社区政府在乡镇企业发展中的地位和作用，本文主要内容关键词为：企业发展论文,乡镇论文,地位论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
异军突起的乡镇企业，已经成为中国农村经济的主体力量和国民经济的重要支柱。它的发展，得益于党和政府的改革开放政策，靠的是亿万农民的多样化创造。而这些，都是和农村社区政府的作用紧密相联的。（农村社区政府在这里是指乡镇村的党政经组织合一的权力实体。村虽不是一级政府，但由于它履行了部分社区政府的职能，故将其归于社区政府的范畴）。
一、问题的提出：对东部乡镇企业转制中的说法和中西部的“书记工程”
乡镇企业发展到今天，面临着更加激烈的市场竞争，内部需要改革，各地都有一些成功的探索。在改革中对东部有一种说法，社区集体企业产权不清，成为社区政府所有企业，缺乏竞争力。改革设计是让企业脱离社区政府，成为真正的市场主体。但实践中又行不通，有的发达地区农村社区党政企合一领导交叉任职现象进一步强化。而在乡镇企业发展相对滞后的广大中西部地区，加快发展的内在冲动已演变成强烈的行政推动，有的地方甚至实施“书记工程”，层层“一把手”抓，直接督促，抓重点乡镇和村，而乡镇和部分村的领导，更是“一把手”到处觅项目、集资金、找技术，组织实施发展集体企业、个体私营企业、三资企业。
笔者无意对上述较为普遍的现象褒贬，但从中可以看出：乡镇企业特别是乡镇集体企业，有较强的社区属性，农村社区政府在发展乡镇企业中具有不可替代的作用。这完全不同于西方经济发达国家和其他发展中国家。我们必须从这个现实出发，来研究乡镇企业的社区性，来探讨社区政府的地位和作用，兴利除弊，以适应社会主义市场经济新体制的建立。而不是用西方经济学某一派的理论，去套乡镇企业，“完全排他性产权”现阶段不完全适用于中国农村社区经济现实。西方经济学解释不了80年代中国乡镇企业的飞速发展，也不可能为跨世纪的乡镇企业开出什么灵丹妙药。乡镇企业改革与发展的答案，还要从中国的实践中去寻找、归纳和总结。
二、实践的描绘：80年代至今，从中央到地方，层层放大的发展乡镇企业行政推动，加上经济利益的刺激，使社区政府成为发展乡镇企业的直接决策者和操作人，“四个轮子一齐转”使乡镇企业快速发展
（一）行政领导推动，各级政府为繁荣农村经济，给乡镇企业发展提供了有力的领导保证和良好的外部环境。十几年的乡镇企业发展，虽有过几次波折，但中央政府还是一贯重视乡镇企业发展的。党的十四届五中全会提出继续把发展乡镇企业作为繁荣农村经济的战略重点。地方各级党委、政府发展乡镇企业的劲头经久不衰。四川省提出，不管七说八说，发展仍是第一说；安徽省把地方主要领导抓乡镇企业发展称为称职的、合格的领导；河南省旗帜鲜明支持干的，批评看的，处理捣蛋的。许多省每年召开高规格、大规模的会议，优惠政策，奖励办法层层出台，站队排位的各种激励接踵而来，这些最终都放大传递到社区政府。使其筹划经济发展时，希望、规划大都围绕乡镇企业展开。
（二）有计划的商品经济时期，市场取向的改革使社区政府成为投资主体。纯粹的市场经济，投资主体是私人企业，计划经济的投资主体是中央政府。80年代我国市场取向的改革，当时称之为有计划的商品经济，私人企业的投资还十分微弱，社区政府的投资主体功能应运而生。
当时人民公社刚刚解体，社区新增的财政性支出主要靠工副业取得；这是对社区政府的利益诱导。先发展先致富地区的经验，引发出上级政府的重视和行政推动，使更多的社区政府成为发展乡镇企业的特殊组织决策者和操作人。
