深刻认识当前中国社会体制改革的战略意义，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国社会论文,战略意义论文,深刻认识论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，学术界就当代中国社会体制的讨论呈现日趋增多的局面。①然而，与现代经济学和政治学关于经济体制、政治体制所达成的知识积累和研究共识相比，围绕社会体制的研究工作显然要逊色得多，至少还谈不上对社会体制的改革与发展可能面临的重要敏感问题作出比较清晰的理论分析，而今天我们似乎也没有什么可以说服人的理由，为自己的缺位和不足进行辩护。尽管依然有越来越多的研究者对如何推进社会体制改革投入了认真的理论思考和实践分析，但在问题意识上始终未能达成令人满意的聚焦。②本文希望为人们走出这种困境作一点努力，也试图改变自己以往的提问法，从社会权利、社会体制与其相关体制之间的关系出发，借助国内外的一些成熟理论和经验，来吸引更多的研究者共同讨论中国当前推进社会体制改革需要深入认识的问题。
社会体制与社会权利
如果我们不再仅仅把社会体制宽泛地视为承载“社会”价值取向③的一种抽象存在，而是将其视为人类社会文明演进中形成的一套具有特定指向的制度安排，那么我们需要回答这样的问题：这套制度安排的形成和演变在不同历史情境下，会以何种方式得以实现?
在英语世界里，就上述问题的讨论主要是围绕公民权而展开的，受到更多关注的是T.H.马歇尔基于他对公民权的理解作出的一种历史学的阐述。马歇尔在其名著《公民权与社会阶级》(Citizenship and Social Class)中把通常所说的公民权(citizenship)细分为：基本的公民权利(civil rights)、政治权利(political rights)和社会权利(social rights)。在这三个要素中，基本公民权指人身权利、财产权利、言论自由、信仰自由等基本人权；政治权是参与政治的权利，其核心是普遍的选举权；相对于前两个要素而言，社会权由于不易界定而成为最需要解释才能明晰的要素，其指涉的是“从享受少量的经济和安全的福利到充分分享社会遗产并按照社会通行标准享受文明生活的权利，与之密切相关的机构是教育系统和社会服务”[1]。在马歇尔看来，社会权利是与社会的价值取向紧密联系又很具体的一种权利，是一种要求获得实际收入的普遍权利，而实际收入并不按人们的市场价值来衡量，在本质上，是对某种标准的文明所拥有的一种应得的权利或曰无条件的权利。因此，社会权利的实现实际上使人脱离了市场力量，甚至把人从市场力量下解放出来。[2]基于这样的观点，凡是涉及社会权利的地方，诸如“不劳动者不应该接受社会救济”、“不纳税者不得参加选举”或者“谁若违法，他就无权要求援用法律手段”之类的说法都是不可接受的。[3]由此而论，围绕“社会权利”的伸张，社会资源和公共产品的配置原则问题必然会成为人们关注的重要议题。
马歇尔的理论贡献不仅在于他关于公民权基本构成的阐释，更在于他以英国国情为据，揭示了基本公民权、政治权和社会权是如何梯次产生于18世纪、19世纪和20世纪的历史原因。马歇尔敏锐地发现，在资本主义生产体系的发展过程中，上述三种权利是逐步演化出来的，它们都不是空泛地存在而是与历史上相应的制度机构和制度设置联系在一起。[4]透过马歇尔对这些历史的追溯，可以得到如下认知：(1)社会权利以及围绕社会权利实现而形成的制度安排并非是“自然而然”的过程，而是基本公民权和政治权发展到一定程度的产物，或者说，是人类社会进步的产物。从这个角度看，虽然在19世纪末期资本主义国家就出现了诸如《济贫法》 (The Poor Law)、斯宾汉姆兰体系(Speenhamland System)等社会救济制度，但社会权利在这些制度中是缺位的，因为这些制度把公共物品向底层社会的配置仅仅当作是一种救济，而非应得权利。