中国农村养老保险制度现行模式的制约因素与发展思路，本文主要内容关键词为：中国农村论文,发展思路论文,制约因素论文,模式论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
目前我国农村面临着青壮年人口的大规模转移，加之农村人口老龄化的趋势，农村老年人的规模越来越大，由于传统的城乡分治与二元结构使得农村社会养老保障体系的构建进一步恶化。这一现状不仅造成许多农村老年人因病致贫或缺乏足够养老资源而陷入贫困，老年农民老无所养的问题越来越严重，而且也与国外一些国家农村(人口)社会保障水平形成强烈的反差，甚至这还同中国目前高速发展的经济水平是不相称的。因此，中国农村社会养老保险体系的研究对于构建和谐社会，推进我国农业现代化，实现农业的可持续发展具有十分重要的意义。
二、现行模式基本特征与缺陷
建国后，随着农村集体经济的确立，农村养老保障基本上是一种低水平的集体保障。改革以来，随着农村家庭联产承包责任制建立和完善，使得集体保障模式的制度基础不复存在。过去由集体承担的就业和收入等基本保障功能，就转为由农户家庭来承担，由单个家庭来提供养老保障。只有少数地区保留了集体经济。
从1986年开始，农村地区开展了建立社会养老保险制度试点工作，并于1991年6月，民政部颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》，确定以县为基本单位开展农村社会养老保险。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升，到1997年底，已有7542万农民投保。
但1998年以后，农村养老体制改革工作陷入了停顿状态。政府机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。全国大部分地区农村社会养老保险事业，出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。2004年，农村劳动力参保数量为5378万人，比1997年减少了2164万人，下降幅度达到28.7％。农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同步下降，由1997年的15.4％下降到11.0％。
除了农村社会养老保险制度运行在很多地方事实上已经暂停之外，农村集体养老组织模式只仅仅局限于少数发达地区，而对大部分农村地区而言，仅有的社会救济养老模式不仅覆盖范围十分有限，而且其本身运作也相当不正规。
从农村养老保障制度的发展历史来看，现行体系具备如下基本特征：
首先，现行体系以家庭养老为主，农村社会保障组织与制度的广泛缺位。
所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式。养老内容，主要是经济上供养、生活上照料、精神上慰藉三个方面。家庭养老在我国有着悠久的历史。建国以来，农村经济虽然有了很大的发展，经济和社会结构也发生了较大的变化，党和政府努力在农村建立和发展新的社会保障体系，但家庭在养老中的地位并未发生根本动摇，其作用也未为其他养老方式所取代。
一个可持续的农村家庭养老模式要满足以下条件：(1)家庭有较大的人口规模，以分享收入或分散风险；(2)家庭有比较稳定的收入来源，以维持生活水平；(3)家庭有良好的社会网络(如亲戚、邻里或朋友等)，以抗御家庭难以承担的外部风险。
伴随社会转变和经济转型，农村家庭养老面临未曾遇到过的挑战。
(一)农村工业化、城镇化进程加快。这种进程，一方面，促进了社会经济结构和生产方式的变化。弱化了土地保障作用，促使了社会养老方式的产生；另一方面，工业大生产劳动方式的重大转变，在一定程度上影响了劳动者作为养老义务承担者的角色，家庭赡养和生活照料功能随之受到削弱。
(二)计划生育政策在农村推行之后，农村家庭类型由拓展型家庭向核心家庭转变，家庭人口规模逐渐缩小。农村家庭常住人口数量由1978年户均5.7人下降到2003年的4.1人。