社区政府对内用经济和行政的手段配置资源，对外利用政治信誉和经济手段吸引人才、技术，筹措资金。提供各种各样的规范或不那么规范的经济优惠和政治保护。乡镇集体企业由乡镇政府从本社区精英中挑选经营者，村办企业则往往由村党支部的领导兼任，社区领袖们成为直接经营者。当某一企业市场前景看好时，社区政府一般会利用各种手段尽快配置资源，迅速扩大生产能力，抢占市场份额。而某一企业经营不善时，由于社区自身财力的限制，不可能维持其赔本的买卖。在社区内部，乡镇企业形成了优胜劣汰的机制。
社区政府兴办乡镇企业，可以说是社区目标与企业目标并存，企业目标是为社区目标服务的，为的是形成新的财源发展各项事业，增加新的就业机会。社区政府对乡镇企业家的激励，除了物质利益外，还有社区成就感和社会地位。如创利润多少可以坐什么车，给什么荣誉称号乃至副镇级的头衔，进入社区领袖层。形成了社区领袖经营企业，企业经营者进入社区领袖层的交叉。
乡镇企业从创办始，就是面向市场的。乡镇村集体企业属社区政府，社区政府有企业经营者的选拔权和利润分配投资权，企业自身则享有充分的产供销自主权、内部管理权，运行是分散决策和市场调节。
有人将上述这种由社区政府为投资主体的农村工业化称之为“工业化的组织模式”，而将投资主体为个人和私营企业的农村工业化称之为“工业化的市场模式”。现实中除苏南和温州可以说是这两种模式的典型外，其他地方“模式”则不那么明显。苏南和温州进入90年代后，也正在走向融合，前者个体私营经济也有发展，后者出现了股份合作。现在社区政府大都奉行“四个轮子一齐转，哪个转的快就让哪个先转”的指导思想。本社区的个体私营企业发展，不仅是社区政府的政绩，也给社区带来经济社会的发展。
（三）社区政府主导下的“四个轮子”，转出了80年代乡镇企业的高速增长和“八五”期间的发展提高。 乡镇村骨干企业是集体企业。 1995年全国工业增加值的44%，全国出口总额的34%，全国税收的25%来自乡镇企业。全国乡镇村集体企业就业职工占乡镇企业全部职工的47.1%，创造的营业收入占乡镇企业总营业收入的56.1%。正是由于乡镇企业在我国经济社会发展中的地位，邓小平同志把国有企业、乡镇企业和政权，一起并称为我国的三大优势。江泽民同志把家庭联产承包责任制和乡镇企业，称为中国农民的两个伟大创造。认为发展乡镇企业，对农村的建设是一项带有革命性的改革。李鹏总理赞誉乡镇企业是建设有中国特色社会主义的重要组成部分。
三、理性的认识：社区成为“市场主体”参与竞争，“社区政府公司主义”，社区政府推动发展的机制，是乡镇企业发展的灵活机制之一
（一）中国农村社区的一般性认识。中国农村社区从民族村社制度发展演变到今天，在新的历史条件下形成了户营经济和村社经济，也就是农户的产权和社区产权。形成了“村社企合一”的组织结构，这具有鲜明的中国特色。因而在社区内部并不排斥个体私营企业成为市场主体，但社区内部还通过非市场制度和外部市场内部化，安排实现资源优化配置，使社区成为一个整体面向外部市场。许多乡镇村的总公司、集团9公司就是这种“整体”的典型。它不同于一般的行政区域，也不等同于“独立经济主体”。尽管我们一再要求“政企分开”，设计了各种制度，从1984年开始建立乡镇经济组织，意在将经济职能从社区政府中分离出来，经过几年运行，各地又相继作了调整，现取消乡镇经济组织的乡镇占50%，名存实亡的占30%。党委统一领导，三家共管的占20%，可见社区内的党政经有一种实际的合一现象，当然这种现象在各个社区有程度上的差异。
乡镇企业发展快的社区政府，正是利用了“合一”的优势，快速动员配置社区资源，引进资金、技术，低成本形成新的生产力，提高社区作为一个整体在市场上的竞争力。乡镇企业参与国内外市场的竞争，既是企业之间的较量，又有农村社区参与的竞争。社区，成了中国农村参与市场竞争的主体之一。
