作，因为任何权力在行使过程中都可能因时间的变数和空间的变数以及主体因素的变化而使权力发生变异，因而，应建立政党权力的正当程序制度，即通过法律来规范政党权力行使的方式、步骤、顺序和时限。政党的权力来自于人民的授权，因而政党不得越权和滥用权力，政党超越或滥用法律的授权，同样要承担法律责任。为此，还应建立政党权力的责任制度。
三、国家机关与国家机关之间的关系
现代国家的管理强调的是分工协作。分工是专业化的需要，协作是实现管理目标的需要。近代以来的社会生产不再是以家庭为生产单位的“单兵作战”，取而代之的是社会化大生产。这种社会化大生产的方式对其上层建筑产生了重大的制约和影响。国家权力一般分为立法权、行政权、司法权、军事权、外交权等，行使权力的部门分为立法机关、行政机关、司法机关、军事机关、国家元首。为此，就产生了国家机关与国家机关之间的关系。国家机关权力的适当分立与制约，既能保证机关之间的有机配合，又能相互牵制平衡，使任何机关都不能够真正掌握绝对的权力，从而在总体上将国家权力限制在一定范围之内，不致产生权力极度膨胀、侵犯公民权利的局面。为此，宪法要调整国家机关与国家机关之间的这种关系。国家机关与国家机关之间的这种关系具体包括中央国家机关与地方国家机关之间纵向的关系；同级国家机关之间的横向关系，如立法机关同行政机关、审判机关、检察机关之间的关系，等等。这里主要是职能的划分及监督、责任等内容。通过宪法明确政府机构的组成及行使的权力，目的也是为了规范国家权力的运行，既是保障权力的高效运行，也是保障公民的基本权利不受侵害。有了宪法的事先规定，国家设立哪些机构，机构有哪些职权和职责，各机构负责人是怎样产生的，任期是多久，对这些问题明确之后，一方面有利于权力运行的高效，另一方面有利于防止国家的最高领导人及政府的恣意或专横，具体说来，防止国家最高领导人任意增加或减少国家机构，任意扩大自己的权限，抑或搞终身制。所以，规范国家权力的目的是保障国家权力的良性运行。权力如果不进行规范，就可能像放纵的野马肆意横行，也就没有公民或人民的权利可言。国家机关之间的关系，就中央与地方而论，它涉及到国家结构的形式，涉及到中央与地方职权的划分。在单一制的国家里，国家权力集中在中央，地方的权力来自于中央的授权，在联邦制国家里，中央与地方实行分权。又如，横向国家权力之间的关系，在实行“三权分立”的美国，立法机关、行政机关、司法机关相互要受到牵制，议会立法权受到的制约是：总统享有对国会立法的批准权和否决权，法院也可以通过司法审查权来制约立法权。总统的行政权受到的制约是：国会可以通过同意权和否定权来制约总统任命内阁部长以及对外缔结条约的权力，国会还可以运用弹劾权来制约总统、部长等高级行政官员的违法失职行为，最高法院也有权审理经国会弹劾的总统和高级官员，还可以对行政行为进行违宪审查。法院的司法权受到的制约是：最高法院的法官需要总统提名和国会批准，国会还可以对违法的法官行使弹劾权。我国实行的是人民代表大会制度，人民代表大会是国家最高的权力机关，其他国家权力机关是人民代表大会选举产生的，要对人民代表大会负责，要接受人民代表大会监督。
四、国家机关内部的关系
国家机关内部的关系是指各类国家机关内部依据法定的组织和活动原则、方式、程序进行活动而形成的关系。例如，行使立法权、行政权、审判权、检察权所应遵循的法定程序；国家机关领导人同其他组成人员及下属人员之间的关系，等等，我国宪法规意，人民检察院上下级之间的关系是领导与被领导之间的关系，人民法院上下级之间的关系是监督与被监督的关系。这类关系实质上是人民通过法律为权力的行使设置的法律轨道，为权力行使设置路障，通过权力之间的掣肘，从而使权力受到必要的限制和制约，从而使权力的运行有序有节，使权力的运行遵循预定的方向和目标，以实现权力设置的目的。没有这一法律轨道，国家机关内部权力的行使就可能偏离人民授权的宗旨。民主政治的核心是国家的一切权力属于人民。按照社会契约论的观点，国家是基于人民的授权而代替人民行使对社会管理的机关，因而国家机关的权力是有限的，责任是明确的。为防止国家机关权力的行使偏离人民授权的宗旨，人民除了需要事先明确国家机关的组成以及权力和责任之外，还需要通过宪法明确国家机关权力行使的方式、步骤、顺序和时限的总原则，即明确国家机关权力行使的正当程序和公开、透明等，这一规定为部门法的具体规定奠定了基础。拥有“宪法实施法”之称的行政法，在很大程度上讲是程序法，它规定了行政主体行使的方式、步骤、顺序和时限，从而使行政权的运行有序有节。否则，国家机关的权力在运行的过程中，就会有悖于权力设置的宗旨。