(三)劳动力流动和人口的迁移导致农村老龄化程度比城市更加严重。2000年人口普查资料显示，农村人口老龄化水平是7.5％，而城市只有6.4％.在户籍制度限制下，农民举家流动的比例很小，人口向城市迁移以青壮年劳动力为主。加速城市化将进一步提高农村人口老龄化程度。
(四)农村土地的收入和保障功能被不断削弱。虽然土地在农户家庭生产经营活动中扮演着双重角色，即生产资料和生活资料功能，但因规模狭小、流动性差和产权不稳定，不仅难以成为促进农民增收的主要来源，而且也难以发挥其收入保障功能。农民收入增长越来越依靠非农就业收入来源。
(五)农村居民生活水平提高，消费增加，商品性支出增大。农民收入提高，消费尤其是商品性支出的增加，改变了老年人供养以实物支付为主的传统方式，子女对老年人的供养主要表现为货币支出。自给性消费向商品性消费的转变使老年人经济供养来源对市场的依赖性加大，老年人供养状况直接受子女货币收入的影响，缺乏稳定性并隐藏着风险。
(六)农村社会网络的作用也在下降。例如，农户家庭之间的转移性收入占农民收入的比例由1980年的11.7％下降到2003年的3.7％.此外，农村集体经济组织的功能日益弱化，无力为困难家庭提供帮助。
其次，农村社会养老保险管理水平低。
社会保障制度的管理是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很高。但是，在农村社会养老保险实践中，却很少有地方能够保证管理上不出问题。由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，便出现了很多漏洞，其中最严重的是养老保险基金的筹集与管理上的问题。关于筹集资金，许多贫困村民无法投保，而少数村、乡干部利用职权、巧立名目、利用公款为自己投保，养老保险成了这些人为自己谋私利的工具，影响了养老保险的运行和群众投保的积极性。一些地区还出现了强制保险，例如，不交纳保险金就不许领结婚证等等。筹集的养老保险金不能专款专用，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益，最终必将影响社会养老保险制度的推行。
第三，农村社会养老保险保障水平低、可持续性差。
由于农村的经济发展水平低，农民可支配的收入更低，所以在大多数地方现行的农村社会养老保险中，农民投保的保费很低，养老保险以来，到1999年底全国有8000多万人参加了农村社会养老保险，累计收入保险基金184亿元。1998年向59.8万参保人发放养老金”，“人均约42元”(中国社科院《农村社会保障制度研究》课题组，2000)。按此计算，参保人人均累计保费仅230元，月均养老金仅约3.5元，显然难保其基本生活。
农村社会养老保险在一些地方只能持续几年时间，有些刚受表扬的典型，时隔不久却已经解体了。这些地方农村社会养老保险制度的建立，有在上级领导的指示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方对基层工作实行“养老保险一票否决制”，凡要求县改市、乡改镇，要求扶贫、济贫款和参加双拥评比的农村基层，都必须完成社会养老保险的任务，于是，基层部门在并无立法的情况下采取行政措施来强力推行养老保险，对不参加者给予各种各样的处罚，这样搞起来的养老保险一旦风头过去或者下一任地方官员不重视，就自然而然地会中途废掉，农民的钱无法收回，最终造成了相当恶劣的影响。
第四，覆盖面小、共济性差以及制度上的不稳定。
现行的农村社会养老保险的覆盖面一般是一个县。从保险单位上说，一个县的人口也不少了，如果是商业性意外伤害保险，在县内分散风险就已足够，但是对于养老保险，尤其是社会养老保险来说，想在一个县的范围内把养老负担在不同年龄层的人口中分摊开来就颇有难度。把农村社会养老保险的覆盖范围扩大到相邻的几个县是一种可行方法，在一些地方试过，但在地方利益错综复杂、管理水平普遍较低的情况下，这种努力最终都浅尝辄止。