（二）社区政府成为这一特殊主体的代表。现在大家较为熟悉“经济自由主义”“国家干预主义”和“混合经济”等西方经济学理论。但西方学者在研究东亚经济快速发展经验时，也提出了不同于以前的一些说法。其中谈到中国是“地方政府公司主义”，就是地方政府官员扮演企业家的角色，有选择地分配稀缺资源，构造当地的经济增长模式，在这个过程中，地方政府表现出许多公司的行为特征，政府官员办事像董事会董事，政府和企业间有了共同利益。这些描绘是否确切可以研究，笔者认为，如果改为“社区政府公司主义”更符合中国的现实。
我国农村社区内的各类企业，不仅集体企业，也包括个体私营和三资企业的成功，都取决于和政府的合作。在中央政府到地方政府这个科层结构中，从上到下，一直到社区政府，参与经济发展越来越直接。从80年代至今，乡镇企业始终是在社区政府的密切参与和指导下发展，社区政府对企业的干预、保护和服务同时并存，企业的形成和发展是社区意志的结果。许多地方的社区政府将本社区的企业集合在一起，形成了一个既类似多样化经营的集团公司，又类似合作社的经济实体。社区政府作为这个实体的代表，不仅具有经济管理的职能，对外也成为特殊的市场主体。应该承认，乡镇企业是社区政府带领亿万农民进行的伟大创造，社区政府在异军突起中做出了巨大贡献。是否可以说，社区政府推动发展的机制，是乡镇企业崛起的灵活机制之一。
（三）对几种说法的思考。像任何一种政府行为一样，社区政府对乡镇企业的作用也有负面的影响，特别是社区领袖的个人因素可能放大这种效应。笔者无意将现有社区政府的行为神圣化，描绘成完美无缺的图画。而是应该对其进行实事求是的剖析。
关于社区政府对乡镇企业发展是“成也萧何，败也萧何”。这种说法肯定了社区政府在已有的乡镇企业发展中的作用，又将乡镇企业现在遇到的问题归罪于社区政府，这在逻辑上不通，从实际看也是片面的。当然，“萧何”要继续成功，需要随情况的变化，调整自己的作用。
关于乡镇村集体企业成为“二国营”。这种说法如果形容有的企业学了国有企业的一些弊端，使灵活机制弱化，是贴切的。这种“二国营”现象必须尽快革除。如果用来指社区政府对企业的干预，则是没有看到这种干预与国家各级主管部门对国有企业干预的区别。县以上各级国有企业主管部门和企业没有直接的共同经济利益，而社区政府和本社区内的企业是一种直接或间接的利益共同体，社区内各类企业的成长带来了社区的经济社会发展，给社区政府带来了政绩，也给社区领袖层带来了合法的较高收入。所以社区政府的理性干预，大都是一种良性干预或叫服务。当然这里不能排除会出现失误，这和企业经营者也会出现决策失误一样，需要提高水平，减少随意性。
还有一个区别是办社会问题。国有企业为本企业职工办社会，现在成为大包袱。城市国有企业改革的目标是该社会办的事交给社会。乡镇企业一般通过上交利润给社区政府，发展农村各项事业，有的企业也直接投资补农建农和社会公益事业。这是社区兴办乡镇企业追求的目标。当然，乡镇企业为本地社会发展出资，要从企业的承受能力出发，但不管是直接还是间接的方式，乡镇企业承担的农村社会发展责任不能“改革”掉，将这种责任称之为“二国营”不妥。
关于社区政府能否代表社区全体成员对集体经济行使所有权，企业经营者和职工对企业积累能否提出产权要求。笔者认为，社区政府作为党政经组织合一的权力实体，叫什么名字，有几种形式，不是问题的实质。社区政府代表社区全体成员对集体经济行使所有权，是一种符合实际的低成本制度安排。当然由于各地情况不同，其实现形式是多样化的。这样乡镇村集体企业的出资人是社区政府，企业积累的性质是属于出资人的利润，靠贷款形成资产的所有权也属于社区政府。这就可以回答一些人说当时集体只投了不多的钱，我经营了好多年，现在企业发展这么大，企业的大多数资产是我领着职工干出来的问题。在这里现代企业制度只承认出资人的所有权，因而在改制中将集体企业的财产无偿量化给企业内部的个人，实际上是侵犯了社区其他成员的所有权。因此乡镇集体企业的改革，不仅要重视产权改革，更要重视真正决定企业活力的经营权和内部管理。