五、国家与社会的关系
国家与社会的关系是指国家对社会承担责任而形成的关系。这一关系也非常重要，在所有民主国家里，政府的职能不仅仅是政治统治的职能，更多的是社会职能。1997年世界银行发展报告，对政府的社会职能范围作出的界定是：应当承担保持社会总需求与总供给的动态平衡，保证宏观经济稳定协调发展。即政府通过灵活的财政政策与货币政策，引导生产力合理布局，优化产业结构。在公共活动领域，政府虽不直接参与企业经营，微观经济决策由企业自己作出，但政府要负责为企业提供良好的创业氛围与宏观经济环境；要健全市场法规，建立市场规则，维护经济秩序；要确认和保护各市场主体的合法利益；要鼓励市场主体追求合法利益；要保持市场主体竞争的公平和公正；要建立和完善关于市场主体的法律、关于市场管理的法律，通过法律法规保障经济安全，反对垄断，反对不正当竞争，从而维护健康的经济秩序；要组织与实现投资规模大、生产周期长的公共产品的供给，调节社会分配，实现社会保障。对投资规模小、生产周期短的公共产品可以由市场主体通过竞争方式来提供，从而保证其质优价廉，而对投资规模大、生产周期长的公共产品则需要由政府来提供。对社会分配、社会保障也需要政府通过制定分配政策，建立社会保障体系来完成③。现代世界各国宪法的一个共同发展趋势是，国家必须积极履行社会职能，而不是单纯的政治统治职能。对自然资源的合理利用、计划生育、环境保护等，是所有人所共同面临和应予关心的共同问题，各国应予保护，并且，要提升到宪法层面上。就环境的保护而言，它不仅直接关系到公民的健康和生活质量，还直接关系到经济的可持续发展。世界上绝大多数国家的宪法都将环境权确认为公民的一项基本权利。目前，中国的一些经济组织片面追求利润的最大化，而无视环境的保护。宪法确认对环境的保护，一方面使国家承担起保护环境的义务。国家通过适当的立法和其他措施来阻止污染与生态的恶化，促进环境的保护和管理，在促进合理的经济与社会发展的同时，保护自然资源生态上的可持续发展与利用，同时使公民在不受污染和舒适的环境中生活。另一方面使公民或组织可以以宪法及其他具体法律为据，对抗危害环境的组织或个人。
六、国家与其他国家或者国际组织的关系
国家与其他国家或者国际组织的关系即一国因国内法的规定而发生的与其他国家或国际组织之间的关系。这在传统的宪法规定中仅体现为给予因为政治原因而要求避难的外国人以受庇护的权利。但在现代宪法中，其表现形式呈现多样化的特点，且集中表现为一国主权受到越来越多的限制，因为经济全球化、世界一体化的过程，无疑要求各个国家让渡出一部分主权。任何一个国家当加入一个国际公约或参加一个国际条约时，就意味着其主权作出了一些让渡。二次世界大战以后，基于《联合国宪章》的规定，国与国之间或与国际组织之间发生了直接的关系，一些国家在其宪法中明确规定，其国家的主权要作出一定的让渡。如原联邦德国《基本法》第24条规定：“联邦可以通过法律将部分主权转让国际机构”，第25条规定：“国际公法的一般规定乃是联邦法律的组成部分。它们的效力高于各项法律，并直接构成联邦国土上居民的权利和义务”。④并且，随着法律的发展，法律有了国内法与国际法的划分，且国际法高于国内法。
注释：
①李文良等.中国政府职能转变问题的报告[M].北京：中国发展出版社，2003.116.
②郭定平.政党与政府[M].杭州：浙江人民出版社，1998.2-5.
③李文良等.中国政府职能转变问题的报告[M].北京：中国发展出版社，2003.105.
④魏定仁等.宪法学[M].北京：北京大学出版社，2001.18.
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