随着公共基础教育和普选的盛行，社会权利才得到发展。(2)社会权利的实现在很大程度上并不是取决于进步的思潮和文化，而是更依赖于特定的制度机构和制度基础，尤其是与社会权相关的制度机构和制度基础(比如教育系统、社会服务系统以及公民组织)从其他领域的功能机构中(比如从生产的协调管理机构中)分化出来，并按照社会的原则独立运作。(3)实现社会权利的行动在最深刻的意涵上，挑战了由经济领域和政治领域运作而产生的社会不平等。正如马歇尔所指出的，在整个20世纪，实现社会权利的诉求不再仅仅是试图减少社会最底层阶级的贫困所带来的明显痛苦，而开始采取行动以改变整个社会的不平等模式；不再像从前一样，任上层结构原封不动，只满足于提高作为社会大厦之根基的底层结构，而是开始重建整个大厦，哪怕这样做可能会以摩天大厦变成平房的结局告终也在所不惜。[5]由此，马歇尔欲想彰显的是社会权利相对于经济权利、政治权利而言，具有其独特的价值指向，实现社会权利是社会的根本诉求，而这个根本诉求可以具体化为：用一套制度安排来保障公共产品的公平配置。在我们看来，马歇尔所讨论的社会权利及其实现的制度安排是同一个目标的两个层面，与中文世界所讨论的社会体制有相近的内涵。
上述关于公民权利尤其是社会权利的论述，使我们在讨论当前中国社会体制改革时要进行更深层的思考，因为这个改革必然会涉及公共产品配置原则的设计。对此，我们不仅需要看到中国社会结构分层还在加速，贫富差距等问题短时期内还难以解决的现实，还需要考虑随着全球化、信息化和现代化的不断推进，社会的权利观念、欲望以及实现方式也在不断丰富提升的现实。这些都需要我们从战略上，整体地、系统地和可持续地来深入研判和把握，以使社会体制改革的推进真正能够促成和谐社会的建设。
另一方面，马歇尔在阐述公民权的构成要素时，还强调了这些要素(即基本公民权利、政治权利、社会权利)既彼此独立又互为基础的相互关系。我们由此得到的启发是：虽然社会体制具有独立的价值诉求和运作逻辑，但其要实现自身的根本目标却必须得到政治体制、经济体制的呼应和关照。也就是说，我们在讨论如何推进社会体制改革时，不能仅仅就社会体制而谈社会体制。从新中国成立以来近60年社会体制形态和功能的演变历史中，我们或多或少可以看到这一点。
社会体制与相关体制之间的关系
在理想的情境下，社会体制、经济体制和政治体制之间各自保持着相对独立的目标取向和运作逻辑，彼此之间存在一种相对平衡的张力关系并制约着其中任何一个维度走向极端，以保证整个社会的相对稳定。在马歇尔的分析中，我们隐约可以看到英国社会中社会体制的成型是以经济体制和政治体制的发展为前提与基础的。但回到现实中，尤其是在快速的经济社会转型过程中，我们又发现社会体制、经济体制与政治体制间在实践层面的关系形态是极为复杂的。比如，当人们把社会当作经济效率和政治权力最大化的手段时，社会的独立性、社会体制的独立性就必然诉诸阙如；当人们认识到社会、经济和政治之间的高度依存性时，就会自觉地凸显社会的独特性，就会努力地构建面向社会的社会体制。以某种方式来进入新中国近60年的政治、经济和社会的建设、发展和改革过程，可以观察到这些复杂而微妙的互动关系似乎一开始就很活跃。