四、现实的演变：表演方法的更新，三类社区的不同探索
按照马克思主义的观点，政府是“公共权力”的代表。国家是社会经济活动的基本设计、组织和参与者。在不同的历史阶段，不同的国家，政府参与经济活动的内容和形式各异，并在实践中根据经济发展的需要不断调整自己的行为。但一般来讲，政府具有规范人的经济行为准则、经济调节、管理、协调、服务等职能。作为特殊形态的社区政府，除了上述职能之外，还直接参与了本社区的经济活动，充分肯定社区政府在乡镇企业发展中的地位和作用，并不能得出乡镇企业不需要改革、社区政府不需要转变职能的结论。而是告诉我们，改革要从这里出发，以此为基础，不能设计那种无法操作的“空中楼阁”。
现在可以越来越清楚的看到，随着市场化进程的加快，乡镇企业发展的环境正在发生较大的变化。社区政府无论是作为对内经济管理者，还是对外特殊的市场主体角色也正发生演变。但这种演变不是角色的转换，而是参与表演方法的更新。
一般来讲，社区政府参与、协调、指导、管理社区经济分为两个方面：一是直接配置资源、组织实施新的开发性项目；二是对现有企业和新上项目实施规划、扶持、引导、服务和监督，协调社区内部存在的多种利益主体，服务于社区的经济社会发展。由于各地乡镇企业发展处于不同阶段、发展模式各异，社区政府现有的参与程度也有较大差别。改革十几年来，社区政府进行了重大改组，增强了适应性，在相当大的程度上保持着它的统一和集中领导，政权保持着对社会的调控。但在一些经济欠发达的社区，社区政府由于没有集体经济的支撑，已出现了较严重的信任危机，面临着艰难的组织创新任务。在经济发展上，现在的核心问题是适度的参与和干预，要探索在不同情况下进行参与和干预的合理方式和限度。正如市场不是万能的一样，社区政府也不能包办社区的一切经济活动。较为深入地讨论社区政府在不同情况下的经济职能、运行方式是一件有现实意义的事情。
（一）乡镇企业较发达，集体企业比重大的社区。这类社区散见全国，主要集中在东部。1995年乡镇村集体企业营业收入总量位居全国前三位的是江苏、山东和广东。
事实证明，这类社区是乡镇企业“航空母舰”。这里的社区政府立下了发展的汗马功劳，处于发展的主导地位。现正在总结已有经验教训，协调企业经营目标追求利润最大化和社区目标追求社区利益最大化的差异，进行新的制度创新，促进增长方式的转变。这些地方的社区政府大致进行了这样几个方面的探索：
一是继续发挥社区政府的主导作用，在社区内扶优造舰，发展技术资金密集型产业和外向型经济，推动企业上规模、技术上水平、产品上档次。
二是适应社会主义市场经济发展，探索按合作制和现代企业制度相结合的原则，组建社区财团型的集体经济组织，集团、总公司和集体财产经营公司，名称不一，运作也多样化，目的在于形成和市场化相容的组织体系和保值增值经营机制。
三是企业改革上多种形式，实现资产流动和重组，股份制、股份合作制、租赁、拍卖、承包，只要是有利于发展的都在试。三资企业一般采用国际上通用的有限责任公司的企业制度，并正鼓励个体、私营经济发展，培育新的市场主体。这些在全国各类社区有共性。
四是打破社区封闭意识，支持骨干企业走出社区实行多种形式的联合，组建各类企业集团，到更广阔的市场上去争得市场份额，到更大的范围内选拔企业经营者，培育现代企业家队伍，形成新型的社区领袖群体，给社区带来更大的利益。
这类社区政府正越来越像“母公司”，众多所属企业成为有独立法人地位的“子公司”，社区政府对内管理、配置资源，对外作为特殊市场主体的两重功能，在适应市场化的情况下进入了一个更高的层次。