制度上的不稳定性是农村社会养老保险制度的另一个致命伤。农村社会养老保险制度的建立、撤消，费用的筹集、运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，而是按地方政府部门制定的一些规章制度执行的，不是农民与政府的一种持久性契约。
三、制约因素
1、政治因素是最为直接和深刻的制约
(1)社会各力量博弈的结果
“社会保障制度和政策是社会财富和资源的再次分配。在现代社会，财富和资源的分配始终受到政治和市场双重力量的支配。如果说社会财富和资源的初次分配主要由市场力量决定的话，那么社会财富和资源的再次分配就主要取决于政治体系的运作了。”(童星、赵海林，“影响农村社会保障制度的非经济因素分析”，《社会保障制度》，2003第2期，第25页。)“社会保障制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关。”(郑功成，《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆，2001年出版，第17页。)这种从政治学角度把社会保障看作是一项牵涉社会力量博弈的公共政策的观点，有助于理解农村社会保障缺失的体制原因。
从经济发展水平来衡量，中国其实已经达到了在农村建立社会养老保险的条件，卢海元等对较早建立农村社会保险制度的德国、法国等13个欧盟国家作专题比较研究后发现，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，这13个国家都已成功地建立起了农村社会养老保险制度。他得出的结论是：在中国建立农村社会养老保险制度不算太早，因为丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等5个欧盟国家在类似中国90年代初或更低的经济发展阶段时便已开始建立农村社会养老保险制度，即在农业占相同甚至更高比例、而且人均国内生产总值更低时，便也开始设立农村社会养老保险制度。并且，与中国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度，为避免出现“因老返贫”现象，也为65岁以上老年农民每月提供5美元的养老金。经济相对落后的越南也以实行“米保障”这种特殊方式建立了农村社会养老保险制度。经济发展水平并不是制约因素，中国农村社会养老保险的条件已经成熟。
从对社会保障发展史的考察中可以看出，社会保障虽然以一定的经济发展水平为基础，但它主要是工人阶级在长期历史过程中通过斗争得来的。作为一项公共政策，在一定阶段正是政治因素对其发生作用的程度和范围产生了最为直接和深刻的制约。中国农村社会养老保险缺失的根本原因也与农民的政治行为有关，相对于城市工人，农民表达利益的力度很弱，而且也未将社会保障列入自己的表达内容，这也影响到政府决策时未将农村社会保障很慎重地纳入决策议程，从而在政策输出上表现为城乡社会保障的严重差异。
(2)缺乏国家的财政支持和集体单位的配套交费。
我国城镇职工的基本养老保险实行强制的缴费制度，个人与企业共同缴纳，并且国家还要每年通过财政拨款增加养老保险基金。据全国社会保障基金理事会的统计，截至2004年12月31日，国家财政向城镇职工的各种保险拨款累计额达1538.64亿元，其中财政预算拨款1148.35亿元，国有股减持收入261亿元，彩票公益金收入129.28亿元。国家财政拨入全国社会保障基金的资金主要是用于城镇居民参加的各种保险，唯独对农民参加的各种保险缺乏财政拨款。没有国家财政资金的支持，农村的村级单位大多没有独立的资产和固定的收入，乡镇政府是通过财政资金拨款维持运行的。由于缺乏国家的财政支持和集体单位的配套交费，现行制度难以为继。
农村社会保障的缺失既是城乡社会经济发展明显缺乏社会公正的表现，也阻碍了经济持续健康的发展，并造成了一系列严重的社会后果。
2、经济因素
(1)农民收入水平低下，缴费压力过大。