一些研究成果从不同的视角指出，从1949年到1978年党的十一届三中全会，我国整体上处在一个泛政治化的时期。在这一时期，特定的政治目标和运行逻辑支配着经济资源的分配方式和社会生活的组织方式。为了将人民“进一步组织起来”，“将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态”，[6]我国在成立初期的1950年代，已经建立起“国家—单位—个人”一元主体的社会管理格局。在这个管理格局下，社会公共资源的配置方面形成了由国家集中计划分配、管理各种社会资源和社会机会的模式。在长达30多年的时间内，国家通过建立单位制、街居制和身份制等“次级制度”，在城市实现了资源的集中分配和管制。直到改革开放前，我国城市社会管理体制的基本特点依然是单位包揽一切，几乎掌握着一个人的生老病死，即从摇篮到坟墓所需资源的配置。而对于单位制之外的一些社会闲散人员、民政救济对象、社会优抚对象、家庭妇女等群体，政府则通过街道和居委会向他们提供有限的救济与福利服务。[7]可以说，单位制和街居制这两种既相对独立又相互补充的社会制度，在公共资源配置过程中发挥重要的组织功能和“桥梁作用”。但人们在配置公共资源时首先依据的原则基本上是源自于政治逻辑，有学者称这个原则为“德治”性再分配原则，并用“德治” (virtuocracy)来概括中国再分配体制的基本分配原则：在德治原则下，社会资源按品德和政治觉悟的标准被再分配下去。[8]从这个角度看，改革开放的前30年中，我国社会体制在主要原则上是处于对政治逻辑的适应和附庸的状态。
1978年党的十一届三中全会作出了“以经济建设为中心”的果断决定，并把改革开放，建设社会主义市场经济体制提到了首要的议事日程。纵观这以后20多年的历史进程，可以发现这一时期的社会体制建设出现了两个比较明显的特征：第一个特征是“社会市场化”取向。随着“效率优先，兼顾公平”在90年代中期的提出，以GDP增长为目标和以市场为手段的资源分配逻辑快速向社会生活，尤其是住房、医疗和教育等领域扩散，因而带来了不少预料之外的社会后果。比如，这一时期由于推行的医疗改革受到了市场化倾向的影响，很快出现了不同发展阶段的地区在医疗条件和医疗水平上的差异：先富裕地区的医疗条件不断完善，而贫困地区的医疗设施却趋于退化和不足；高收入阶层的民众可以持币到市场上购买高质量的医疗“商品”，低收入阶层则无力支付迅速上涨的、商品化的医疗产品。③与此同时，教育等社会公共福利制度被快速纳入了市场化进程。以市场化的经济资源分配方式来组织社会生活的一个结果是，公共产品的配置严重不均，而这个问题加重了中国社会的贫富分化，由此产生的社会矛盾变得日益积累和突出。第二个特征是政府的相关公共资源配置部门开始出现了快速的分化。这一时期，政府部门仍然握有大量社会公共资源，并以重要主体承担着公共物品配置的重要功能。但此时的中国政府体系与改革前相比已经变得日益精细化和复杂化，“条”与“条”之间、“条”与“块”之间联系机制十分缺乏。当大量公共资源由政府体系内部“条”上的不同专业化的业务部门所掌握，而“条”与“条”之间、“条”与“块”之间缺乏协同而常常处于分割状态时，政府实际上已经很难从整体上有效规划公共资源的配置，因此也很难从总体战略上依据社会分化水平和普遍社会需求提供公共资源。在上述诸种问题现象的共同作用下，中国社会团结的内在机制进一步受到了更新的挑战，社会矛盾的复杂化程度也随之不断加重，以至于对政治稳定和经济可持续发展产生了越来越明显的影响。
因此，探索社会生活自身的目标诉求以及与之相适应的社会运行逻辑，在组织和制度上构建政治、经济和社会之间的相互照应关系，将成为我国推进新一轮社会体制改革的题中应有之义。中国共产党在2004年正式提出“构建社会主义和谐社会”的概念，2005年以来进一步将和谐社会作为执政基础建设的战略任务，强调“和谐”理念是建设“中国特色社会主义”的基本价值取向，党的十七大更是明确提出了以民生为重点的社会建设。这些举措都表明我们国家的社会建设开始自觉地和有规划地超越政治逻辑和经济逻辑，越来越重视现代化背景下政治、经济和社会相对分离的要求，把公平正义作为社会建设的目标诉求，把社会主体对公共产品配置的参与和协商作为和谐社会的基本运作逻辑，并努力以此为参照来重组社会生活，建设新的社会体制。党的十八大更是从结构性支持和可有效操作的角度，具体提出了从社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制和社会管理机制四个方面着手，加快推进社会体制改革。这表明中国共产党和中央政府已经开始从深层次上重视新时期社会体制改革的组织、制度环境和支持系统的问题。