（二）乡镇企业较发达，个体私营企业比重大的社区。这类社区在全国农村占一定数量，浙江温州是典型代表。这里社区政府直接经济控制力弱，个体私营经济形成规模。近年来随着市场竞争的加剧，部分个体私营企业主开始意识到小船虽有调头快的长处，但更有不能抗风浪难以远航的弊端，有联合起来扩大规模上档次的意愿和行动。
这类社区的政府，深感由于企业目标与社区目标不统一，造成社区社会发展严重滞后，正在作以下尝试：
第一、引导股份制和股份合作制较快发展，促成小企业的联合，形成规模效益。
第二、建立行业组织，协调企业活动。形式有协会、商会，有的甚至叫集团公司。统一发票，统一对上对外，协调价格，为企业经营服务。有投资机会也直接参与经营。
第三、牵头协调各方，上基础设施建设、兴办工业小区、产业带。
这类社区的政府正在通过为企业服务、吸引素质较高的私营企业家参政议政甚至进入社区领袖层，整合企业目标和社区目标的差异，争取社区经济社会的良性发展。
（三）一般农村社区。这里乡镇企业发展程度不高，有的甚至刚刚起步，个体、私营、集体企业都不多。这类社区量大面广，中西部多于东部。社区政府作为经济活动组织者和经营者的职能很弱，部分村组织瘫痪、半瘫痪。但总起来看，这类社区政府发展乡镇企业的主观愿望较强烈，但苦于直接投资办厂门路不多，现在都在从行政引导服务上支持个体私营企业发展，但缺乏从经济上扶持引导、在市场上调配组织资源的能力。上级政府对这类社区乡镇企业发展给的行政压力多，经济上政策上扶持少，甚至导致部分社区政府虚报数字，搞形式主义。这类社区政府如何组织农民发展乡镇企业，面上问题较多。成功的地方一般有这样几条经验：
——引导农民从多种经营起步，积累剩余，发展个体、私营、合伙企业。引导适当向工业小区、乡镇驻地集中。
——个体、集体一齐上，发展资源加工型和劳动密集型产业，社区集中力量，通过股份合作制的办法配置资源兴办龙头企业，带起产业链。
——社区政府出面为企业引进人才、技术、资金，提供信用担保。
——社区政府引进人才、技术、外资，直接兴办企业。等等。
除了上述三种类型的社区外，还有一些介于三者之间的社区和一些特殊社区，就不一一赘述。
五、基本的结论：乡镇企业的双重属性决定了社区政府的地位和作用，乡镇企业进一步发展提高，社区政府仍将处于主导地位，多样化的组织形式和产权安排是为适应市场竞争的组织制度创新
乡镇企业被称为“草根工业”，深深植根于社区，具有工业生产和农村经济的双重属性。前者决定了乡镇企业必须学习现代工业的管理和经营，融入国内外两个市场。后者决定了乡镇企业的经济活动，在很大程度上要服务于农村经济的全局，服务于社区经济社会的发展。这就使社区政府直接参与经济活动的范围和力度，远远超过其他各级政府。乡镇企业走过的成功之路和发展趋向告诉我们，起步要靠社区政府快速积累和积聚农村资金，集中生产要素，形成工业化规模生产。发展提高仍是社区政府主导，用市场或非市场的手段配置资源，形成外部和市场经济相容，内部多样化的企业组织形式和产权安排。社区政府作为党政经合一的权力主体，内部的组织形式也已多样化，一些经济较发达的社区已开始形成政权和经济组织各司其职，在党委（党支部）的领导下形成合力的机制，更好地发挥特殊市场主体和经济管理者的双重职能。社区政府的这种双重职能，没有妨碍社区内的企业成为自主经营的市场主体。在社区政府和乡镇村集体企业的关系上，要政企分工，防止对企业的不良干预，理论工作者的责任是总结丰富多彩的实践，找出规律性的东西指导实践，而不是用外来模式硬去“规范”这些多样化的创造。社区政府管理下的乡镇企业通过适应市场竞争的组织制度创新，很有可能演变出中国特色的、又不同于国有经济的经济体制和企业制度，促进农村经济社会发展繁荣，为中国特色的社会主义注入新的内容。
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