长期以来我国农村人口众多，城乡农居民收入存在着一定的差距，随着我国农村城市化和工业化程度的加深，农村人口出现了下降的趋势，城乡农居民收入差距加大。1990年农民人均收入686元，城市居民的人均收入为1510元，居民收入是农民收入的2.20倍；到2003年农民人均收入增长到2622元，城市居民人均收入为8472元，居民收入是农民收入的3.23倍。此外，就农村内部而言，中西部欠发达地区农民收入增长速度尤其缓慢，并且与东部地区的收入差距也在明显拉大。如果按照城乡固有的收入差距，农村社会养老保险缴费比率应保持在农民收入总额的15％以上，养老保险制度才会有效。以2003年的农民人均收入为例，每个农民每年需要缴纳393.3元，每月缴纳32.78元，这一缴费比率目前对大多的农民来说压力过大。况且，由于认识和对社会养老保险的信心问题，很多农民为社会养老保障愿意承担或支付的意愿事实上是比较低的且不稳定。
(2)地方集体经济组织力量薄弱
随着20世纪80年代乡镇企业的崛起和发展，一些地方的村集体经济得到迅速地发展和壮大，但这一般只限于经济发达地区。那些欠发达地区的乡镇企业发展水平相对较低。这种地区分化自90年代之后明显加剧了，欠发达地区尤其是其中的落后地区集体经济组织已经名存实亡，其经济功能不断萎缩，以至丧失，而只仅仅维系或依附于村委会(村民自治组织)承担名义的农村土地集体所有的管理者角色。地方集体经济的衰落对农村养老保障是不利的，这种情形不仅使原来传承下来的农村集体养老模式进一步发展和扩展失去了基础，而且不利于支持和推动社会养老保障制度的孕育和发展。
四、农村社会养老保险制度的发展思路
农村劳动者同城市劳动者一样具有同等社会保障的权利，它是农村劳动者享有国民基本权利和待遇的具体体现。如何建立农村社会养老保险制度必须考虑中国农村经济发展现状与农民群体构成的实际。
我国农村总体现状是，地区经济发展差异大、农村劳动力流动性强。地区经济发展差异大，首先表现在东部与中部、西部地区农户家庭人均纯收入水平差距逐年扩大，1990年，东、中、西部地区农户家庭人均纯收入之比为1.79∶1.13∶1，1995年上升为1.81∶1.15∶1，2000年，东、中、西部地区的农民人均纯收入分别为3592.6元、1953元和1797元，收入比进一步扩大为2∶1.09∶1。其次表现在农村居民内部人均纯收入分配差距逐年加大，半数以上农村居民人均年纯收入仍处在平均水平以下，不同农户家庭的收入水平差距越来越大，按照农户家庭纯收入进行分组，1990年最低收入组农户的人均纯收入与最高收入组农户的人均纯收入比值是1∶6.39，1995年这一比值扩大到1∶7.48，到2000年这一比值进一步扩大到1∶9.5(资料来源于《中国统计年鉴》(2001))。中国农村还有一个特有的现象是劳动力流动性强，农村劳动力已经分化为三个部分，一部分流向了城市成为“农民工”、一部分流向了乡镇企业成为乡镇企业职工、一部分留在农村从事农业劳动成为纯粹意义上的农民，据统计在4.98亿农村劳动力中有8000万人进城打工，有1.28亿人已进入乡镇企业就业(农业部，2001)。这意味着中国农村养老保险制度建设必定是一个多层次和多样化的复杂结构。
我国农村养老保险应根据农村区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的养老问题，农民工、乡镇企业职工和农民的养老保险应该按照各自身份不同采取不同的解决方式，政府应对农村养老社会保险承担职责。
制度的设计包括这几个方面：
1、农民工的养老保险问题