中国社会体制改革困难的再认识
近些年来，中国政府不断更新思路推进社会体制改革，并努力使之更适应于中国经济与社会发展的实情。概言之，相关改革主要集中在两个层面：第一个层面是国家开始从宏观政策的导向着手，在一定程度上扭转了上世纪90年代中后期以来形成的公共产品配置的市场化倾向，将许多重要公共产品的配置责任赋予政府部门，重新考虑如何使广大人民群众分享更多的改革成果。十七大报告里就明确提出，“到2020年建立覆盖城乡居民的社会保障体系，实现人人享有保障”。在实践上，政府从最低生活保障制度建设开始，逐步推进全民社保。比如，2007年7月，国务院发布了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，随着这项制度的启用以及城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡医疗救助制度的普及和完善，覆盖我国城乡居民的基本医疗保障制度体系将在预期内基本形成。通过上述政策和制度建设，公共产品配置的市场化倾向得到了进一步的扭转，政府公共部门在民生领域承担的责任得到进一步明确。第二个层面是国家开始通过行政体制改革和公共服务体系改革，逐步改善公共资源在政府体系内碎片化配置的现状，进而不断提升政府部门的公共服务能力。1998年以来，各级政府在相关领域不同程度地推行了体制机制改革。比如，中央政府为了在顶层更有效率地配置公共资源，基于大量调研，先后多次推动大部制改革；地方政府层面，如北京、上海等沿海发达城市都在一定程度上创新公共服务体系的运作机制，以使政府部门可以更好地满足社会对公共产品日益繁多的需要。
上述举措对于当前中国社会体制改革起到了积极的推进作用。事实上，在中国特有的社会主义初级阶段，政府在基本公共物品提供和配置上承担主要责任具有相当的重要性，过早或太快地在社会领域接受市场化渗透都不利于社会体制自身的发展，因而就不利于实际改善民生的社会建设。不仅如此，正如前文分析所指出的那样，社会体制的有效运行很需要其他相关体制尤其是政治体制、经济体制的支持和配合，并需要相应的组织和制度条件作为依托。然而对于这些方面，人们从战略上的深度思考和研究还刚刚开始，如果得不到足够的重视，加快推进社会体制改革也许会面临来自深层次的瓶颈问题，至少体现在以下三个方面：
首先，由于社会体制与政治体制(包括政府行政体制)在改革领域和改革进度上均不衔接也不同步，社会公共产品配置的关键决策的治理层级缺乏多元主体参与，进而影响了公共产品的配置与社会需求之间的吻合度。在现阶段，我国社会绝大部分的公共产品(比如教育、医疗)是按照中央政府—地方政府—基层政府的科层制等级体系自上而下依次配置的。在这一公共产品配置体系中最重要的是中央政府和地方政府，这两个层级决定了当前中国绝大部分社会公共产品的供给总量、质量、速度和配置原则。我们可以推想，如果在中央和地方这两个层面的公共资源配置过程中，来自社会的多元主体能够较好地参与决策过程，那么公共产品的配置就有可能提高其贴近社会实际需求的程度。但现实中，中国的政治体制改革采取了自下而上的渐变路径，即从微观改革、局部实验、体制外增量改革开始，逐步过渡到中观和宏观改革、全面推广和体制内存量改革。[9]因此，尽管从党的十七大以来就一直强调“社会协同，公众参与”，但在实践中，相关的实质性改革尝试仍主要停留于基层的街、镇层面，[10]而鲜有进入更高治理层级。⑤需要提醒的是，街、镇层面并不是公共资源配置的主要环节。由此可见，自上而下配置资源的社会体制改革与自下而上的政治体制改革间，由于存在诸多的不衔接和不同步，国家实际上很难根据社会实际需求来公平配置公共产品。
其次，公共性的缺失进一步增加了公共产品公平配置的难度。我们在前文中曾提到，社会体制是由一套制度构成，这套制度要为公平配置公共产品发挥重要的保障作用。这里所提出的“公平”，其意义不在于人们通常讨论中所涉及的“形式公平”或“实质公平”，主要是社会不同利益主体在交往和协商中逐步形成的作为共识接受的公平。由此为出发点，社会体制的建设和改革离不开多方利益主体基于公共性(即超越极端个人主义或利己主义)对公共空间的塑造和维护。有研究指出，在当前中国，公共性不足已经成为当下中国社会建设面临的主要瓶颈。除部分的制度性因素外(如技术治理导致公共空间的碎片化)，个体工具主义价值的盛行以及共识的缺失等因素都是阻滞公共性发展的重要原因。[11]在公共性缺失的背景下，个体往往对与自身缺乏直接关联的公共产品配置失去参与热情，且不同利益群体也难以就公共问题达成实质性的协商与妥协，这就势必影响到整体社会公共产品公平配置的程度和水平。
再次，社会组织低水平的发展现状成为社会体制改革进度的掣肘。社会体制改革的推进不仅有赖于相关制度环境的完善，而且需要匹配度高且富有活力的社会组织参与其间。国内已有一些实践向我们显示，现代社会组织不仅可以成为社会公共产品的重要供给主体之一，而且还是吸纳公众参与、反映社会多元需求的重要组织载体。从西方国家的既有经验来看，社会组织的快速发展，尤其当它们在公共服务体系和多层次国家治理体系中发挥重要作用时，它们就会成为社会权利得到有效伸张的重要基础。当前如何推进我国的社会组织健康、有序和有效发展，并使其在新阶段的社会建设中发挥积极作用，我们是可以从国内外已有的先进做法中获得一些灵感的。从总体上看，我国社会组织近些年来虽然在总量和规模上都有了强劲的扩张，⑥但社会组织参与社会管理和公共服务主体意识的提升还非常有限，社会组织活动资金来源的设计还没有纳入政府、市场以及社会本身的重视范围。社区层面快速发展起来的社会组织，大多仍停留于“自娱自乐”层次，或仅提供“俱乐部产品”，而没有发挥表达群体诉求、参与公共管理或提供公共产品等积极功能。[12]中国社会组织发展的如此状态其实不仅不利于政府职能转变，也无助于社会体制改革加快推进。因此，党的十八大进一步明确提出，要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。这里所提到的“现代社会组织体制”不仅涉及培育社会组织，而且涉及社会组织成长的制度支持环境、能力提升环境、功能培育环境，乃至社会组织之间的相互合作与自我完善的社会责任，因而涉及一系列复杂的社会政策创新。
整体规划社会体制改革的必要性
社会体制既是一个自成体系的复杂系统(表现为其有独立的价值、要素、运作逻辑和制度载体)，又与其他相关体制互为犄角。当前，中国的社会转型还在加剧，社会结构和社会利益格局仍处于动态演变之中，远不像主要发达国家的社会发展早已进入比较常态的稳定期。中国的社会体制目前尚未形成全面系统的总体架构，而其改革却逢全球化、信息化、现代化加快进程的阶段。这样复杂的历史时空条件意味着影响社会体制改革的“变量”众多，且诸“变量”间常有交互影响(比如“公共性增长”与“社会组织发展”之间就存在复杂的因果影响链条)。从组织学的角度看，系统工程意义上的改革会要求其设计者必须挑战“头疼医头”的线性思维方式，不仅要会战略谋划，而且还要善于战术应对。总之，需要在制订改革方案和实施改革方案时具有前瞻性、整体性和可操作性等一系列能力。