农民工是一个复杂而又庞大的群体，既有正规就业的，又有灵活就业的；既有稳定就业的，又有频繁流动的；一部分农民工有明显的城市化倾向，另一部分只是打工挣钱，迟早要叶落归根、回归故里。鉴于此，农民工社会保险制度选择应充分考虑其群体细分情况，根据亚群体的不同就业状况选择相应的保障制度，对农民工实行分层分类保障。即将稳定就业(从事正规就业，建立劳动关系，以及事实劳动关系5年以上)的农民工纳入现行制度，参加城镇养老保险让其享有城镇职工的养老社会保险基本权利，直接融入城镇职工的养老社会保险体系之中，养老保险基金由雇主和个人共同缴纳。对不稳定就业(签订短期合同，频繁流动以及从事各种灵活就业的)的农民工引入过渡性的办法，养老保险先建个人账户、不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度。对转入城镇企业职工基本养老保险的农民工，可按照缴费比例和个人账户规模折算为城镇职工基本养老保险缴费年限，并根据折算后的缴费年限建立城保个人账户。对回乡务农的农民工，可继续在原籍所在地参加农村社会养老保险，待本人达到最低领养老金年龄、经本人申请经办管理部门批准的，也可将农民工养老保险个人账户积累额并入本人在原籍的农保制度，并改按农村社会养老保险制度执行待遇计发；本人不同意合并的，待遇分别计发。
国家承担责任。一是借鉴有关国家的做法，对农民工养老保险基金实行最低收益率承诺，以体现国家对农民工养老保险的责任。基金投资收益率达不到最低标准的，由国家给予补贴。二是由国家出资建立调剂基金，对实际寿命超过测算的平均寿命的农民工，承担待遇发放责任。
2、乡镇企业职工的养老保险问题
乡镇企业中劳动密集型企业和农副产品加工型企业多，中小型企业多，原始积累少，国家没有投资，与国有企业比较起来，经济基础相对薄弱。乡镇企业的职工虽然并未完全退出农业劳动、也未退还承包的土地、离土不离乡，但是年老时养老问题同样需要解决，所以应建立一个相对独立的乡镇企业养老社会保险体系。
乡镇企业养老保险体制也适宜采取社会统筹与个人账户相结合模式。但是乡镇企业的经济状况、经济承受能力差距较大，从区域上讲，东、中、西部地区发展水平有差距，从行业讲，高科技企业和劳动密集型企业有差异，从规模讲，大中型企业与小企业有差异。在乡镇企业养老社会保险体系建立过程中必须注意这几个方面：一是乡镇企业养老保险办法，不搞“一刀切”，各地可以根据经济承受能力确定缴费比例，国家应制定原则性框架，各地根据自身的情况制定具体实施办法；二是强制乡镇企业参加职工养老社会保险，通过扩大乡镇企业职工养老社会保险的覆盖面来解决养老金不足问题。因此国家要制定专门法律强制乡镇企业和乡镇企业职工参加养老社会保险；三是考虑到乡镇企业竞争能力以及乡镇企业职工收入水平普遍较低的实际情况，要企业拿出更多的钱来上缴社会保障机构是不现实的，在一个较长的时期内，乡镇企业上缴社保机构的缴费比例，都应保持在一个比较合理的较低的范围内，以乡镇企业能够承受为限，以利于企业的发展，国家给予税收政策、利息政策等方面的优惠并适当返还，以弥补养老保险基金缴费的不足；四是乡镇企业职工养老保险是一个相对独立的体系，应允许乡镇企业职工养老保险在乡镇企业之间以及乡镇企业与国有企业之间的流动，最终使乡镇企业职工养老保险与城镇职工养老保险接轨。
3、农民的养老保险问题
对于一部分留在农村从事农业生产的劳动者，是纯粹意义上的农民，这一部分人的养老社会保险可以建立一个独立的农村养老社会保险体系。原则上所有的农民都有义务参加养老社会保险，实行“自助”和“补助”相结合，即养老保险基金由参加保险者交纳的投保费和政府补助金共同构成。考虑到我国农村农民的收入难以确定，农民家庭与家庭之间的收入有差异的现实，各个地区经济发展水平的高低而不同，确定不同的缴费比例。对于人均收入水平较高地区，缴费比例可以确定在上年人均收入的15％左右，对于人均收入水平中等的地区，缴费比例可以确定在上年人均收入的8％左右，对于人均收入水平较低地区，缴费比例应控制在4％左右。
此外国家应该承担责任，给予农民补贴。借鉴日本和欧盟国家政策，实施对农民养老保险补贴，补贴的资金1/3通过提高国内农产品售价的办法将补贴负担转嫁给消费者，2/3通过各种农产品价格计划间接或直接从政府预算中获得补贴，实际是由政府农业税收返还来补贴，当然，政府对收入水平不同地区的农民补贴水平应有区别，政府通过加大转移支付的力度，使贫困地区农民养老有保障。
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