如何有效地推进当前的中国社会体制改革，显然是一个十分重要的系统工程。但由于本文在这里详加讨论的准备还不充分，我们只能先结合已有的初期研究和实践探索，在一些重要条件上提出粗略的不成熟的设想。
对于当下中国社会体制改革的规划者而言，首先需要思考的是如何设定这个改革的不同阶段的可预期合理目标。一方面我们需要考虑到中国幅员辽阔，且地区发展不平衡，不同地区、不同阶层对公共产品的配置原则、标准预期会有不一致或变化不定的现实；另一方面，我们又需要关注全球化、信息化、现代化背景下，社会权利日益彰显并可能快速达成的跨文化共识；同时，我们还需要重视中国经济发展模式转变，以及我国现代国家建设所处阶段对社会体制改革的复杂诉求，等等。只有在权衡这些方面的基础上，改革规划者才可能从宏观上对社会体制改革的可预期合理目标作出整体性的判断，因而才能把握如何引导社会成员对此形成比较稳定的期待的方向。
此外，社会体制改革的整体战略规划和有效实施需要借助相对集中的决策、执行体系。相关的经验研究告诉我们，系统性的改革需要处理大量的信息，并需要及时协调不同子系统间的各种关系。通常，信息处理和关系协调的执行者都必须借助中枢控制系统。回顾过往的经济体制改革，自上世纪90年代以来，我国在市场经济建设的诸多关键领域之所以可以比较顺利地“摸着石头过河”，这不仅取决于改革策略的得当，也依赖于相对集中的决策、执行系统所提供的组织保障和制度支持(比如1982年建立的“经济体制改革委员会”，为经济体制改革的破冰前行出谋划策，提供制度和政策支撑)。今天，我们需要加快推动的社会体制改革，其所涉及的领域实际横跨了政府若干主要业务部门(如民政、人力资源和社会保障、教育、医疗卫生等)，而且与多种类型的社会组织以及部分市场部门有紧密联系。然而，纵观整个中国政府体系，无论是在中央层面还是在地方层面，都缺乏可以实质性跨领域开展协调和组织工作的机构设置。为了避免政府相关部门在改善民生的社会建设中“各自为战”，我们认为有必要为当前的中国社会体制改革提供一种“大部制”的探索。
注释：
①从中国知网的数据检索来看，国内关于“社会体制”最早的研究文献出现于上世纪80年代中期，但当时的讨论大多仍停留于宏观的哲学思辨层面。进入2005年以后，关于社会体制的讨论开始进入高峰期，这阶段的研究文献有近200篇之多。
②比如，一些研究从“社会管理体制”的角度上来讨论社会体制，一些研究则在科教文卫社会事业的意义上把握社会体制改革的脉动，还有一些学者倾向于在“国家vs社会”的理论框架下，把社会体制看作是社会自我组织的制度安排。由于讨论的范畴和层次不一，基本上没有办法形成真正意义上的知识积累。
③在社会学家那里，“社会”的价值取向通常是公平正义。如涂尔干曾明确指出，“社会也有引以为荣的地方，这并不是因为它们最伟大，最富庶，而是因为它们最公平，组织得最好，具有最合理的道德结构”。
④王绍光在《开放性、分配冲突和社会保障》中曾就此指出：在改革开放初期，几乎全体城镇居民都享有某种形式的医疗保险，但到2003年，随着医疗改革市场化水平的不断提升，只有一小半城镇居民被社会性医疗保险所覆盖。
⑤有研究指出，即便在更高治理层级中出现了一些公众参与的案例，公众参与通常也局限在少数环节的部分参与，且参与方式单一，主要以满意度测评或社会评价为主，公众参与的总体影响力较为有限。详见周志忍.政府绩效评估中的公民参与：我国的时间历程与前景.中国行政管理，2008(1)。
⑥据民政部统计，到2009年年底，全国登记注册的社会组织总量达到了431069个，比2005年增长35％。
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